Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 574/16 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 574/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] czerwca 2016 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia 282 drzew.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 1, art. 83f ust. 1 pkt 4 i art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm.) – dalej: u.o.p., Wójt Gminy O., umorzył postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia 282 drzew z terenu działek nr [...], obręb P., gmina O..

W uzasadnieniu organ wskazał, że prowadził postępowanie w sprawie usunięcia bez zezwolenia drzew, które rosły na nieruchomościach stanowiących własność E. H. (dz. nr [...]), M. i J. W. (dz. nr [...]), G. M. (dz. nr [...] i dz. nr [...]), Z. i G. Ł. (dz. nr [...]), W. K. (dz. nr [...]) oraz M. K. (dz. nr [...]). Inicjatorem wszczęcia tego postępowania był M. W.. W postępowaniu padło podejrzenie, że drzewa zostały usunięte 30 lipca 2013 r. przy usuwaniu przez przedsiębiorstwo [...] awarii linii energetycznej średniego napięcia, która miała miejsce poprzedniego dnia. Organ I instancji doszedł jednak do przekonania, że drzewa mogły być usunięte już wcześniej niż 30 lipca 2013 r. przez nieznane osoby. Nadto organ I instancji stwierdził, że usunięte drzewa rosły na plantacji, a w takim przypadku nie jest wymagane zezwolenie na ich usunięcie. Jednobrzmiące odwołania od powyższej decyzji złożyli E. H. i M. W.. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. umorzyło postępowanie odwoławcze zainicjowane w/w odwołaniami. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że zarzuty odwołań nie mogły przynieść oczekiwanego skutku, tj. doprowadzić do uchylenia decyzji w celu wymierzenia kary przedsiębiorstwu przesyłowemu. Za bezsporne Kolegium uznało, że odwołujący są właścicielami (lub współwłaścicielami) działek, z których usunięto drzewa. Z niekwestionowanych przez strony ustaleń organu I instancji wynika, że nie mieli oni wpływu na usunięcie drzew. O fakcie ich wycięcia dowiedzieli się w późniejszym czasie, zawiadamiając organ gminy oraz organy ścigania. Przy tak ustalonych okolicznościach stanu faktycznego - zdaniem Kolegium - odwołującym się właścicielom nieruchomości nie można było przypisać zaniechania rodzącego odpowiedzialność na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 sierpnia 2015 r. (tj. do dnia nowelizacji).

W skardze na powyższą decyzję M. W. zarzucił Kolegium naruszenie: art. 28 k.p.a. w związku z art. 88 ust. 1 u.o.p., art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 u.o.p., art. 89 u.o.p., art. 83f ust. 1 pkt 4 u.o.p., art. 5 pkt 27a u.o.p. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na jego treść, tj.: art. 10 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., art. 67 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 35 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że przepisy ustawy o ochronie przyrody nie zawierają odrębnych uregulowań odnośnie pojęcia strony w postępowaniu dotyczącym wymierzania administracyjnych kar pieniężnych w trybie art. 88 tej ustawy. W tej sytuacji zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2007 r., II OSK 428/06, iż podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną, a więc stroną postępowania, jest wyłącznie ten podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział tę karę. Nie może natomiast być uznany za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej inny podmiot (np. ten, na którego gruncie rosły drzewa, lub który zawiadomił organ o wycięciu drzew i domaga się zastosowania kary wobec innego podmiotu). Stanowisko to nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, a pogląd wyrażony w tym wyroku jest podzielany zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2383/10, z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1916/12, postanowienie NSA z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1425/10, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1157/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2188/14). Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, znany był pogląd prawny wyrażony w prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku o sygn. akt II SA/Gd 121/13. Zgodnie z tym stanowiskiem, stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. będzie zawsze posiadacz nieruchomości, z którego drzewa lub krzewy wycięto. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji zwrócił uwagę na odmienność stanu faktycznego, w porównaniu z tym, który był podstawą wyrażonego przez WSA w Gdańsku stanowiska. W niniejszej sprawie bezsporny był fakt, że skarżący nie jest osobą odpowiedzialną za usunięcie drzew z należącej do niego posesji. Właściciel nieruchomości, na której doszło do usunięcia drzew przez osobę trzecią, nie ma przymiotu strony postępowania tylko dlatego, że inicjuje postępowanie administracyjne, zgłaszając fakt usunięcia drzew. Zatem fakt, że skarżący jest właścicielem gruntu, z którego usunięto drzewa (dz. nr [...]) nie oznacza, że ma on interes prawny w postępowaniu dotyczącym wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej osobie trzeciej. Jak bowiem słusznie wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skoro ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżący nie miał wpływu na usunięcie drzew, to ewentualna administracyjna kara pieniężna nie może być na niego nałożona. Celem prowadzonego na podstawie art. 88 i nast. u.o.p. postępowania jest wyłącznie wymierzenie kary sprawcy nielegalnego czynu, a nie zadośćuczynienie właścicielowi drzew.

