I OSK 2768/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-02-08	
Data wpływu	2019-10-14	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Ewa Kręcichwost - Durchowska
Iwona Bogucka
Monika Nowicka /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II SA/Op 167/19	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 71 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 18;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 2220; art. 22b; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.	
Sentencja
Dnia 8 lutego 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 167/19 w sprawie ze skargi E.H. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2019 r., Nr [...] w przedmiocie wprowadzenia na terenie gminy świadczenia pieniężnego – "bonu wychowawczego" oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2019 r., (sygn. akt II SA/Op 167/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu – orzekając na skutek skargi E. H. i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia na terenie gminy świadczenia pieniężnego – "bonu wychowawczego".

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Gmina [...] zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu naruszenie:

1) prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 71 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 18 Konstytucji RP - przez błędną wykładnię nieuwzględniającą charakteru prawnego przepisów zamieszczonych w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP jako zasad prawa i ich kontekstu systemowo-aksjologicznego oraz przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP wyklucza możliwość wspierania rodzin takiego, jak przewidziane w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2019 r.,

b) art. 18 Konstytucji RP - przez błędną wykładnię nieuwzględniającą charakteru prawnego tego przepisu jako zasady ustrojowej implikującej obowiązek ważenia przez władze publiczne poszczególnych wymienionych w nim wartości oraz przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż art. 18 Konstytucji RP wyklucza możliwość wspierania rodzin takiego, jak przewidziane w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2019 r.,

c) art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 1 i nast. - ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.) - przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu na ich podstawie wyłącznie cechy więzów rodzinnych (w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych) jako cechy relewantnej przy ustalaniu podobieństwa lub odmienności sytuacji podmiotów uprawnionych oraz nieuprawnionych do pierwszeństwa na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2019 r., a także przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 1 i nast. ustawy o świadczeniach rodzinnych sprzeciwia się różnicowaniu podmiotów, takiemu jak przewidziane w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. (czyli różnicowaniu podmiotów poprzez przyznanie niektórym z nich prawa pierwszeństwa do bonu wychowawczego),

d) art. 32 w zw. z art. 18 Konstytucji RP - przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż odmienne potraktowanie przez zaskarżoną uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. niektórych podmiotów podobnych nie może zostać uzasadnione racjonalnymi względami (wartościami) wynikającymi z art. 18 Konstytucji RP,

e) art. 184 zd. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.; dalej: "p.u.s.a.") - przez niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu kontroli uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. pod względem celowościowym, a więc przy wykorzystaniu kryterium celowościowego, zamiast posłużenia się wyłącznie kryterium legalności;

f) art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z preambułą do Konstytucji RP - w zakresie, w jakim odwołuje się ona do zasady subsydiarności przez niezastosowanie art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz niezastosowanie zasady subsydiarności w trakcie kontroli uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2019 r.,

g) art. 165 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP - w zakresie, w jakim wynika z niego zasada proporcjonalności przez niezastosowanie tej zasady i nieproporcjonalną ingerencję w samodzielność Gminy [...] przejawiającą się w stwierdzeniu w całości nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2019 r.,

h) art. 22b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - przez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu obowiązków rady gminy wynikających z tych przepisów oraz przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że powołane przepisy wykluczają dopuszczalność funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2019 r.,

i) art. 22b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z przepisami rozdziału 6 tej ustawy oraz w zw. z art. 44 ust. 3 pkt 1 i art. 254 pkt 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 869) - przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie upoważniają rady gminy do określenia procedury zwrotu nienależnie pobranego świadczenia oraz przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że określona w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. procedura zwrotu nienależnie pobranego bonu wychowawczego jest niezgodna z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych;

2) przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 133 § 1 zd. 1 i art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 p.p.s.a. - przez błędne i niezgodne z aktami sprawy ustalenie i przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. różnicuje sytuację podmiotów podobnych,

b) art. 133 § 1 zd. 1 i art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 p.p.s.a. - przez błędne i niezgodne z aktami sprawy ustalenie i przedstawienie w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, że Rada Miejska w [...] podejmując uchwałę Nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nie wzięła pod uwagę lokalnych potrzeb w zakresie świadczeń na rzecz rodziny.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca Gmina wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, alternatywnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, w obu przypadkach wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według obowiązujących przepisów prawa.

Ponadto skarżąca wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału - wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842) – skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego oraz istotnym naruszeniu przepisów postępowania i okazały się nieusprawiedliwione.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, wyjaśnić należy, że przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżących, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że w/w przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

W związku z powyższym podkreślić wypada, iż przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Oparcie natomiast w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwarunkowane było oceną prawnomaterialną, którą wyraził Sąd pierwszej instancji.

