II SA/Rz 192/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-05-07	
Data wpływu	2018-02-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Krystyna Józefczyk /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 200, art. 205 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2016 nr 0 poz 778; art. 61 ust.1, art. 54, art. 64, art. 59 ust. 1, art. 2 pkt 14; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257; art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium", z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n.: "budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, miejscami postojowymi, układem komunikacji wewnętrznej oraz niezbędnymi urządzeniami budowlanymi" na działkach nr 1097/3, 1097/4, 1097/5, 1072/273, 1072/274 ,1072/238 oraz części działek nr 1674/31 i 1674/49 w obr.[....] w rejonie ulicy ks. [...] w R. dla A Sp. z o.o. z/s w [...].. Organ uznał, że wniosek jest kompletny, a planowana inwestycja jest zgodna z wymogami określonymi ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: "u.p.z.p.").

Odwołanie od w/w decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w R. zarzucając, że decyzję wydano dla dwóch budynków mieszkalnych, ale jako rodzaj inwestycji wskazano zabudowę o funkcji mieszkaniowo-usługowo-handlowej. Do kwestii funkcji usługowo - handlowej organ nie poczynił żadnych ustaleń w dalszej części decyzji. Zarzucono, iż zamierzenie inwestycyjne realizowane ma być zbyt blisko istniejących już budynków mieszkalnych przy ul. [...] oraz [...]. Wskazano, że zrealizowana zabudowa osiedla [...] była prowadzona na podstawie obowiązujących wówczas wskaźników intensywności zabudowy, a obecne zagęszczanie tego terenu bez procedury zmiany planu zagospodarowania terenu jest pogwałceniem zasad, które stanowiły podstawę zabudowy osiedla. Wyrażono obawy, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie będzie spełniało warunków zgodnych z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarzucono brak bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, gdyż istniejący zjazd jest niewystarczający, a dostęp przez służebność przejazdu na działkach Spółdzielni nr 1674/39 obr. [...], który był wykorzystywany jako dojazd do budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest również niewystarczający i Spółdzielnia zamierza znieść tą służebność. Ponadto zastosowany wskaźnik miejsc parkingowych 1,2 jest niewystarczający przy jednoczesnym braku miejsc parkingowych dla mieszkańców sąsiadującego budynku mieszkalnego przy [...]. Zarzucono brak odpowiedniej ilości terenu zielonego i placów zabaw w granicach inwestycji, odpowiedniej odległości od sąsiednich nieruchomości w celu dopływu światła dziennego oraz niezapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim współwłaścicielom nieruchomości sąsiednich.

Kolegium opisaną na wstępie decyzją działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017r., poz.1257, dalej "k.p.a.") w pkt I uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 1. Rodzaj inwestycji : zabudowa o funkcji mieszkaniowo-usługowo -handlowej i w tym zakresie orzekło:" 1.Rodzaj inwestycji zabudowa o funkcji mieszkaniowej ", w pkt II w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

Wyjaśniło, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki z art. 61 ust. 1 faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie bezspornym jest, iż dla obszaru objętego rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Taka analiza została w sprawie przeprowadzona a wprowadzone do decyzji parametry inwestycji zostały właściwie ustalone, zaś przyjęcie ich w bardzo wyczerpujący sposób uzasadnione. Ustalone parametry inwestycji w zakresie wysokości projektowanych budynków od 13 m do 56,5 m jak też szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej mogą budzić wątpliwości ze względu na ustalenie tych parametrów nie przez uśrednienie w stosunku do istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym, lecz odmiennie, jednakże uzasadnienie zawarte w analizie urbanistycznej odnoszące się do zasadności wprowadzenia nowej formy architektonicznej planowanego obiektu jako wzbogacenie istniejącej architektury i jej uzupełnienie o nowy akcent jest w pełni uzasadnione i wynika z szeroko rozumianego władztwa planistycznego organu z prawem do kształtowania nowej zabudowy z nowymi koncepcjami architektonicznymi nie kolidującymi z istniejąca zabudową.

