Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi J. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącego J. Ż. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia 19 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) oraz art. 75 ust. 1 pkt 5, art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1212, dalej: u.k.p.), po rozpatrzeniu odwołania J. Z. od decyzji wydanej w dniu 7 lipca 2022 r. z upoważnienia Prezydenta Olsztyna przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta Olsztyna (organ pierwszej instancji) w sprawie skierowania na badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji będącą przedmiotem odwołania.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.

Decyzją z 7 lipca 2022 r. organ pierwszej instancji, po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, skierował J. Z. na badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie posiadanych przez niego uprawnień do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu podano, że w dniu 31 stycznia 2022 r. do Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta Olsztyna wpłynęło pismo z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Olsztynie informujące, ze w toku przeprowadzonych przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Olsztynie badań lekarskich oraz psychiatrycznych dotyczących J. Z., badający lekarze powzięli uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości stanu zdrowia wyżej wymienionej osoby. Wyjaśniono, że w toku postępowania, organ zwrócił się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Olsztynie o potwierdzenie zasadności skierowania strony na badanie lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami i w odpowiedzi na to pismo Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Olsztynie wyjaśnił, że u w/w stwierdzono zespół zależności alkoholowej i podał, że zawiadomienie o uzasadnionych wątpliwościach co do stanu zdrowia strony w zakresie posiadania uprawnień do kierowania pojazdami pozostaje aktualne.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. Z. (skarżący), kwestionując zasadność skierowania na badania lekarskie podał, że badania okresowe prowadzone przed rokiem 2021 w różnych placówkach medycznych nie wskazywały na jakiekolwiek problemy zdrowotne, które wpływają na kierowanie pojazdem. Podniósł, iż sposób prowadzenia wywiadów lekarskich w badaniach okresowych pozwalających na pracę na danym stanowisku pracy był nasilony w swoim zakresie na pytania związane z alkoholem a nie jego rodzajem pracy.

W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji z 19 września 2022 r. Kolegium podniosło, przytaczając treść art. 75 u.k.p., że w sprawie organ w sposób prawidłowy dokonał oceny istniejących przesłanek do skierowania J. Z. na badanie lekarskie, celem stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Konieczność przeprowadzenia stosownego specjalistycznego badania lekarskiego uzasadnia załączone do akt sprawy pismo z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Olsztynie informujące, że badający lekarze powzięli uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości stanu zdrowia skarżącego, które mogą również rzutować na uprawnienia do kierowania pojazdami. Wskazano, że w toku przeprowadzanych badań na podstawie art. 229 Kodeksu pracy orzeczono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do pracy na stanowisku służbowym, które są tożsame z przeciwwskazaniami do kierowania pojazdem. Natomiast w odpowiedzi na pismo organu z dnia 18 lutego 2022 r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Olsztynie poinformował, że podczas badań lekarskich oraz psychiatrycznych prowadzonych przez Ośrodek u wyżej wymienionego kierowcy stwierdzono zespół zależności alkoholowej. Ponadto w odpowiedzi na kolejno pismo organu z dnia 13 maja 2022 r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Olsztynie podał, że zawiadomienie o uzasadnionych wątpliwościach co do stanu zdrowia strony w zakresie posiadania uprawnień do kierowania pojazdami pozostaje aktualne. Kolegium podkreśliło, że informacje pochodzące od Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Olsztynie, tj. placówki specjalizującej się w przeprowadzaniu badań kierowców w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami stanowią informację wiarygodną. Z całą pewnością informacja pochodząca od takiego organu może i powinna stanowić podstawę do wydania decyzji w przedmiocie skierowania skarżącego na badania lekarskie. Dodało, że ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga, aby organ właściwy do wydawania uprawnień do prowadzenia pojazdów czuwał nie tylko nad tym, aby otrzymały je osoby mające odpowiedni stan zdrowia, ale także kontrolował, czy nie utraciły one tych warunków. Organowi temu uprawnienia takie nadają przepisy ustawy o kierujących pojazdami. Nie zmienia powyższego okoliczność, że jakiś czas temu odwołujący przechodził badania lekarskie i że wówczas przeszedł je pozytywnie.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium pełnomocnik skarżącego zarzucił jej naruszenie:

- art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w utrzymaniu w mocy decyzji kierującej skarżącego na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, mimo braku wykazania przez organ poważnych i uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego wpływających na zdolność do kierowania pojazdami,

- art. 99 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 lit. b u.k.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji automatycznie kierującej skarżącego na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami wyłącznie w oparciu o zawiadomienie WOMP w Olsztynie, bez uprzedniego przeprowadzenia przez organ rzetelnego postępowania wyjaśniającego celem ustalenia czy faktycznie istnieje wysokie prawdopodobieństwo istotnego zmniejszenia sprawności skarżącego do prowadzenia pojazdów w ruchu drogowym,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wydanej bez podjęcia przez organ pierwszej instancji z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym brak wystąpienia do właściwych organów posiadających informacje na temat stanu zdrowia skarżącego, jak również brak wszechstronnej i wnikliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym złożonej przez skarżącego dokumentacji medycznej, co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji wyłącznie w oparciu o gołosłowne i niczym niepoparte pisma z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Olsztynie o podejrzeniu stanu zależności alkoholowej, bez uprzedniego zweryfikowania wiarygodności i podstaw ww. zgłoszenia.