Nic nie wskazywało również, żeby można było przyjąć, iż Sąd Wojewódzki, wydając zaskarżony wyrok, naruszył art. 133 § 1 zd. 1 czy art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie pozwala na jego kontrolę instancyjną (np. wyroki NSA: z 20 października 2021 r. sygn. akt III FSK 266/21, z 15 października 2021 r. sygn. akt III OSK 399/21, z 24 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 755/21 i z 7 października 2021 r. sygn. akt OSK 292/21). W odniesieniu do wymogu zwięzłego przedstawienia stanu faktycznego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może zatem stanowić samodzielną podstawę zaskarżenia, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (tak wyroki NSA: z 3 listopada 2021 r. sygn. akt III FSK 357/21 i z 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 500/21). Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można natomiast kwestionować oceny prawnej Sądu I instancji.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zrozumienie stanowiska Sądu I instancji i przedstawionej przez ten Sąd argumentacji nie rodzi po stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego trudności a zatem nie ogranicza możliwości kontroli instancyjnej. Ze względu na przedmiot skargi, przedstawienie stanu faktycznego sprawy sprowadza się do faktów dotyczących podjęcia uchwały, treści kwestionowanych postanowień regulaminu, zarzutów skargi i stanowisk stron. Nie wykazano, aby w tym zakresie Sąd I instancji pominął istotne okoliczności faktyczne lub przedstawił je w sposób niezgodny z materiałem źródłowym.

Jeżeli chodzi o wyjaśnienie przez Sąd I instancji podstaw rozstrzygnięcia, to zgłaszane w skardze kasacyjnej wątpliwości i niejasności nie są rzeczywiste, a bazują na zestawieniu fragmentów wypowiedzi Sądu I instancji z pominięciem czynionych przez Sąd nawiązań do uprzednich twierdzeń czy wniosków podsumowujących, wobec czego nie potwierdzają istnienia przeszkód do merytorycznej analizy stanowiska Sądu I instancji.

Bezpodstawne są zwłaszcza zastrzeżenia zgłaszane pod adresem uzasadnienia zaskarżonego wyroku dotyczące kompletności argumentacji czy walorów eksplanacyjnych. Z jednej strony należy uznać, że stanowią one w istocie polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, co wykracza poza granice wyznaczone art. 141 § 4 p.p.s.a. i podlega rozpoznaniu w odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego w zakresie zgłoszonym w tych zarzutach, wówczas podlegać będzie kontroli zasadność twierdzeń ferowanych przez Sąd I instancji odnośnie do naruszonych zasad konstytucyjnych i ich wzajemnej relacji czy wagi dla legalności kontrolowanej uchwały. Z drugiej zaś strony, zastrzeżenia te czynione są w nawiązaniu do stanu faktycznego możliwego do wywołania uchwałą, podczas gdy Sąd I instancji kontrolował warstwę normatywną.

Co do zaś zarzutu opartego na art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a., to wskazać należy, iż nie wynika z przedstawionego przez Sąd Wojewódzki stanu faktycznego, aby Sąd ten oparł się na materiałach pochodzących spoza akt sprawy lub też, aby jakiś materiał pominął.

W rezultacie należało więc uznać, że zaskarżony wyrok uwzględniał całokształt kwestii, które były istotne w niniejszej a jego uzasadnienie spełniało wszystkie wymogi, przewidziane procedurą sądowoadministracyjną. W szczególności zawierało ono: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko drugiej strony, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej rzetelne wyjaśnienie. Okoliczność zaś, że zaskarżony wyrok nie był dla skarżącej kasacyjnie satysfakcjonujący, nie oznaczało, że w sposób istotny naruszał on przepisy postępowania.

Z uzasadnienia Sądu Wojewódzkiego wynikało, że skargą - wniesioną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej: "u.s.g.") - E. H. zaskarżyła uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy [...] świadczenia pieniężnego "bonu wychowawczego" . Uchwała ta została zaś podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 2 pkt 3a i art. 22b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60 i 303). Stanowiła ona, że: ustanawia się świadczenie pieniężne - "bon wychowawczy", którego szczegółowe zasady przyznawania i wysokość określa załącznik do niniejszej uchwały (§ 1), wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi [...] (§ 2), traci moc uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2017 r. w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy [...] świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego" (Dz. Urz. Woj. Opol. poz. 2447, ze zm.) (§ 3) oraz, iż uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 4).

Załącznikiem do uchwały był Regulamin przyznawania bonu wychowawczego, zawierający szczegółowe postanowienia podzielone na następujące części: Postanowienia ogólne (§ 1), Wysokość świadczenia (§ 2), Kryteria uprawniające do otrzymania bonu (§ 3), Zasady przyznawania bonu (§ 4), Pierwszeństwo przyznawania bonu (§ 5), Zasady wypłacania bonu (§ 6), Utratę uprawnień do bonu (§ 7) oraz Ewaluację (§ 8) .

