Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Andrzej Kołodziej, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi S. na bezczynność partii politycznej [...] z siedzibą w W. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] czerwca 2013 r. 1) zobowiązuje partię polityczną [...] z siedzibą w W. do rozpoznania wniosku S. z dnia [...] czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od partii politycznej [...] z siedzibą w W. rzecz S. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

S. w skardze z dnia 8 lipca 2013 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzuciła [...] bezczynność w rozpatrzeniu wniosku z dnia 19 czerwca 2013 r., w którym S. zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: umów podpisanych w celu przeprowadzenia na zlecenie [...] badań opinii społecznej oraz wyników tych badań za okres od stycznia do końca maja 2013 roku.

Strona skarżąca wskazała, iż [...] w piśmie z dnia 3 lipca 2013 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek, uznała że żądana formacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie skarżącego, [...] naruszyła przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i w związku z tym zażądała zobowiązania jej do udostępnienia przedmiotowej informacji i zasadzenia od niej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, [...] wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu swojego stanowiska przyznała fakt wymiany pism wskazanej wyżej treści i podniosła, iż nie pozostawała w bezczynności albowiem, żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, co zostało wskazane w odpowiedzi na wniosek.

[...] argumentowała, iż podmiot, wskazany w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, będzie obowiązany do udostępnieniu posiadanych przez siebie informacji tylko i wyłącznie pod warunkiem, że dane te są "informacją publiczną" w rozumieniu ustawy.

W myśl art. 1 informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Treść umów zawartych przez partię z podmiotami prywatnymi w żadnym wypadku nie jest "sprawą publiczną". Umowy w sprawie wykonywania badań społecznych zamawiane i finansowane przez partię (jak przez każdy inny podmiot), nie stanowią działalności publicznej. Badania takie są opłacane przez partie, zaś formułowane na ich podstawie raporty stanowią przedmiot praw majątkowych partii i brak jest uzasadnienia dla żądania, by te - opłacone przez partię ze środków własnych dobra intelektualne - wchodziły do domeny publicznej. Instytuty badań społecznych świadczą odpłatnie usługi na rzecz rozmaitych podmiotów i trudno zrozumieć, z jakich powodów opłacone przez [...] w całości badania miałyby następnie być powierzane podmiotom trzecim, takim jak stowarzyszenia, czy też szerszej publiczności. Z całą pewnością podstaw ku takiemu rozumowaniu nie daje ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W celu ich rozwiania wątpliwości, co do zakresu pojęcia "informacji publicznej", interpretowanej przez pryzmat art. 1, posłużyć się można art. 6 ustawy. Przepis ten nie zawiera wprawdzie enumeratywnego wyliczeniu kategorii informacji, które mają przymiot "publicznej", ale wskazuje na charakterystyczne przykłady tychże treści. W tym aspekcie należy zwrócić uwagę zwłaszcza na ust. 5 art. 6, który stanowi o tym, iż informacjią publiczną jest informacja o majątku publicznym, wskazując jednocześnie podmioty ów majątek posiadające, wśród których rzecz jasna brak jest podmiotów z art. 4 ust. 2 (w tym partii politycznych). A contrario informacją publiczną nie są dane dotyczące majątku tychże podmiotów.

Powołując się na orzecznictwo i doktrynę [...] podniosła, iż spośród informacji dotyczących podmiotów innych niż władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne, a zatem organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych, charakter informacji publicznej należy przypisać jedynie tym, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W zakresie, w jakim wspomniane podmioty (chodzi tu m.in. o partie polityczne) nie dysponują majątkiem państwowym bądź komunalnym, podejmowane przez nie działania nie stanowią "spraw publicznych", którą to kategorią posługuje się definicja informacji publicznej. Partie polityczne i związki zawodowe nie wydają się również wykonywać zadań publicznych, z jaką to funkcją o dostępie do informacji publicznej wiąże się również obowiązek udostępnienia informacji publicznej.

W ocenie [...], istotą przedmiotowego wniosku, jest przejęcie przez stronę skarżącą wartości majątkowych i intelektualnych opłaconych przez partię polityczną.

