II SAB/Wa 21/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-04-02	
Data wpływu	2014-01-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Ewa Grochowska-Jung /sprawozdawca/
Ewa Marcinkowska /przewodniczący/
Olga Żurawska-Matusiak	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Minister Finansów	
Treść wyniku	Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198;  art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi P. M. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Finansów do rozpatrzenia wniosku skarżącego P. M. z dnia [...] listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącego P. M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] października 2013 roku P. M. zwrócił się do Ministra Finansów o udzielenie informacji publicznej, zadając pytanie "czy Ministerstwo Finansów zleciło wykonanie ekspertyz lub analiz prawnych i konstytucyjnych, dotyczących projektu ustawy z dnia 10 października 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych. W razie pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, wniósł o ujawnienie treści umów, wraz z ewentualnymi załącznikami i aneksami, w których Ministerstwo zleca wykonanie wspomnianych w pkt 1 ekspertyz lub analiz oraz treści wspomnianych ekspertyz i analiz.

Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. organ poinformował wnioskodawcę, że zagadnienia związane ze zmianami funkcjonowania systemu emerytalnego (...) były przedmiotem analiz i ustaleń prowadzonych w Ministerstwie Finansów, w trakcie których było uwzględnione również dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto Ministerstwo Finansów zwróciło się do uznanych autorytetów naukowych w dziedzinie prawa konstytucyjnego, prawa finansowego i prawa ubezpieczeń społecznych o sporządzenie ekspertyz prawnych dotyczących niektórych aspektów projektowanych rozwiązań.

W związku z powyższym wnioskodawca pismem z dnia [...] listopada 2013 r. zwrócił się do organu o udostępnienie listy zawierającej imiona i nazwiska "uznanych autorytetów naukowych w dziedzinie prawa konstytucyjnego, prawa finansowego i prawa ubezpieczeń społecznych", o których mowa w wyżej wspomnianym piśmie.

W odpowiedzi organ w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. przedstawił spis opinii prawnych, a także poinformował o możliwości pobrania przedmiotowych opinii ze strony internetowej Ministerstwa Finansów. Organ nie zajął stanowiska w sprawie ujawnienia umów z ekspertami.

W związku z powyższym w dniu [...] listopada 2013 r. wnioskodawca złożył kolejny wniosek o ujawnienie informacji publicznej, w którym zwrócił się o udostępnienie treści umów, w których Ministerstwo zleciło wykonanie opinii prawnych, zawartych między Ministerstwem a: [...]. Wnioskodawca wskazał, że zwraca się w szczególności o udostępnienie pełnej treści umowy, informacji o dacie zawarcia umowy, informacji o sformułowaniu przedmiotu umowy; informacji o polach eksploatacji, o których mowa w art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. Nr 24 poz. 83), wyszczególnionych dla każdej z takich umów; informacji o wysokości wynagrodzenia podmiotów trzecich w zamian za sporządzenie ekspertyz lub opinii prawnych na temat dotyczący rządowego projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych; treści rachunków lub pokwitowań sporządzonych w związku z wykonaniem wspomnianych ekspertyz lub opinii prawnych.

W dniu [...] grudnia 2013 r. organ poinformował wnioskodawcę, że żądane umowy zostały zawarte według wzoru umowy stosowanego w Ministerstwie Finansów dla tego rodzaju usług, przy wykorzystaniu standardów określonych w zarządzeniu Szefa Kancelarii Sejmu w sprawie szczegółowego trybu zamawiania ekspertyz i opinii, formy zawierania umów ze stałymi doradcami sejmowymi oraz dokonywania rozliczeń z tego tytułu. Organ poinformował też, że Ministerstwo Finansów zleciło wykonanie takich ekspertyz pięciu specjalistom, wszystkie dostępne na stronie internetowej www.finanse.mf.gov.pl/reforma-emerytalna/opinie-prawne.