Zgodnie przy tym z regulacjami, zawartymi w § 5 Regulaminu pt. "Pierwszeństwo przyznawania bonu" przewidziano, że:

1. Biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodzin zamieszkałych na terenie Gminy [...] ustala się, że pierwszeństwo przyznania bonu wychowawczego, w ramach środków przeznaczonych na ten cel w budżecie Gminy na dany rok, przysługuje wnioskodawcom spełniającym łącznie następujące kryteria:

1) wnioskodawcy są rodzicami dzieci pozostającymi w związku małżeńskim i wychowującymi wspólnie co najmniej dwoje dzieci, z których drugie i każde kolejne dziecko spełnia kryterium wieku określone w § 2;

2) w przypadku dziecka w wieku od rozpoczęcia 13 miesiąca życia do ukończenia 3 roku życia przynajmniej jedno z rodziców wykonuje pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą lub wykonuje pracę lub świadczy usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, osiągając z tego tytułu wynagrodzenie lub dochód wynoszące co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę albo prowadzi aktywną działalność gospodarczą lub rolniczą w sposób ciągły od co najmniej roku przed datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, natomiast drugie z rodziców sprawuje opiekę nad dzieckiem w domu; do okresu prowadzenia działalności gospodarczej i rolniczej wlicza się okres zatrudnienia we wskazanych wyżej formach, jeżeli podjęcie tej działalności nastąpiło w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące od daty ustania zatrudnienia;

3) w przypadku dziecka w wieku od ukończeniu 36 miesiąca życia do ukończenia 6 roku życia oboje rodzice wykonują pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą lub wykonują pracę lub świadczą usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, osiągając z tego tytułu wynagrodzenie lub dochód, wynoszące co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę albo prowadzą aktywną działalność gospodarczą lub rolniczą w sposób ciągły od co najmniej roku przed datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, za wyjątkiem sytuacji, gdy jedno z rodziców nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnuje z nich ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym, pod warunkiem, iż z tytułu sprawowania tej opieki pobiera świadczenie pielęgnacyjne; do okresu prowadzenia działalności gospodarczej i rolniczej wlicza się okres zatrudnienia we wskazanych wyżej formach, jeżeli podjęcie tej działalności nastąpiło w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące od daty ustania zatrudnienia;

4) spełniają odpowiednio pozostałe wymagania określone w niniejszym Regulaminie, w szczególności kryteria określone w § 3 ust. 3 niniejszego Regulaminu.

2. Wyplata świadczeń, zarówno dla osób spełniających kryteria pierwszeństwa określone w ust. 1, jak i pozostałych osób, spełniających kryteria określone w § 3, z zastrzeżeniem ust. 3, odbywa się według kolejności wpływu kompletnych wniosków, tj. decyduje data i godzina wpływu wniosku do Urzędu Miejskiego w [...], z dokonaną przez pracownika Urzędu adnotacją "wniosek kompletny", potwierdzającą jednocześnie datę i godzinę wniesienia kompletnego wniosku.

3. Ze względu na postanowienia ust. 1 określa się, że w przypadku, gdy środki zabezpieczone na wypłatę bonu wychowawczego w budżecie Gminy na dany rok, nie pozwalają na przyznanie i wypłatę świadczenia wszystkim osobom uprawnionym wskazanym w niniejszym Regulaminie, osobom, którym nie przysługuje pierwszeństwo określone w ust. 1, świadczenie nie zostanie przyznane.

Natomiast w § 7 Regulaminu pt. "Utrata uprawnień do bonu" uchwalono, iż:

1. Wnioskodawca traci uprawnienie do bonu wychowawczego w przypadku zaprzestania spełniania w okresie, na który przyznano bon, któregokolwiek

z kryteriów określonych w § 3 lub § 5, a w szczególności:

1) zmiany zamieszkania poza Gminę [...] jednego z rodziców lub starszego rodzeństwa w wieku do 18 roku życia, z wyłączeniem sytuacji, o której mowa w § 3 ust. 3 pkt 1 Regulaminu;

2) powstania zadłużenia z jakiegokolwiek tytułu wobec Gminy [...] lub jej jednostek, w tym spółek gminnych oraz zadłużenia z tytułu alimentów, stwierdzonego w okresie pobierania bonu, za wyjątkiem sytuacji, gdy wnioskodawca, po poinformowaniu go przez organ o stwierdzeniu zadłużenia, spłaci je w całości w terminie 7 dni od dnia otrzymania wyżej wymienionej informacji, przedkładając organowi dowód spłaty zadłużenia;