Jako zasadny należało uznać zarzut dotyczący niejednoznacznego charakteru inwestycji z uwagi na fakt wydania decyzji dla dwóch budynków mieszkalnych ,zaś w warunkach zabudowy jako rodzaj inwestycji organ określił - zabudowa o funkcji mieszkaniowo- usługowo-handlowej i nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie handlowo-usługowym w dalszej części decyzji . Powyższa wadliwość decyzji wynika z również z zakresu wniosku inwestora, w którym nie wskazano innej funkcji inwestycji niż mieszkalna. Wniosek nie był przedmiotem zmiany w zakresie funkcji, zaś organ do funkcji usługowo -handlowej nie ustalił rodzaju ewentualnych usług oraz żadnych niezbędnych parametrów chociażby w zakresie miejsc parkingowych. Z tego też powodu w zakresie określenia funkcji usługowo-handlowej organ I instancji orzekł poza zakres wniosku strony dopuszczając się naruszenia prawa, co skutkowało uchyleniem orzeczeniem reformatoryjnym decyzji w zakresie pkt 1.

Podniesiony zarzut dotyczący braku dostępu do drogi publicznej w świetle dokumentacji sprawy nie zasługuje na uwzględnienie. Na dzień orzekania dojazd do nieruchomości objętej decyzja jest zapewniony poprzez dostęp do drogi na działce nr 1674/49 przy zachowaniu warunków zjazdu zaprojektowanego w uzgodnieniu z zarządca drogi, zaś dojazd poprzez ustanowioną służebność przejazdu przez działkę nr 1674/31 jest zapewniony istniejącym wpisem służebności w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr 1097/3. Obawy strony odwołującej się sprowadzają się, że wnioskowana budowa może ograniczyć dostęp do jej działki są bezzasadne. Dołączona do wniosku koncepcja zagospodarowania działek wraz z układem komunikacji wewnętrznej i obsługi komunikacyjnej dokumentuje, że budowa obiektu nie uniemożliwi obsługi komunikacyjnej i nie ograniczy dostępu drogą służebną innym korzystającym dotychczas z niej członkom Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Decyzja o warunkach zabudowy powinna określać jedynie warunki ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie władczo przesądzać o spełnieniu tych wymagań. O tym bowiem będzie dopiero rozstrzygał organ administracji publicznej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Odnośnie zarzutu dotyczącego ilości miejsc parkingowych wskazać w decyzji został określony wskaźnik 1,2 miejsca postojowego na 1 mieszkanie i jak wynika z wniosku inwestora uwzględnionego przez organ I instancji tak ustalona ilość miejsc postojowych jest adekwatna do charakteru planowanej inwestycji. Podniesiony przez stronę odwołującą się fakt, iż kompleks zlokalizowanych w sąsiedztwie budynków mieszkalnych zarządzanych przez MZBM w R. nie posiada miejsc postojowych, nie stanowi podstaw i uzasadnienia do zmiany spornego wskaźnika 1,2 ustalonego w spornej decyzji dla nowo powstającej zabudowy.

Nie zasługuje także na uznanie zarzut, że wydanie spornej decyzji wpłynie negatywnie na zakres nasłonecznienia sąsiednich nieruchomości zabudowanych niższymi budynkami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi. Kwestia nasłonecznienia podlega ocenie na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. uzyskania pozwolenia na budowę.

Niezasadny jest również zarzut dotyczący braku udziału w postępowaniu wszystkich pozostałych współwłaścicieli sąsiednich nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi (właścicieli samodzielnych lokali mieszkalnych). Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w wyroku NSA w Warszawie z 13 kwietnia 2016 r., II OSK 892/15 (Lex nr 2065822), że w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali, w tym również niebędących członkami spółdzielni co do zasady legitymację ma sprawująca zarząd nieruchomością wspólną spółdzielnia mieszkaniowa, nie zaś poszczególni właściciele lokali. Tylko w wyjątkowych przypadkach właściciel lokalu może samodzielnie, występować jako strona postępowania, gdy wykaże swój indywidualny interes prawny, odrębny od interesu spółdzielni mieszkaniowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w R. zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji w pkt. 2 oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od uczestnika zwrotu kosztów postępowania.

Podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu z dalszym ciągu wskazała na brak dostępu do drogi publicznej, który powinien być wykazany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia i powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu, wymiarów gabarytowych pojazdów oraz wymagań ruchu pieszych. Obecnie istniejący dojazd jest wąską drogą, na której, ze względu na brak miejsc parkingowych, parkują samochody. Planowany dojazd istniejącą drogą do tak dużej inwestycji jest niewątpliwie niewystarczający, gdyż droga ta nie jest przystosowana do obsługi ruchu samochodowego dla tego typu i rodzaju inwestycji. Z analizy urbanistycznej wynika, że inwestor wnioskuje dojazd bezpośrednio z drogi na dz. nr 1674/39 obr. [...] własność Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R., na której to ustanowiono służebność na rzecz dz. nr 1097/4 i 1097/5 obr. [...] jako dojazd do budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Spółdzielnia kategorycznie sprzeciwiła się wykorzystywaniu jej na przejazd samochodów ciężarowych, czy w przyszłości właścicieli mieszkań projektowanego budynku, tym bardziej, że opinia Miejskiego Zarządu Dróg w kwestii dojazdu do projektowanej inwestycji z drogi istniejącej, jak również wykorzystanie służebności gruntowej po dz. Nr 164/31 obr. [...], której właścicielem jest Spółdzielnia, jest negatywna (istniejący dojazd do planowanej inwestycji jest niewystarczający, gdyż nie jest przystosowany do obsługi ruchu samochodowego generowanego tego typu inwestycji). W tym stanie rzeczy Zarząd Spółdzielni zmuszony będzie wycofać oświadczenie woli o ustanowieniu służebności przejazdu do sąsiedniej działki.

Zarzuciła brak w obrębie działki inwestycyjnej wymaganej ilości miejsc parkingowych - postojowych dla lokali mieszkalnych z przeliczeniem normatywu dla zabudowy o funkcji mieszkalnej z zastosowaniem wskaźnika 1,6, a nie jak zaproponowano 1,2 tym bardziej, że w rejonie tym występuje brak takich miejsc postojowych tym bardziej, że sąsiedni budynek z projektowanym kompleksem zarządzany przez Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w R. tj. [...], który liczy 215 mieszkań, właściwie pozbawiony jest miejsc parkingowych. Zarzuciła brak zabezpieczenia odpowiedniej ilości terenu zielonego i placów zabaw w granicach inwestycji oraz brak odpowiedniego zachowania odległości od sąsiednich nieruchomości w celu dopływu światła dziennego i nie zacieniania ich tj. poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, co wiąże się uczestnictwem w postępowaniu kręgu stron w sprawie ustalania warunków zabudowy.

Spółdzielnia również nie podzieliła stanowiska Kolegium w kwestii ustalenia kręgu stron, który w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest wyznaczony na podstawie ogólnej reguły wynikającej z art. 28 k.p.a., z której wynika w sposób jednoznaczny, że stroną w postępowaniu jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Krąg stron (podmiotów posiadających interes prawny) w sprawie o ustalenie warunków zabudowy musi być ustalony z uwzględnieniem charakteru inwestycji, dla której decyzja ma być wydana, a który jest ściśle związany z określonym obszarem jej oddziaływania. Określając krąg podmiotów posiadających status strony w tym konkretnym postępowaniu nie można pominąć art. 6 ust. 2 u.p.z.p., z którego wynika, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiadującej oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. W bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji położonych jest 6 budynków mieszkalnych, w tym 1 budynek funkcjonujący jako wspólnota mieszkaniowa ([...]) – w których łącznie zamieszkuje 283 osoby posiada status wyodrębnionego prawa do nieruchomości w budynku jak i gruntu. Zatem w świetle powyższego są oni w kręgu stron w tym konkretnym przypadku.

Ponadto obecna zabudowa osiedla "[...]" tzw. jedn. B-4 została zrealizowana zgodnie z Miejscowym Planem Szczegółowym przy zastosowaniu maksymalnych, wówczas obowiązujących wskaźników intensywności zabudowy, gdzie plan ten został zrealizowany w całości.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny rozpoznając skargę bada zgodność rozstrzygnięcia organów administracji publicznej z przepisami obowiązującego prawa (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych)..

Rozpoznając skargę sąd nie jest związany granicami skargi ani powołaną podstawą prawną, biorąc z urzędu również wszelkie stwierdzone naruszenia prawa, o których mowa w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga została uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa.

Materialnoprawną podstawę decyzji o warunkach zabudowy stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje, co do zasady, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Uszczegółowieniem tego przepisu jest art. 59 ust. 1 ustawy.

Zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma prawidłowy sposób wyznaczenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w treści decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest rodzajem indywidualnego aktu planistycznego, który ustala dla planowanej inwestycji skonkretyzowane warunki i wymagania w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Zasadnicze i skonkretyzowane wymagania oraz określone warunki, które musi spełniać taka decyzja zostały wskazane w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozporządzeniu określono zasady i sposób ustalania wymagań i warunków nowej zabudowy, natomiast wymogi w zakresie oznaczeń i nazewnictwa, o których mowa w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń nazewnictwa stosowanych w decyzjach o warunkach zabudowy.

