Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Po 348/20 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2020 r. nr 427/11-14/2020 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. G. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 2700 (słownie: dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Po 348/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę W. G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2020 r. nr 427/11-14/2020 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskodawca zobowiązał się do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego od dnia 15 marca 2011 r. do dnia 15 marca 2016 r., którym objęto stosowne działki ewidencyjne.

Następnie składał on wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za lata 2011-2014 i przyznano mu za te lata płatności odpowiednio decyzjami z dnia 16 grudnia 2011 r., 3 grudnia 2012 r., 21 stycznia 2014 r. i 16 października 2014 r.

W dniu 16 września 2014 r. wnioskodawca zawarł ze swoim synem umowę dzierżawy wskazanych działek objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, a zatem w dniu wydania decyzji z dnia 16 października 2014 r. o przyznaniu płatności za rok 2014 nie był już ich użytkownikiem.

W dniu 12 stycznia 2015 r. syn wnioskodawcy wniósł o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej załączając do wniosku umowę dzierżawy.

W dniu 5 sierpnia 2015 r. organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014, a decyzją z dnia 5 listopada 2015 r., doręczoną 17 listopada 2015 r., uchylił decyzję z dnia 16 października 2014 r. i przyznał płatność w pomniejszonej wysokości.

Decyzją z dnia 8 czerwca 2016 r., doręczoną 9 czerwca 2016 r., organ pierwszej instancji przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową za rok 2015.

W dniu 21 listopada 2019 r. organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności za lata 2011-2014 na podstawie wyżej wskazanych decyzji z dnia 16 grudnia 2011 r., 3 grudnia 2012 r., 21 stycznia 2014 r. i 5 listopada 2015 r. Postanowienie o wszczęciu tego postępowania doręczono stronie w dniu 22 listopada 2019 r.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 28 kwietnia 2020 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: K.p.a.) orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gnieźnie z dnia 25 lutego 2020 r. o ustaleniu skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 49 497,20 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Po 348/20 skargę stwierdził, że skarżący był świadomy ciążących na nim obowiązków związanych z realizacją zobowiązania rolnośrodowiskowego polegających m.in. na niezwłocznym zgłoszeniu każdej zmiany mogącej mieć wpływ na realizację tego zobowiązania, o czym pouczono go w treści wniosku. W ocenie Sądu I instancji zasadnie przy tym podniesiono, że umowę dzierżawy zawarto w dniu 16 września 2014 r., termin 3-miesięczny upłynął dnia 16 grudnia 2014 r., a organ dowiedział się o tej umowie dopiero w dniu 12 stycznia 2015 r., stąd organ nie mógł ponownie pouczyć skarżącego o 3-miesięcznym terminie określonym w § 32 ust. 6 rozporządzenia. Brak przy tym dowodów na błędne pouczenie o powyższym terminie przez pracownika Ośrodka Doradztwa Rolniczego, a nawet gdyby ono nastąpiło, nie wyłącza to odpowiedzialności strony za naruszenie terminu, nawet przy nieznacznym uchybieniu terminowi. W związku z powyższym nastąpiło zaprzestanie realizacji zobowiązania na działkach objętych umową dzierżawy.

W ocenie Sądu I instancji nie nastąpiło również przedawnienie należności. Stwierdził on bowiem, że każdy akt wskazujący na zaistnienie nieprawidłowości przerywa bieg terminu przedawnienia. Nie musi być nim akt w przedmiocie zwrotu płatności ani nie musi być wydany z urzędu. Czteroletni okres przedawnienia zaczął biec od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, czyli wydzierżawienia części gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, tj. 16 września 2014 r., ale został przerwany w dniu 5 sierpnia 2015 r. postanowieniem o wszczęciu postępowania z urzędu, a potem wydaniem decyzji z dnia 5 listopada 2015 r. i 8 czerwca 2016 r., w której poinformowano stronę o częściowym zaniechaniu realizacji zobowiązania i konieczności zwrotu części płatności za lata 2011-2014. Czteroletni okres przedawnienia, który zaczął na nowo biec od dnia 8 czerwca 2016 r. upłynąłby zatem w dniu 8 czerwca 2020 r., ale nie doszło do tego, ponieważ w dniu 21 listopada 2019 r. wysłano do strony zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności za lata 2011-2014, doręczone stronie w dniu 22 listopada 2019 r. Tym samym okres przedawnienia został ponownie przerwany, a decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu 25 lutego 2020 r., czyli przed upływem terminu przedawnienia.

W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnie tj. art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 oraz art. 28 k.p.a., art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy organ I i II instancji naruszyły przepisy art. 6, art. 8 oraz art. 9 k.p.a., art. 7 (w szczególności 7a § 1) oraz art. 77 k.p.a.

Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że sprowadzają się one w gruncie rzeczy do kwestionowania pobrania przez skarżącego nienależnie środków z tytułu płatności rolnośrodowiskowych.

Odnosząc się merytorycznie do tej kwestii należy wskazać, że z jednej strony skarżący wskazuje na naruszenie zasad postępowania administracyjnego wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania, a z drugiej strony zarzuca w ogóle błędne zastosowanie przepisów k.p.a. w tej sprawie. Jednakże jak słusznie wskazał Sąd I instancji, ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków publicznych następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 29 ust. 1 ustawy o ARMiR), dlatego też postępowanie w niniejszej sprawie regulują, choć z pewnymi modyfikacjami, przepisy ogólnego postępowania administracyjnego.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. przez pominięcie jako strony małżonki skarżącego, ponieważ nie była ona stroną postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Kwestia dochodzenia od niej należności ustalonej w tym postępowaniu wykracza poza granice sprawy administracyjnej i odnosi się do istnienia między małżonkami wspólności majątkowej małżeńskiej.