3) stwierdzonego w okresie wypłacania bonu pobierania świadczeń z budżetu Gminy lub świadczeń wypłacanych przez Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], za wyjątkiem świadczeń wskazanych w § 3 ust. 3 pkt 4;

4) pozbawienia, ograniczenia lub zawieszenia władzy rodzicielskiej obojga lub jednego z rodziców albo ustania sprawowania opieki prawnej nad dzieckiem;

5) umieszczenia dziecka w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej albo w placówce zamkniętej, w szczególności w domu dziecka, ośrodku opiekuńczym, zakładzie poprawczym;

6) przerwy w zatrudnieniu na okres powyżej 3 miesięcy, w okresie, na który przyznano świadczenie;

7) zaprzestania lub zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej lub rolniczej na okres powyżej 1 miesiąca, w okresie, na który przyznano świadczenie;

8) śmierci dziecka, na które przyznano świadczenie;

9) prawomocnego orzeczenia o separacji lub rozwodzie;

10) prawomocnego skazania z art. 207 Kodeksu karnego.

2. Burmistrz [...] może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia "bonu wychowawczego" w przypadku zaprzestania spełniania któregokolwiek z kryteriów określonych w § 3 lub § 5 Regulaminu, a w szczególności w przypadkach określonych w ust. 1 oraz w przypadku nienależnie pobranego świadczenia lub gdy wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia.

3. W przypadku utraty prawa do bonu, gdy wnioskodawca spełni kryteria określone w § 3, ponownie może złożyć wniosek o przyznanie bonu na kolejny okres, o którym mowa w § 4 ust. 4 Regulaminu.

4. Wnioskodawca, który pobrał nienależnie bon wychowawczy, jest obowiązany do jego zwrotu.

5. Za nienależnie pobrany bon uważa się:

1) świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących utratę prawa do tego świadczenia;

2) świadczenie przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie;

3) świadczenie przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona lub zmieniona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do tego świadczenia lub przyznano je na inny okres.

6. O zwrocie nienależnie pobranego świadczenia rozstrzyga Burmistrz [...] w drodze decyzji administracyjnej.

7. Nienależnie pobrany bon wychowawczy podlega egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

8. Kwota świadczenia, o którym mowa w ust. 5, podlega zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany w decyzji, o której mowa w ust. 6. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu wypłaty świadczenia do dnia spłaty.

Badając legalność zaskarżonej uchwały, Sąd Wojewódzki uznał, że skarga E. H., w której uczestniczka postępowania domagała się stwierdzenia nieważności całej w/w uchwały, była uzasadniona. Jak wyjaśnił bowiem Sąd I instancji, akt ten został podjęty z istotnym naruszeniem prawa.

Sąd wskazał przede wszystkim, że kwestionowana uchwała została wydana na podstawie art. 22 b ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych ("u.ś.r.") a w związku z tym rozstrzygając, czy ustawowe upoważnienie do ustanowienia zaskarżoną uchwałą przepisów wprowadzających na terenie Gminy [...] świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego" stanowiło dostateczne upoważnienie do określenia zasad pierwszeństwa jego przyznawania, jakie przyjęto w § 5 Regulaminu, odwołał się głównie do celów tej ustawy oraz konstytucyjnych wzorców normatywnych, dotyczących ochrony i opieki oraz pomocy, jaką Państwo deklaruje się zapewnić rodzinie, szczególnie tej, która znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.

Wskazał zatem, że Konstytucja w swojej preambule i pierwszej części wymienia podstawowe zasady polityczne, społeczne i gospodarcze, na jakich oparty jest ustrój państwa polskiego. Wśród nich należy dostrzec: zasadę dobra wspólnego, zasadę demokratycznego państwa prawego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasadę pomocniczości (inaczej subsydiarności). Stanowią one wytyczne dla działań organów państwowych, administracyjnych, jak i sądowych, służących do dokonywania takiej interpretacji przepisów samej Konstytucji, jak i podrzędnych w stosunku do niej źródeł prawa, by nie sprzeciwiały się treści owych zasad (por. A. Kawecka [w:] K. Małysa-Sulińska (red.), "Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz", Wydawnictwo LEX a Wolters Kluwer business, Warszawa 2015 r. str. 20).

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, z treści art. 71 ust. 1 Konstytucji RP wynikał nakaz prowadzenia przez państwo takiej polityki społecznej i gospodarczej, która uwzględnia dobro rodziny. Jednocześnie ustawodawca przyznał rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej konstytucyjne prawo podmiotowe do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Wśród takich rodzin ustrojodawca wyróżnił zaś rodziny wielodzietne i niepełne, jako zasługujące na szczególną troskę ustawodawcy. Ponadto z omawianego przepisu wynikało również, że państwo udziela pomocy dopiero wówczas, gdy rodzina sama nie jest w stanie zapewnić sobie środków utrzymania.