W ocenie Sądu I instancji, nie ma znaczenia również to, że organ I instancji uznał skarżącego za stronę postępowania, w konsekwencji czego doręczono mu decyzję. Faktyczne dopuszczenie osoby fizycznej lub prawnej albo jednostki organizacyjnej, nieposiadającej osobowości prawnej, do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, nie jest wystarczająca przesłanką do nabycia przez tę osobę lub jednostkę statusu strony postępowania, jeżeli nie spełniają one przesłanek wskazanych w art. 28 k.p.a. Kolegium, po wpłynięciu odwołania obowiązane było w pierwszej kolejności zbadać, czy takie odwołanie jest dopuszczalne, to jest czy między innymi zostało ono wniesione przez osobę do tego uprawnioną. W przypadku stwierdzania, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot, który nie miał legitymacji do wniesienia tego środka, organ II instancji nie może przystąpić do merytorycznego rozpoznawania odwołania, jakie wniosła taka osoba od decyzji organu I instancji (nie oceniając jego prawidłowości), lecz powinien wydać orzeczenie o umorzeniu postępowania odwoławczego zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Taką też decyzję wydało w niniejszej sprawie Kolegium.

Przedstawione stanowisko nie oznacza, że decyzja organu I instancji wymyka się spod możliwości zbadania jej zgodności z prawem. W przypadku gdy skarżący twierdzi, że wydana decyzja jest niezgodna z prawem powinien zawiadomić o tym fakcie prokuratora, który posiada stosowne kompetencje do działania w postępowaniu administracyjnym.

Reasumując, Sąd podkreślił, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia jest postępowaniem, którego jedynym celem jest ukaranie sprawcy nielegalnego czynu za popełnienie deliktu administracyjnego. Nie ma ono na celu zadośćuczynienia właścicielowi usuniętej rośliny. Postępowanie to jest konsekwencją chronienia przez państwo interesu publicznego, jakim jest zachowanie zasobu roślinnego w postaci drzew i krzewów. Kara nakładana w tym postępowaniu jest zatem karą nakładaną w związku z naruszeniem interesu publicznego, nie zaś w związku z naruszeniem indywidualnego interesu właściciela.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M. W., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji i bezzasadne przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. prawidłowo ustaliło, że stronie skarżącej nie należy się przymiot strony postępowania;

2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 88 ustawy o ochronie przyrody poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zasadnym stało się oddalenie skargi w związku z uznaniem, że skarżący nie jest stroną postępowania w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw;

3. naruszenie przepisu art. 145a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak zobowiązania organu do wydania decyzji;

co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia: art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości wyroku WSA oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA we Wrocławiu, ewentualnie, w razie uznania przez Sąd, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 176 pkt 3 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez wydanie decyzji i wymierzenie kary pieniężnej w przepisanym trybie przedsiębiorcy przesyłowemu, który usunął przedmiotowe drzewa z działek bez posiadania wymaganego zezwolenia, względnie - na podstawie art. 145a k.p.a. - zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, wskazując sposób załatwienia sprawy przez orzeczenie co do istoty sprawy oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, powołując się na wyrok WSA w Gdańsku, II SA/Gd 121 /13, że właściciel nieruchomości zawsze będzie posiadał interes prawny w tym postępowaniu. Przepis art. 88 ustawy o ochronie przyrody wyraźnie wskazuje, na kogo można nałożyć karę za usunięcie drzew (tj. podmiot który może być stroną w postępowaniu administracyjnym). Oprócz posiadacza nieruchomości wymienia on właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 k.c., a nadto inny podmiot, jeżeli działał on bez zgody posiadacza nieruchomości.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano w jednolity sposób, że karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez zezwolenia można wymierzyć jedynie tym podmiotom, które są uprawnione do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu danej nieruchomości (zob. wyroki: NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2320/10, publ. Lex nr 1145583 oraz WSA w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2013 r" sygn. akt II SA/Gd 121/13, Lex Omega nr 1326579). W związku z powyższym skarżący - jako właściciel nieruchomości oraz podmiot, który jest uprawniony do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu danej nieruchomości - posiada przymiot strony postępowania w sprawie nałożenia kary za wycinkę drzew i nie ma przy tym znaczenia, że kara nie jest wymierzona przeciwko stronie skarżącej a innemu podmiotowi. Ponadto, z decyzji organu I instancji nie wynika jednoznaczne ustalenie sprawcy, co może rodzić odpowiedzialność skarżącego. Interes prawny skarżącego polega na tym, aby organ wydał prawidłowo decyzję w stosunku do podmiotu trzeciego z uwzględnieniem wszystkich złożonych w danej sprawie dowodów. Pośredni interes prawny strony skarżącej wynika z tego, że mimo to iż organ posiada odpowiednie dowody, aby wydać postanowienie zaniechał tego, co w konsekwencji doprowadza do tego, że każdy podmiot trzeci może dowolnie wycinać drzewa z nieruchomości strony skarżącej, a skarżący nie ma żadnego realnego wpływu na zachowanie tego podmiotu, co więcej podmiot taki uniknie jakiejkolwiek odpowiedzialności z tego tytułu. Właściciel nieruchomości, na której wycięto drzewa również posiada interes prawny w takiej sprawie, w jego interesie leży bowiem, aby sprawca nielegalnej wycinki został ukarany. Skarżący zgadza się, że omawiana kara nie ma charakteru odszkodowawczego, a celem takiego postępowania jest nałożenie kary na sprawcę nielegalnej wycinki. W niniejszej sprawie skarżącemu nie zależy na odszkodowaniu, a jedynie na tym aby cel postępowania został osiągnięty, tj. została nałożona kara na sprawcę nielegalnej wycinki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwonych podstaw.

Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 k.p.a. w związku z art. 88 ustawy o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, że skarżący nie jest stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm.) wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za: usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia (pkt 1); usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości (pkt 2); zniszczenie drzewa lub krzewu (pkt 3); uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa (pkt 4). W myśl art. 88 ust. 2 powołanej ustawy kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Z przepisów tych wynika, że kara nakładana jest na sprawcę jednego z czynów wskazanych w art. 88 ust. 1 ustawy, przy czym tymi sprawcami mogą być posiadacze nieruchomości, właściciele urządzeń przesyłowych lub inne podmioty, jeżeli działały bez zgody posiadacza nieruchomości. Jest to krąg potencjalnych sprawców naruszeń, o których mowa w art. 88 ust. 1 ustawy. Natomiast w konkretnej sprawie stronami postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy są tylko podmioty, co do których istnieje podejrzenie, że dokonały usunięcia drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia lub innych czynów wskazanych w tym przepisie. Niekoniecznie muszą to być wszystkie podmioty wymienione w art. 88 ust. 2 ustawy.

Powołane w skardze kasacyjnej orzeczenia (m.in. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2320/10), w których zaprezentowano pogląd, że karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez zezwolenia można wymierzyć jedynie tym podmiotom, które są uprawnione do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu danej nieruchomości zostały wydane na tle poprzedniego stanu prawnego. Przepis art. 88 został znowelizowany na podstawie art. 29 pkt 11 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045) z dniem 28 sierpnia 2015 r. Do czasu tej nowelizacji istniały podstawy do nałożenia kary za usunięcie drzew bez zezwolenia wyłącznie na podmioty, które na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy były uprawnione do uzyskania zezwolenia na takie usunięcie, czyli właściciela i posiadacza nieruchomości. Nie było podstaw prawnych do nałożenia kary administracyjnej na osobę trzecią. Po wskazanej nowelizacji art. 88 ustawy o ochronie przyrody kara administracyjna może być nałożona również na podmioty, które wycięły, zniszczyły lub uszkodziły drzewa lub krzewy bez zgody podmiotu uprawnionego do udzielenia zezwolenia. Rozszerzony krąg potencjalnych adresatów decyzji o nałożeniu tej kary wskazuje obecnie art. 88 ust. 2 ustawy.

W tej sprawie postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej za usunięcie bez zezwolenia 282 sztuk drzew toczyło się z urzędu w związku z podejrzeniem wycięcia drzew przez właściciela urządzeń przesyłowych ([...] S.A.), który w lipcu 2013 r. usuwał awarię napowietrznej linii elektorenergetycznej. Postępowanie zostało jednak umorzone przez organ I instancji wskutek nieustalenia sprawców wycięcia wszystkich drzew, a ponadto na skutek przyjęcia, że drzewa zostały posadzone na plantacji, a w związku z tym na ich usunięcie nie jest wymagane zezwolenie (art. 83f ust. 1 pkt 4). Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżący, będący właścicielem nieruchomości, z której usunięto drzewa bez zezwolenia, nie jest stroną postępowania o nałożenie kary administracyjnej za to usunięcie, ponieważ nie był on sprawcą tego naruszenia. Postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia jest postępowaniem, którego jedynym celem jest ukaranie sprawcy nielegalnego czynu za popełnienie deliktu administracyjnego. Kara nakładana w tym postępowaniu jest zatem karą nakładaną w związku z naruszeniem interesu publicznego, nie zaś w związku z naruszeniem indywidualnego interesu właściciela. Właściciel może dochodzić od sprawcy odszkodowania za usunięcie drzew z jego nieruchomości na drodze cywilnej. W skardze kasacyjnej wskazano, iż w interesie skarżącego leży, aby sprawca nielegalnej wycinki został ukarany. Nie jest to jednak interes prawny, lecz interes faktyczny, a taki nie uprawnia do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżący nie miał interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. uprawniającego go do bycia stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego. Nieuzasadnione są więc również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 28 k.p.a. p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji oparł zaskarżone rozstrzygnięcie na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy i odniósł się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.

Zarzut naruszenia art. 145a k.p.a. poprzez brak zobowiązania organu do wydania decyzji merytorycznej w tej sprawie został błędnie sformułowany. Z treści tego zarzutu wynika, że dotyczy on art. 145 a p.p.s.a., a nie jak błędnie podano - art. 145 a k.p.a. Nie wskazano, który paragraf tego przepisu został przez Sąd I instancji naruszony, a ponadto zarzut ten nie został uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się zatem do tego zarzutu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.