W zakresie zarzutu przedawnienia należy wskazać, że zgodnie z 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EURATOM) Nr 2988/95 przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. W związku z powyższym, każdy wydany dokument wydany przez organ i jednocześnie wskazujący na zaistnienie nieprawidłowości jest aktem właściwego organu władzy który przerywa bieg terminu. Błędna jest interpretacja, zgodnie z którą wydany akt (decyzja) musi być wydana z urzędu a zawarte w niej informacje dotyczyć zwrotu płatności, ponieważ zgodnie z przepisem wystarczy, że wydany przez organ akt informuje o zaistniałych nieprawidłowościach, zatem może być to każde pismo dotyczące nieprawidłowości. Prawodawca unijny stanowi o tym, że skutek przerwania okresu przedawnienia powoduje każdy akt właściwego organu władzy. Do wywołania tego skutku wystarcza to, aby był to akt chronologicznie najwcześniejszy w ramach postępowania w sprawie nieprawidłowości oraz aby o tym akcie została zawiadomiona strona (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 195/24, LEX nr 3718793).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 okres przedawnienia wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości. W tym przypadku nieprawidłowością jest zaniechanie przez skarżącego realizacji zobowiązania na części działek. W dniu 16 września 2014 r. w czwartym roku realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego skarżący wydzierżawił synowi działki, na których realizował zobowiązanie. Wobec powyższego od dnia 16 września 2014 r. rozpoczął się czteroletni okres biegu terminu przedawnienia. Jednakże okres ten został przerwany w dniu 5 sierpnia 2015 r. wydaniem przez Kierownika Biura Powiatowego w Gnieźnie postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu. Następnie kolejnym dokumentem przerywającym bieg terminu jest decyzja z dnia 5 listopada 2015 r. uchylająca decyzję dotychczasową i przyznająca płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości. Ponadto dnia 8 czerwca 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego w Gnieźnie wydał decyzję przyznającą płatność w piątym roku zobowiązania informując jednocześnie producenta o częściowym zaniechaniu realizacji zobowiązania i konieczności zwrotu części wypłaconych płatności za lata 2011, 2012, 2013 oraz 2014. Biorąc pod uwagę, że przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości oraz że po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo, stwierdzić należy, że nie doszło do przedawnienia. Ostatnia decyzja dotycząca nieprawidłowości została wydana w dniu 8 czerwca 2016 r., wobec czego okres przedawnienia (czterech lat) minąłby w dniu 8 czerwca 2020 r. Dnia 21 listopada 2019 r. do skarżącego wysłano zawiadomienie z dnia 21 listopada 2019 r., wobec czego okres przedawnienia został ponownie przerwany.

Należy podkreślić, że postępowanie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych, jest odrębnym od niniejszego, postępowaniem wszczynanym i toczącym się na podstawie wniosku zainteresowanego rolnika. Decyzje w sprawie przyznania płatności, kierownik BP wydaje na podstawie danych wskazanych przez producenta rolnego we wniosku, bądź też zmianie do wniosku, a deklarując do dopłaty działki rolne wnioskodawca jest zobowiązany do deklarowania faktycznych powierzchni przez niego użytkowanych. Wskazać także należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pełną odpowiedzialność za informacje zamieszczone we wniosku oraz ich niezgodności ze stanem faktycznym ponosi rolnik (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 598/08, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 września 2010 r., sygn. akt III SA/G1 1212/09, czy wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 742/11, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że to na wnioskującej stronie spoczywa obowiązek prawidłowego wypełnienia wniosku, zgodnie z obowiązującymi przepisami, których znajomość jest oświadczana przy jego składaniu. Podpisując zatem stosowne oświadczenie, skarżący miał świadomość nie tylko korzystnych dla siebie skutków przedsięwziętych działań, ale również zgodził się na obarczanie określonymi konsekwencjami w razie określonego naruszenia prawa w tym do utrzymania powierzchni zadeklarowanych w 2011 roku objętych zobowiązaniami jak i dochowania obowiązujących terminów.

Poza powyższym, należy wskazać na zasadę praworządności rozumianą jako obowiązek przestrzegania prawa przez organy administracji publicznej, co najbardziej odpowiada konstytucyjnemu ujęciu tej zasady wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Należy mieć ponadto na uwadze, że z konstytucyjną zasadą legalizmu powiązane są merytorycznie i funkcjonalnie zasada państwa prawnego oraz wynikające z niej niektóre zasady szczegółowe, jak na przykład zasada równości wobec prawa określona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Równość wobec prawa należy rozumieć w ten sposób, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym, muszą być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących określoną grupę osób. Subiektywna krytyka nie może stanowić merytorycznej przesłanki do stwierdzenia, że skarżącemu należą się płatności niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W tym świetle za chybione należało uznać zarzuty naruszenia prawa procesowego w postaci art. 151 p.p.s.a., art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 9 i art. 77 k.p.a. oraz prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 oraz art. 28 k.p.a., art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Stąd na podstawie 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).