Poza tym Sąd Wojewódzki odwołał się w tym miejscu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014 r. (sygn. akt SK 7/11, opubl. OTK-A 2014/10/112), w którym Trybunał zwrócił uwagę, że Konstytucja RP gwarantuje rodzinom wielodzietnym i niepełnym, które spełniają warunek trudnej sytuacji materialnej i społecznej, więcej niż zwykłą pomoc. Pomoc, która ma mieć charakter szczególny, oznacza zaś konieczność preferencyjnego traktowania osób należących do danej kategorii podmiotów, wyprzedzającego konstytucyjną ochronę o "zwykłej" intensywności, i musi pozwolić każdej takiej rodzinie na w miarę normalne funkcjonowanie w społeczeństwie. Posłużenie się w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP terminem "szczególny" odczytywać należało więc jako skierowany do władzy publicznej nakaz bardziej intensywnego wspomagania pewnej grupy podmiotów z uwagi na sytuację faktyczną, w jakiej się znajdują. Normy zawarte w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP można było natomiast zaliczyć do tzw. zasad polityki państwa, które nakazują władzom państwowym podejmowanie działań zmierzających do osiągniecia celu wskazanego w odpowiednim przepisie Konstytucji RP, przy czym sposoby osiągnięcia tego celu pozostawione zostały do uszczegółowienia ustawodawcy zwykłemu.

Taka konkretyzacja konstytucyjnego obowiązku państwa do opieki i ochrony rodziny – jak wywodził Sąd I instancji - zawarta została m.in. w obowiązującej od dnia 1 maja 2004 r. ustawie o świadczeniach rodzinnych, na mocy której wprowadzono pojęcie świadczeń rodzinnych. Nastąpiło to przez utworzenie w jej art. 2 katalogu świadczeń o charakterze pieniężnym. Z założenia zaś ustawodawcy – jak wyjaśnił dalej Sąd - świadczenia rodzinne mają na celu finansowe wspieranie rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Mają one stanowić formę pomocy państwa w ponoszeniu przez rodzinę kosztów utrzymania związanych z opieką nad dziećmi, w tym dziećmi niepełnosprawnymi, a także formę pomocy państwa osobom niepełnosprawnym. W odróżnieniu przy tym od sytemu pomocy społecznej, świadczenia rodzinne określają kryterium dochodowe, warunkujące dostęp do świadczeń na poziomie wyższym niż potrzeby egzystencjalne, mają charakter wyłącznie obligatoryjny i nie wymagają analizowania potrzeb metodą wywiadu środowiskowego, chociaż po nowelizacji omawianej ustawy to ostatnie założenie uległo modyfikacji. Odwołując się w tym miejscu do poglądów doktryny i orzecznictwa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 554/07), Sąd Wojewódzki podkreślił, że społeczno-gospodarcze przeznaczenie świadczeń rodzinnych nie powinno polegać na utrzymywaniu rodzin, lecz raczej na podstawowym wsparciu w utrzymywaniu dziecka lub dorosłego członka rodziny o niskim dochodzie i wymagającego opieki a zasadą jest utrzymywanie się poszczególnych osób w oparciu o własne środki. Pomoc państwa ma bowiem charakter akcesoryjny i świadczona jest wyłącznie tym osobom, które we własnym zakresie nie potrafią zaspokoić swych podstawowych potrzeb.

W rezultacie, odnosząc powyższe do postanowień zaskarżonego Regulaminu, Sąd Wojewódzki akcentował, że upoważnienie organów samorządu terytorialnego do stanowienia prawa miejscowego nie może oznaczać nieskrępowanej swobody w/w organów w stanowieniu tych aktów. Przepis wykonawczy może bowiem jedynie "wykonywać" ustawę, a więc ją uzupełniać; nie może natomiast regulować materii, co do której ustawodawca nie zdecydował się na upoważnienie organów samorządowych do samodzielnej regulacji. Rada gminy decydując się więc na wprowadzenie świadczeń, określonych w art. 22b u.ś.r., nie jest wprawdzie związana przepisami ustawy, dotyczącymi m.in. kryterium dochodowego, warunków przyznawania świadczenia, czy wysokości tego świadczenia, jednakże stosowna uchwała w tym przedmiocie musi odpowiadać: po pierwsze, wymogom formalnym wynikającym z generalnych norm kompetencyjnych podejmowania uchwał a po drugie, przesłankom merytorycznym wynikającym ze szczegółowej normy kompetencyjnej upoważniającej radę gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego.

Nadto, aby uchwała w powyższym przedmiocie spełniała merytoryczne wymogi prawne, powinna ona odpowiadać zakresowi, który wynika z przepisu.