W dniu [...] grudnia 2013 r. P. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. Zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4. ust 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie Ministra Finansów do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2013 r. i ujawnienie umów, o których mowa w przedmiotowym wniosku. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w jego ocenie, organ nie uczynił zadość jego wnioskowi o ujawnienie treści umów z ekspertami. Odpowiedzi na pozostałe pytania były nieścisłe i niepełne, a z treści pism zawierających odpowiedzi na wnioski, odnieść można wrażenie, że organ starał się potraktować zdawkowo wnioskodawcę.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że żądana informacja w zakresie, w jakim dotyczy udostępnienia poszczególnych umów zawartych z konkretnymi osobami oraz treści rachunków i pokwitowań związanych z tymi umowami nie jest informacją publiczną, ponieważ stanowi informację ad personom, tj. dotyczy konkretnej, zindywidualizowanej osoby (autora opinii). Podkreślił, że w celu zapewnienia wnioskodawcy dostępu do informacji publicznej przy jednoczesnej konieczności respektowania konstytucyjnej zasady ochrony prywatności, wskazał, że przedmiotowe umowy zawarte zostały w formie zgodnej ze standardami określonymi, w dostępnym na stronie internetowej Sejmu, zarządzeniu Szefa Kancelarii w sprawie szczegółowego trybu zamawiania ekspertyz i opinii, zawierania umów ze stałymi doradcami sejmowymi oraz dokonywania rozliczeń z tego tytułu. Regulacje ww. zarządzenia (w szczególności przepis § 4) znalazły zastosowanie również przy określeniu wysokości wynagrodzenia za sporządzenie przedmiotowych opinii. W ocenie organu, wobec podania do publicznej wiadomości treści opinii i nazwisk ich autorów (uznanych autorytetów naukowych), w pozostałym zakresie żądane dane nie stanowią informacji publicznej. Organ wyjaśnił również, że żaden z autorów opinii nie jest także osobą pełniącą funkcję publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej lecz pełnią oni wobec organu rolę eksperta, a zatem informacja dotycząca wysokości ich wynagrodzenia nie stanowi informacji publicznej, lecz informację ad personom, nie podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów.

Skarga P. M. oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Orzecznictwo sądów administracyjnych uszczegółowiło tą definicję, wskazując, iż informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.

Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 powołanej ustawy). Obowiązek zaś wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 16 ust. 1 powołanej ustawy). Jednocześnie należy zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji.

Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli zatem do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, bądź nie podejmuje decyzji o odmowie jej udostępnienia.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Minister Finansów jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Sporne jest natomiast, czy żądane przez skarżącego umowy, w których Ministerstwo zleciło wykonanie opinii prawnych oraz treści rachunków i pokwitowań związanych z tymi umowami mają charakter informacji publicznych, czy też nie.

W ocenie organu umowy te oraz treści rachunków lub pokwitowań nie mają charakteru informacji publicznej, ponieważ zostały one zawarte z konkretnymi osobami – ekspertami, nie pełniącymi funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem stanowią informację ad personom, tj. dotyczą konkretnej, zindywidualizowanej osoby (autora opinii). W ocenie organu informacje publiczne stanowią opublikowane treści opinii i nazwisk ich autorów. W pozostałym zaś zakresie żądane dane nie stanowią informacji publicznej.

W ocenie Sądu argumentacja ta nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych treść umów cywilnoprawnych zawieranych przez organy administracji publicznej będzie stanowić informację publiczną, ponieważ informacją publiczną jest każda informacja, która dotyczy działania lub finansów, mających charakter publiczny. Nie ulega wątpliwości, że majątek, którym dysponuje Minister Finansów, jest majątkiem publicznym, a zatem sposób dysponowania tym majątkiem jest informacją publiczną, co wynika zarówno z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy, jak i z art. 1 ust. 1 ustawy. Ponadto informacja może dotyczyć sprawy publicznej, nie tylko wtedy, gdy została wytworzona przez podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 ustawy, ale również wtedy, gdy odnosi się do nich w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 903/12, wyrok WSA w Warszawie z 21 lutego 2014 r., II SAB/Wa 699/13, wyrok WSA w Olsztynie z 18 lutego 2014 r., II SAB/Ol 117/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl.). W rozpoznawanej sprawie zawarcie umów cywilnoprawnych, w których Ministerstwo zleciło wykonanie opinii prawnych dotyczących projektu ustawy z dnia 10 października 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych mieści się w ocenie Sądu w zakresie wykonywanych przez organ zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym.

Konkludując wbrew przekonaniu organu żądane umowy cywilnoprawne zawarte przez Ministra Finansów stanowią informację publiczną. Dlatego też organ informując wnioskodawcę, że żądane informacje nie mają charakteru publicznego pozostaje w bezczynności. Dla zwolnienia się z tego zarzutu, organ zobowiązany jest wziąć pod uwagę powyższą ocenę Sądu i udostępnić żądane informacje zgodnie z art. 13 ust. 1 cytowanej ustawy bez zbędnej zwłoki, ewentualnie w tym terminie wydać decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 cytowanej ustawy o odmowie ich udostępnienia, jeśli uzna, że istnieją podstawy do takiej odmowy z powodu ograniczeń, o których mowa w art. 5 cytowanej ustawy.

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął po uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na niego z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz wynikało z błędnego przekonania, że żądane przez skarżącego informacje nie posiadają waloru informacji publicznej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.