Z przepisu § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy wynika, że głównym i obligatoryjnym źródłem danych, które maja być podstawą ustaleń planistycznych zawartych w decyzji o warunkach zabudowy jest analiza urbanistyczno – architektoniczna oraz jej wyniki.

Warunkiem sporządzenia prawidłowej analizy urbanistyczno - architektonicznej jest właściwe wyznaczenie obszaru analizowanego wokół terenu objętego planowaną inwestycją.

Zgodnie z § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

W celu prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego należy w pierwszej kolejności prawidłowo ustalić front działki oraz jego szerokość, a następnie wyznaczyć wartość mnożnika szerokości frontu – min. razy 3. Zgodnie z treścią § 2 pkt 5 rozporządzenia front działki jest rozumiany jako ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Jest oczywiste, że organ sporządzając analizę urbanistyczną musi w tym zakresie wyznaczyć określony fragment działki objętej wnioskiem, na którym przewidziano umiejscowienie wjazdu lub wejścia na działkę stanowiącą całość lub część terenu inwestycyjnego. Należy jednak pamiętać, że tak rozumiana część działki, pełniąca funkcję frontu nie musi pokrywać się z całym bokiem planowanej inwestycji przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, albowiem wjazd lub wejście nie musi odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragmentu zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia stanowi front działki, który należy uwzględnić wyznaczając obszar analizowany.

W wyroku z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3075/14 naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "przez pojęcie frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, tylko ta część działki, nie zaś inne fragmenty działki, na które taki wjazd lub wejście się nie odbywają, nawet jeżeli przylegają do drogi".

Powyższy kierunek wykładni potwierdza najnowsze orzecznictwo NSA. Należy pamiętać, że "przyleganie działki frontowej do drogi publicznej" może odbywać się bezpośrednio lub pośrednio, a więc zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. – przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności gruntowej. A zatem o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizycznie przyleganie do drogi publicznej lecz wybór przez inwestora szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej, np. poprzez drogę wewnętrzną. Teren inwestycyjny może mieć tylko jeden front w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia, natomiast w sytuacji gdy teren inwestycji przylega do więcej niż jednej drogi publicznej, o zakwalifikowaniu granicy jako frontu działki decyduje wybór inwestora uwzględniając możliwości komunikacyjne w zakresie jej połączenia z drogą publiczną (patrz wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1987/13).

W rozpoznawanej przez Sąd sprawie organy obu instancji wadliwie przyjęły front działki. Z załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że organ przyjmuje, że na teren inwestycji są dwa wjazdy, a to z działki nr 1674/49 i nr 1674/31. Pierwsze z nich to droga publiczna łącząca teren inwestycji z ulicą [...], druga natomiast to służebność gruntowa ustanowiona na działce będącej własnością Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na rzecz każdoczesnego właściciela działek nr 1097/4, nr 1097/5, nr 1097/3. W chwili obecnej właścicielami tych trzech działek są M.J. i J.T.

W aktach zalega również pismo Zarządu Dróg z dnia 14 czerwca 2017 r. (K-27 akt), w którym zarząd wyraża zastrzeżenia do projektu planowanego wjazdu na teren planowanej budowy. Zarząd Dróg stoi na stanowisku, że "należy w pierwszej kolejności zapewnić dojazd, wtedy będzie możliwa ta inwestycja". Poza tym organy błędnie przyjęły, że frontem planowanej inwestycji jest cały jej bok od strony drogi publicznej. Wprawdzie nie jest to nigdzie oznaczone lecz wynika to z załącznika graficznego do analizy urbanistycznej. W analizie organy przyjmują, że front ma długość 140m, wobec tego jest to cały bok planowanej inwestycji i organy przyjmują wielokrotność tej długości wyznaczajac obszar analizowany.

Takie wyznaczenie frontu działki pozostaje w sprzeczności z treścią § 2 pkt 5 rozporządzenia. Z mapy stanowiącej załącznik do decyzji wynika, że odcinek planowanego wjazdu jest stosunkowo krótki, co może rodzić konieczność przyjęcia innego mnożnika szerokości frontu działki w celu wyznaczenia optymalnych granic obszaru analizowanego, który winien być uzasadniony.