Mimo zatem, że ustawodawca w art. 22b u.ś.r. nie przesądził, jakiego rodzaju świadczenia mogą być przyznane a więc rada gminy może dowolnie podejmować decyzje w tym zakresie, to – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - musi to jednakże czynić zgodnie z założeniami lokalnej polityki społecznej oraz zasadami zawartymi w Konstytucji RP i ustawą o świadczeniach rodzinnych. Ustalając zatem kategorię osób uprawnionych i zasady przyznawania uprawnienia do świadczeń na rzecz rodziny, rada gminy musi w szczególności uwzględnić, wynikający z art. 32 Konstytucji RP, nakaz równego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, celem ustawy o świadczeniach rodzinnych ( co wynikało z uzasadnienia projektu ustawy), jest budowa systemu świadczeń rodzinnych, wspierającego rodziny w realizacji ich funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. W rozumieniu tej ustawy pojęcie "rodzina", określone w art. 3 pkt 16 u.ś.r., oznacza zaś odpowiednio następujących członków rodziny m.in.: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567).

Cechą wspólną adresatów uchwały, a istotną - z punktu widzenia możliwości wprowadzenia na terenie Gminy [...] świadczenia pieniężnego na rzecz rodziny - jest zatem pozostawanie osób zamieszkałych na terenie Gminy [...] w relacjach rodzinnych, zdefiniowanych w art. 3 pkt 16 u.ś.r. i w stosunku do tej kategorii osób Rada zdecydowała się określić zasady pierwszeństwa w dostępie do świadczeń. Jako kryterium pierwszeństwa wskazano m.in. pozostawanie rodziców dzieci w związku małżeńskim (§ 5 ust. 1 pkt 1 Regulaminu) oraz wykonywanie pracy przez co najmniej jednego lub obojga rodziców (§ 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 Regulaminu) na podstawie stosunku pracy lub stosunku służbowego, z wynagrodzeniem wynoszącym co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, albo prowadzenie aktywnej działalności gospodarczej lub rolniczej w sposób ciągły od co najmniej roku przed datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia.

Nie kwestionując więc samej możliwości wprowadzenia zasad pierwszeństwa w uzyskaniu świadczenia, Sąd Wojewódzki zwrócił jednak uwagę na fakt, że kryteria pierwszeństwa, podobnie jak kryteria uzyskania świadczenia, nie mogą mieć charakteru dyskryminującego. Zastosowanie zaś kryteriów pierwszeństwa w sytuacji braku wystarczających środków dla wszystkich beneficjentów, prowadzi do pozbawienia osób uprawnionych wypłaty należnego im świadczenia.

Jednocześnie Sąd I instancji wyjaśnił w tym miejscu, że jeśli określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości, które wprawdzie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji RP, niemniej jednak musi znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Jak stwierdził bowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 września 1996 r. (sygn. akt K 10/96, opubl. OTK 1996/4/33), argumenty te muszą mieć: po pierwsze, charakter relewantny, czyli wprowadzane zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony a zatem nie wolno ich dokonywać według dowolnie ustalonego kryterium. Po drugie, muszą też mieć charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych. Po trzecie, argumenty te muszą pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (...), a jedną z takich zasad konstytucyjnych jest zasada sprawiedliwości społecznej.

Różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych ma więc znacznie większe szanse uznania za zgodne z Konstytucją, jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnianiu tych zasad. Zostaje ono natomiast uznane za niekonstytucyjną dyskryminację (uprzywilejowanie), jeżeli nie znajduje podtrzymania w zasadzie sprawiedliwości społecznej. W tym sensie zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej w znacznym stopniu nakładają się na siebie (por. wyrok TK z dnia 12 września 2000 r., sygn. akt K 1/00, opubl. OTK 2000/6/185).

Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, Sąd Wojewódzki wyraził zatem pogląd, że przyjętych przez Radę Gminy [...] kryteriów przyznania pierwszeństwa nie można uznać za racjonalne, ponieważ nie służą one realizacji wskazanych wyżej celów ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani nie pozostają w związku z innymi wartościami konstytucyjnymi, wymagającymi szczególnej ochrony. Podkreślił też, iż na gruncie konstytucyjnym, rodzinę stanowi każdy trwały związek dwóch lub więcej osób, składający się z co najmniej jednej osoby dorosłej i dziecka, oparty na więzach emocjonalnych, prawnych, a przeważnie także i na więzach krwi. Zgodnie zaś z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, wychowywanie i utrzymywanie dzieci jest podstawowym i niezbędnym wyznacznikiem pojęcia rodziny oraz determinuje sposób rozumienia pozostałych pojęć zastosowanych w art. 71 ust. 1 zdaniu drugim Konstytucji. Ponadto, w myśl art. 3 pkt 16 u.ś.r., rodzice dzieci i pozostające na ich utrzymaniu dzieci stanowią w rozumieniu tego przepisu rodzinę bez względu na to, czy rodzice są małżeństwem. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w analizowanej sytuacji należało zatem mieć na uwadze cel u.ś.r., tj. wspieranie rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, jak i systematykę całej ustawy, obejmującą w ramach rodziny nie tylko małżeństwa, rodziców dzieci, ale np. ich opiekunów faktycznych. Określenie "rodzina" powinno bowiem być odczytywane w kontekście całej u.ś.r., która umożliwia nabycie świadczeń rodzinnych także opiekunom prawnym oraz osobom, które występują o przysposobienie dziecka, a więc opiekunom faktycznym.