W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że przesłanką skierowania na badania są zastrzeżenia organu decyzyjnego a nie wyłącznie podmiotu wnioskującego. Zatem zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy winien stwierdzić organ wydający decyzję o skierowaniu na badania, a nie tylko sam podmiot zawiadamiający. Z tego względu organ administracji, po otrzymaniu informacji kwestionującej należytą zdolność psychofizyczną kierowcy, powinien przeprowadzić postępowanie, by ocenić, czy zastrzeżenia te uzasadniają wydanie decyzji o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.), na wniosek organu przy braku sprzeciwu skarżącej.

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy - art. 145 p.p.s.a. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. Zgodnie z tym przepisem starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. W myśl przy tym art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba posiadająca prawo jazdy, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia.

Z powołanych unormowań prawnych nie wynika wprost, jakie zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy są wystarczające, by skierować go na przedmiotowe badanie. Mowa jest w nich bowiem tylko o tym, by były one uzasadnione i poważne, co oznacza, że właściwy organ administracji po otrzymaniu informacji poddającej w wątpliwość należytą zdolność psychofizyczną kierowcy winien przeprowadzić postępowanie celem oceny, czy w konkretnym badanym przypadku zastrzeżenia są rzeczywiście tego rodzaju, że uzasadniają wydanie decyzji w oparciu o powołany art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. (vide: wyrok WSA w Rzeszowie z 2 grudnia 2016 r., sygn. II SA/Rz 575/16, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy powinny dotyczyć tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów a sformułowanie, że mają być uzasadnione oznacza, że są one oparte na słusznych i usprawiedliwionych podstawach (vide: wyrok WSA w Gdańsku z 16 listopada 2017 r., sygn. III SA/Gd 627/17, oraz powołany tam wyrok NSA z 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1051/16, CBOSA).

Organ rozważając kwestię wszczęcia z urzędu postępowania, może działać na podstawie własnych ustaleń lub sygnałów otrzymywanych od innych podmiotów (art. 99 ust. 2 u.k.p). Niezależnie od tego z jakich źródeł pochodzą informacje o niedomaganiach zdrowotnych kierowcy, to właściwy organ sam decyduje o wszczęciu, a następnie o sposobie zakończenia wszczętego postępowania. Nie może on zatem bezkrytycznie podchodzić do otrzymanych informacji i zawiadomień. Jest zobowiązany do analizy wszystkich otrzymywanych sygnałów co do stanu zdrowia kierowcy oraz do oceny czy uzyskane informacje i zawiadomienia są wiarygodne oraz zostały wystarczająco umotywowane. Należy wykluczyć możliwość automatycznego kierowania na badania w przypadku każdego zawiadomienia o niedomaganiach zdrowotnych kierowcy, a tym samym podejmowania decyzji bez uprawdopodobnienia i bez analizy wskazanych w zawiadomieniu faktów. Uwagi te odnoszą się także do zawiadomień pochodzących od podmiotów wyspecjalizowanych. Same takie zawiadomienia nie mogą przesądzać jeszcze o wyniku postępowania. Przesłanką skierowania na badania są zastrzeżenia organu decyzyjnego a nie wyłącznie podmiotu zawiadamiającego. Jest oczywiste, że zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy winien stwierdzić organ wydający decyzję o skierowaniu na badania. Ustalenia w tym zakresie nie mogą opierać się na ogólnikowym, w żaden sposób nieumotywowanym zawiadomieniu. Organ decydując się na skierowanie kierowcy na badania, musi wykazać, że istnieją uzasadnione i poważane zastrzeżenia co do stanu zdrowia takiej osoby. Jest to możliwe dopiero po wnikliwym zebraniu i rozważeniu całego materiału dowodowego. Tylko postępowanie przeprowadzone zgodnie z zasadami wynikającymi w szczególności z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. pozwala na ustalenie okoliczności uprawdopodabniających istnienie stanów chorobowych wpływających na zdolność psychofizyczną do kierowania pojazdami (vide: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. II GSK 2319/21, CBOSA)

W niniejszej sprawie podstawą wydania zakwestionowanych decyzji była informacja z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Olsztynie o powzięciu przez lekarzy uzasadnionych wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącego, które mogą rzutować na okoliczność kierowania pojazdami mechanicznymi (pismo z dnia 20 stycznia 2022 r.) Kolejnym pismem z 23 lutego 2022 r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy poinformował organ pierwszej instancji, że u skarżącego stwierdzono zespół zależności alkoholowej.

Spór w niniejszej sprawie sprowadził się do tego, czy powyższy materiał stanowił dostateczną podstawę dla wydania przez organ pierwszej instancji decyzji w oparciu o art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. – czy wnioski z niego wypływające wiążą się z uzasadnionymi zastrzeżeniami co do stanu zdrowia skarżącego wpływającymi na jego zdolność do bezpiecznego kierowania pojazdami.