Nadto [...] wskazała, iż umowy o przeprowadzenie badań z reguły zawierają klauzule poufności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej.

Pojęcie przedmiotu informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych.

Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich, przy czym chodzi o dokumenty urzędowe.

Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł zapoznać się z jej treścią, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, bądź sięgając do publikatora.

Do grona podmiotów, które mogą być zobowiązane do udostępnienia informacji publicznych należy także zaliczyć związki zawodowe oraz partie polityczne (por.: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 30). Na poparcie powyższej tezy można posłużyć się zasadą wynikającą z art. 11 ust. 2 Konstytucji RP - jawności finansowania partii politycznych. Powtórzenie tego przepisu stanowi art. 23 a ustawy z 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2011 r. nr 155, poz. 924). Formułuje on zasadę jawności finansów partii, odnosząc ją jedynie do źródeł finansowania. Z zasady tej wynika zakaz utajniania finansów partyjnych oraz odpowiadający mu nakaz ujawniania informacji finansowych o działalności partii. Jawność finansowania działalności partyjnej traktowana jest jako instrument zwalczania korupcji i innych negatywnych zjawisk, stwarzających zagrożenia dla stabilności politycznej państwa i demokratycznej gry wyborczej. Partie są zatem zobligowane do ujawnienia wszelkich informacji związanych ze źródłami i sposobami gromadzenia środków finansowych oraz wskazywania celów i podstaw ich wydatkowania.

Biorąc pod uwagę podstawy działania partii politycznych, należy uznać za słuszne i pożądane, aby obywatele mieli dostęp do informacji dotyczących finansów partii politycznych. Stanowisko takie wynika w szczególności z faktu, że zasoby pieniężne poszczególnych ugrupowań składają się w znacznej mierze ze środków publicznych (subwencji lub dotacji, kreowanych m.in. z wpływów podatkowych). Uwaga ta dotyczy zwłaszcza partii wchodzących do parlamentu. Tym samym obywatele, którzy co najmniej w sposób pośredni (poprzez płacenie podatków) umożliwiają prawidłowe funkcjonowanie poszczególnych ugrupowań, powinni mieć prawo do weryfikacji, źródeł i sposobów gromadzenia oraz wydatkowania pieniędzy.

W obecnym systemie prawnym, uprawnienie do pozyskania tego typu informacji można wywieść z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. M. Bidziński, Jawność finansowania partii politycznych Analiza porównawcza /w:/ Obywatelskie prawo do informacji, pod red. Teresy Gradockiej, Oficyna a Wolters Kluwer business, s. 192).

W tym kontekście bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odsyła jedynie do art. 4 ust. 1 tej ustawy, a nie do jej art. 4 ust. 2, który wymienia związki zawodowe i ich organizacje i partie polityczne, skoro zagadnienie jawności działania tych podmiotów zostało unormowane w odrębnych aktach prawnych.

Zagadnienie związania partii politycznych obowiązkami informacyjnymi, wynikającymi z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznych rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt. I OSK 513/13. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, iż ustawodawca obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez partie polityczne zawarł w art. 4 ust. 2 ustawy. Przepis art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznych wprowadza ogólną zasadę uznającą każdą informację o sprawach publicznych za informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym tą ustawą.

Natomiast art. 6 wymienia niektóre kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym legalnej definicji tego pojęcia. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, na co wskazuje zwrot "w szczególności". W judykaturze i doktrynie utrwalił się pogląd, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej.

Nie budzi zatem wątpliwości, że każda partia spełnia funkcje publiczne.

Skoro zatem działalność partii politycznych, w tym zwłaszcza dotacje budżetowe, może stanowić przedmiot informacji publicznej, tym samym żądana przez S. informacja w zakresie umów podpisanych w celu przeprowadzenia na zlecenie [...] badań opinii społecznej oraz wyników tych badań za okres od stycznia do końca maja 2013 roku, spełnia warunki informacji publicznej, dotyczy bowiem działania partii politycznej wykonującej funkcje publiczne, zwłaszcza iż żądana informacja dotyczy partii parlamentarnej.