W tej sytuacji, w przekonaniu Sądu Wojewódzkiego, nie można było przyjąć, że uchwała rady gminy w sprawie świadczeń na rzecz rodziny, mogła zawierać odmienną regulację a poza tym kryteria zróżnicowania sytuacji prawnej beneficjentów "bonu wychowawczego" musiały pozostawać w bezpośrednim w związku z realizacją celu omawianej ustawy oraz wartościami konstytucyjnymi. Wskazane świadczenie nie ma bowiem wprawdzie jedynie charakteru pomocy adresowanej do rodzin tylko w trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej, jednak nastawione jest przede wszystkim na wsparcie rodziny, o której mowa w art. 3 pkt 16 u.ś.r.

Poza tym Sąd Wojewódzki zauważył, że ustanawiając w/w świadczenie Rada Gminy zobowiązana była też wziąć pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie jego uzyskiwania. Potrzeby te skarżąca uzasadniała okolicznością, iż rodzice dzieci pozostają w związku małżeńskim oraz w stosunku pracy, służbowym lub prowadzą działalności gospodarczą bądź rolniczą. W następstwie jednak zastosowania kryteriów pierwszeństwa, omawianego świadczenia zostały pozbawione dzieci wychowujące się w rodzinach niepełnych, a zasługujących - zarówno według u.ś.r., jak i art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP - na szczególną opiekę ze strony państwa w zakresie m.in. przyznawania świadczeń rodzinnych.

W rezultacie więc Sąd Wojewódzki zarzucił przedmiotowej uchwale stworzenie przez nią rozwiązań pozornych, które w praktyce nie prowadzą do realizacji ustalonych celów, to jest udzielenia pomocy rodzinom. Przyjęte przez Radę Miejską w [...] kryteria pierwszeństwa nie realizują bowiem w ten sposób dyrektyw z art. 22b u.ś.r., jak też art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, abstrahując całkowicie od lokalnych potrzeb. Zasada pierwszeństwa w przyznawaniu "bonu wychowawczego" wprowadzona została nie zaś ze względu na realizację art. 18 Konstytucji RP i szczególne potrzeby małżeństw i osób zatrudnionych na podstawie trwałych i stabilnych from zatrudnienia, ale przede wszystkim ze względu na ograniczone środki budżetowe.

Ponadto, Sąd Wojewódzki zwrócił także uwagę na fakt, iż z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wynika kompetencja organu uchwałodawczego gminy do określenia w ramach uchwały procedury w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Upoważnienie ustawowe wyraźnie stanowi bowiem o uprawnieniu rady do określenia jedynie zasad przyznania świadczenia. Powyższy wniosek uzasadnia dodatkowo treść art. 22a ust. 3 u.ś.r., z którego m. in. wynika, że do świadczeń rodzinnych, przyznawanych na podstawie uchwały rady gminy, nie stosuje się rozdziału 6 ustawy, dotyczącego postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych, w którym zawarte są m.in. zasady ich zwrotu.

Reasumując, Sąd Wojewódzki podkreślając, że przepisy Konstytucji RP są źródłem gwarancji a nie praw, a więc spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach, stanowiąc - jak w niniejszej sprawie - obowiązek pomocy rodzinie przewidziany w ustawie o świadczeniach rodzinnych, która określa warunki nabywania, ustalania, przyznawania i wypłacania prawa do świadczeń rodzinnych (art. 1 tej ustawy), a władze publiczne mają (co akcentują także art. 71 i art. 72 Konstytucji RP) obowiązek tworzenia systemów pomocy i wsparcia, przeznaczania na ten cel niezbędnych środków publicznych i tworzenia odpowiedniej infrastruktury, przyjął, że w realizacji tych zadań nie można podejmować środków o charakterze dyskryminacyjnym lub kolidującym z sensem i rolą wartości określonych w art. 18 Konstytucji RP np. przez wykluczenie jednego z rodziców z kręgu osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego albo pozbawienie możliwości uzyskania świadczenia przez innych członków rodziny.