Wobec nieprawidłowego wyznaczenia frontu działki, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia wyznaczenie granic obszaru analizowanego jest błędne. Dopiero prawidłowe wyznaczenie frontu działki pozwoli na prawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego, a następnie sporządzenie analizy urbanistycznej z uwzględnieniem treści rozporządzenia dotyczącego nowej zabudowy.

Wady dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego w zasadzie dyskwalifikują całość merytorycznych ustaleń w zakresie analizy rodzaju funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu planowanej inwestycji jaka będzie występować na tym obszarze. W ten sposób musiało zostać zakwestionowane to, że organ przyjmuje, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a przede wszystkim, że spełnia zasady dobrego sąsiedztwa.

Błędne oznaczenie obszaru analizowanego oznacza przeprowadzenie postępowania dowodowego z istotnym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które musi skutkować ponownym przeprowadzeniem analizy urbanistycznej.

Nadmienić należy również o innych nieprawidłowościach kontrolowanej decyzji. Zgodnie z § 4 ust. 1 obowiązkiem organu jest wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy. Jak wynika z orzecznictwa NSA, pojęcie "linii zabudowy" to zarówno "obowiązująca linia zabudowy" jak i "nieprzekraczalna linia zabudowy, wynikać ma z analizy urbanistyczno – architektonicznej.

Organy wyznaczając linię zabudowy przewidują "dopuszcza się możliwość jej przekroczenia takimi elementami jak schody, pochylnie, itp". Takie określenie linii zabudowy nie ma żadnego uzasadnienia w przepisach prawa. Z treści § 4 rozporządzenia wynika, że organ ma obowiązek wyznaczenia linii zabudowy od strony drogi publicznej, natomiast w zależności od konkretnych uwarunkowań i cech zabudowy na działkach sąsiednich linia zabudowy może mieć charakter linii nieprzekraczalnej albo linii obowiązującej. Tym samym oznacza konieczność wyznaczenia linii zabudowy, natomiast o tym czy będzie to linia nieprzekraczalna czy linia obowiązująca będzie wynikało zadecydują wyniki analizy urbanistycznej. Przepisy nie przewidują możliwości używania innego nazewnictwa.

Poza tym wadliwe oznaczenie obszaru analizowanego skutkuje wadliwością ustalenia pozostałych wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Dotyczy to przede wszystkim takich parametrów jako wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie wszystkie te parametry są niepełne i niewystarczająco powiązane z konkretnymi cechami zabudowy na obszarze analizowanym. Wobec braku szczegółowego i precyzyjnego wykazania zasadności przyjętych rozwiązań planistycznych, uzasadnienie decyzji nie spełnia swych wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 K.p.a. Organy wydając decyzje o warunkach zabudowy muszą mieć na względzie, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy zasada jest, że wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią punkt odniesienia dla wyznaczenia skonkretyzowanych wymagań urbanistycznych i architektonicznych nowej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy (patrz: wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 513/13, z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1720/09, z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1252/11). Organy orzekając w tych sprawach powinny w pierwszej kolejności dokonać prawidłowego i racjonalnie uzasadnionego wyboru spośród wszystkich nieruchomości wchodzących w skład prawidłowo oznaczonego obszaru analizowanego określonych działek, które ze względu na istniejące cechy zabudowy oraz uwarunkowania architektoniczno – urbanistyczne i przestrzenne są najbardziej adekwatne dla wymagań nowej zabudowy. Wszelkie zaś odstępstwa od ogólnych zasad ustalania wymagań dla nowej zabudowy muszą wynikać z analizy architektoniczno – urbanistycznej.

Sąd nie podziela zarzutu skargi, iż stronami postępowania należałoby uznać również lokatorów budynków wielorodzinnych. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, w sprawach dotyczących nieruchomości należących do spółdzielni mieszkaniowych to spółdzielnie są bowiem reprezentantami interesów swoich członków, którzy ze względu na ograniczone prawo rzeczowe do lokali mieszkalnych mają jedynie interes faktyczny, co oznacza, że lokatorzy nie mają interesu strony. Jedynie wyjątkowo dopuszcza się możliwość samodzielnego korzystania przez członka spółdzielni dysponującego spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu z przymiotu strony. Zasadny jest również zarzut skargi, iż brak jest uzasadniania dla przewidzianej projektowanej ilości miejsc parkingowych.

Organy prowadząc ponownie postępowanie uwzględnią stanowisko sądu orzekającego w tej sprawie.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd uwzględnił skargę.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.