Zagadnienie transparentności działania partii politycznych w zakresie ich finansowania przenosi się wprost na zagadnienie wydatkowania zgromadzonych przez partie środków finansowych. Dlatego też umowy zawarte przez te partie z innymi podmiotami - tu umowy dotyczące badań opinii publicznej – mieszczą się w pojęciu przedmiotu informacji publicznej, albowiem obrazują cel na który dana partia wydaje określone środki finansowe. Powyższe zagadnienie, co do przedmiotu wniosku, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie budzi wątpliwości.

Z kolei wyniki powyższych badań są dowodem wykonania umów o badanie opinii publicznej, co także nie jest bez znaczenia dla oceny sposobu wydatkowych przez partie polityczne środków finansowych.

Natomiast zaklasyfikowanie do zbioru stanowiącego informację publiczną tej części żądania wniosku, która dotyczy wyników badań opinii publicznej, nie jest już tak oczywiste.

Przede wszystkim do notorii sądowych można uznać fakt bardzo częstego odnoszenia się przez partie polityczne do wyników badań opinii publicznej. Odwoływanie się do tego środka informacji o społeczeństwie, w określonych debatach, czy określonych sprawach stało się na tyle częste, iż praktyka taka - powszechnego posługiwania się wynikami z badań opinii publicznej - nakazuje zaliczyć wyniki takich badań do zbioru informacji publicznych. Nie chodzi tu nawet o oczywisty fakt, iż badania takie, z uwagi na swój przedmiot, odnoszą się wprost do społeczeństwa, opisu jakiegoś aspektu jego poglądów czy ocen - zatem zawierają w sobie element publiczny - ale chodzi o praktykę posługiwania się takimi badaniami w życiu społeczno-politycznym. Ten przymiot powszechności odnoszenia się do tego typu badań w działalności partii politycznych nakazuje umieszczenie pojęcia wyniki badań opinii publicznej w zbiorze informacji publicznej. Natomiast zakres udostępnienia zainteresowanemu podmiotowi takiej specyficznej informacji publicznej – jaką są wyniki badań opinii publicznej, powinien zostać pozostawiony sferze zakreślonej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zatem przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, uznać należy, iż odmowa udostępnienia wyników badań opinii publicznej winna znaleźć swoje uzewnętrznienie w konkretnych instytucjach ustawy o dostępie do informacji publicznej - jak np. art. 5 czy art. 16.

Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 409/13.

Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż [...] pozostawała w bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia 19 czerwca 2013 r. i dlatego zobowiązał ją do rozpatrzenia tej sprawy w terminie wskazanym w sentencji wyroku, zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się natomiast do tej części argumentacji [...], wskazującej na ewentualną klauzulę poufności w jaką zaopatrzono żądaną umowę o badanie opinii publicznej, czy też inne kwestie dotyczące wyników przeprowadzonych na podstawie tej umowy badań i praw do tych wyników, stwierdzić należy, iż argumentacja ta nie może stanowić uzasadnienia odmowę udostępnienia informacji, w formie zastosowanej w piśmie [...] z dnia 3 lipca 2013 r. (odpowiedź na wniosek). Podkreślić tu należy, iż, jak wskazano wyżej, prawidłowy sposób wykonywania obowiązków informacyjnych w zakresie informacji publicznej określają liczne instytucje przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej i odmowa udostępnienia informacji publicznej może przybrać tylko takie formy, które określa przedmiotowa ustawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż stwierdzona wyżej bezczynność nie miała cech rażących. W tym aspekcie wskazać należy, iż zwłoka nie była wynikiem braku udzielenia jakiejkolwiek odpowiedzi (odpowiedź na wniosek, jakkolwiek od strony prawnej chybiona, została udzielona w zasadzie bez zbędnej zwłoki). Natomiast zwłoka w działaniu [...], stanowiąca przedmiot skargi, była wynikiem zastosowanej przez nią błędnej interpretacji prawa w zakresie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji i kwalifikacji zadanej informacji w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnął niniejszą sprawę, zgodnie z treścią art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - co do meritum i zgodnie z treścią art. 200 – co do poniesionych przez stronę skarżącą kosztów niniejszego postępowania (wpis).