W ocenie Sądu, ocena dokonana przez organy obu instancji była przedwczesna.

Jak już wskazano, wniosek o skierowanie skarżącego na badanie lekarskie sam w sobie nie przesądza zasadności tego skierowania. Do swoich pism Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy (WOMP) nie dołączył żadnej dokumentacji, która potwierdzałaby uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącego. Skoro jak twierdzi WOMP skarżący został poddany badaniom lekarskim, w tym psychiatrycznym, to do swoich pism powinien załączyć co najmniej opinię psychiatryczną, która potwierdzałaby "uzasadnione wątpliwości" dotyczące stanu zdrowia skarżącego. WOMP nie wypowiedział się również jakie badania przeszedł skarżący, czy prowadzone były w kierunku uzależnienia od alkoholu i czy rzeczywiście wskazują, iż w danym przypadku istnieją stwierdzone zastrzeżenia co do stanu zdrowia uzasadniające skierowanie kierowcy na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2016 r. (sygn. akt I OSK 3275/14, CBOSA) organ nie może bezkrytycznie podchodzić do wszystkich otrzymanych informacji i zawiadomień. Jest zobowiązany do analizy wszystkich otrzymywanych sygnałów co do stanu zdrowia kierowcy oraz do oceny czy uzyskane informacje i zawiadomienia są wiarygodne oraz zostały wystarczająco umotywowane do powzięcia obaw co do potencjalnej niesprawności kierowcy do prowadzenia pojazdów. W tym zakresie jakikolwiek automatyzm jest niedopuszczalny. Nie może być zatem mowy o automatycznym kierowaniu na badania w przypadku każdego zawiadomienia o niedomaganiach zdrowotnych kierowcy, a tym samym o podejmowaniu decyzji bez uprawdopodobnienia i bez analizy wskazanych w zawiadomieniu faktów.

W ocenie Sądu rację ma skarżący zarzucając organom obu instancji, że wywiodły one przedwczesne konkluzje o "uzasadnionych wątpliwościach" co do stanu jego zdrowia. Organy obu instancji nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego w zakresie aktualnego stanu zdrowia skarżącego, bezkrytycznie opierając się na informacji z WOMP. Natomiast skarżący przedłożył organowi swoją dokumentację medyczną zawierającą aktualne wyniki badań wskazujące m. in. na prawidłowy stan wątroby, trzustki i nerek — a zatem organów najbardziej narażonych na skutki nadużywania alkoholu, czy też orzeczenia lekarskiego z dnia 21 kwietnia 2020 r. stwierdzającego brak przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Organy zignorowały powyższe, pochodzące od skarżącego informacje odnośnie do jego aktualnego stanu zdrowia i nie podjęły próby ich weryfikacji pod kątem istnienia przesłanki skierowania na badania lekarskie, o której mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p.

Wskazać również należy, że zgodnie z ust. 6 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 grudnia 2022 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz.U. z 2022 r., poz. 2503), w przypadku stwierdzenia u osoby badanej uzależnienia w przeszłości od alkoholu lub środków działających podobnie do alkoholu można orzec brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, jeżeli osoba ta:

1) udokumentuje co najmniej roczny okres abstynencji;

2) przedstawi opinię lekarza lub terapeuty prowadzącego leczenie odwykowe potwierdzającą leczenie i utrzymywanie abstynencji oraz poddaje się regularnym kontrolnym badaniom lekarskim.

Zatem przywołanie w opinii, że skarżący ma zaburzoną osobowość i cierpi na uzależnienie alkoholowe leczone trwającą terapią, nie stanowi podstawy do automatycznego rozstrzygnięcia o skierowaniu na badania.

Resumując - zaskarżona decyzja, wraz z decyzją ją poprzedzającą, podjęte zostały dowolnie. Organy obu instancji nie ustaliły stanu faktycznego sprawy w stopniu pozwalającym nie niewątpliwie potwierdzenie, że wobec skarżącego istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia i warunkujące możliwość kierowania przezeń pojazdami. Działały tym samym wbrew zasadom postępowania administracyjnego opisanym w art. 7 k.p.a. ("w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli"), art. 8 k.p.a. ("organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania"), art. 77 § 1 k.p.a. ("organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy") oraz art. 80 k.p.a. ("organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona"). W sprawie organy naruszyły nadto przepis prawa materialnego w postaci art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p., poprzez jego przedwczesne, nieuzasadnione okolicznościami faktycznymi sprawy zastosowanie.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił decyzje obu instancji na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Wskazania co do ponownie prowadzonego postępowania wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia. Organ ponownie, tym razem zgodnie z zasadami postępowania dowodowego, ustali okoliczności faktyczne dotyczące stanu zdrowia skarżącego i oceni, czy w sprawie na dzień orzekania spełniona została przesłanka "uzasadnionych wątpliwości", o których mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p., warunkująca możliwość legalnego skierowania skarżącego na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.