W niniejszej zaś sprawie objęto pomocą rodziny pełne, formalnie usankcjonowane, aktywne zawodowo i zaradne życiowo, czyli te które realizują swoje podstawowe obowiązki związane z założeniem rodziny, podczas gdy istnienie między członkami rodziny więzów, sankcjonowanych przez prawo, jest zjawiskiem typowym, ale nie stanowi conditio sine qua non dla uznania danej wspólnoty za rodzinę.

Sąd wskazał też w tym miejscu na zjawisko ewolucji stosunków międzyludzkich, która prowadzi do powstawania wspólnot pełnych, czyli obejmujących rodziców i dzieci, ale niepowiązanych przez małżeństwo. Nie ma zaś podstaw, by takim rodzinom odmawiać opieki i ochrony, bo w takiej sytuacji dochodzi do dyskryminacji dzieci pozamałżeńskich, co jest konstytucyjnie zakazane.

Ostatecznie zatem Sąd Wojewódzki stwierdził nieważność całej zaskarżonej uchwały, gdyż w przypadku pozostawienia w mocy pozostałych przepisów Regulaminu doszłoby do zmiany normatywnej jej treści.

Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca Gmina, która – jak wynika z treści przytoczonej na wstępie skargi kasacyjnej - sformułowała w powyższym zakresie szereg zarzutów materialnoprawnych, a które następnie szeroko argumentowała w uzasadnieniu w/w skargi. W zarzutach tych wskazano na naruszenie: art. 71 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 18 Konstytucji RP, art. 18 Konstytucji RP (samodzielnie), art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 1 i (cyt.): "nast." u.ś.r., art. 32 w zw. z art. 18 Konstytucji RP, art. 184 zd. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z preambułą do Konstytucji RP, art. 165 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 22b u.ś.r. (samodzielnie) i w powiązaniu z (cyt.): "przepisami 6 tej ustawy.

W ocenie składu orzekającego, jak nadmieniono wyżej, również tego rodzaju zarzutów nie można było uznać za usprawiedliwione.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że rozpoznaniu nie mógł podlegać zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 1 i nast. u.ś.r.. Wynikający z art. 183 § 1 p.p.s.a. warunek rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej i przewidziany w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych, oznaczający obowiązek podania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oznacza bowiem, że nie spełnia tego warunku wskazanie w skardze kasacyjnej na naruszenie "art. 1 i nast. u.ś.r." Takie ogólne odwołanie się do w istocie nie oznaczonych przepisów i wskazanie na całą ustawę uniemożliwiał więc Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne rozpoznania w/w zarzutu.

Kolejnym zarzutem był zarzut oparty na błędnej wykładni art. 71 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 18 Konstytucji. Jego postawienie standardowo wiąże się ze wskazaniem naruszonych dyrektyw interpretacyjnych i określeniem, jaka powinna być prawidłowa treść przepisu, względnie normy prawnej normy (jeżeli zaakceptować taką terminologię i koncepcję normy prawnej jako reguły zachowania konstruowanej z przepisów prawa, także na drodze ich interpretacji). W skardze kasacyjnej, kwestionując stanowisko Sądu I instancji nie odwołano się zasadniczo do naruszonych dyrektyw interpretacyjnych. Błąd wykładni został natomiast zidentyfikowany jako nieuwzględnienie charakteru, rodzaju tych przepisów, jako stanowiących zasady prawa. W odniesieniu do art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zarzucono Sądowi I instancji, że wskazany przepis, będący zasadą prawa, traktował jak regułę ustanawiającą bezwzględny i jednokierunkowy obowiązek władz publicznych udzielania pomocy rodzinom będącym w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, podczas gdy model stosowania przepisów, będących zasadami, przewiduje możliwość stopniowania, odstąpienia w pewnym przypadku od realizacji na rzecz realizacji innej zasady, bardziej relewantnej dla danego przypadku. Podczas bowiem, gdy przepisy-reguły są stosowane na zasadzie "wszystko albo nic", przepisy–zasady podlegają optymalizacji, mogą być spełniane w określonym stopniu, aby urzeczywistnić też inne, relewantne dla sprawy zasady. Za taką relewantną zasadę uznano w tym przypadku zasadę z art. 18 Konstytucji RP, dotyczącą ochrony małżeństwa jako związku kobiety i mężczyzny. Autor skargi kasacyjnej nie podawał przy tym w wątpliwość, że objęty zarzutem przepis stanowi właśnie zasadę tak rozumianą, a poza wskazaną cechą nie podawał dodatkowych kryteriów przyjętej kwalifikacji.

Mając na uwadze podane źródła, w oparciu o które przedstawiono tę charakterystykę można przyjąć, że w skardze kasacyjnej odwołano się do koncepcji łączonej z nazwiskami R. Dworkina i R. Alexy’ego. W związku z tym wypada wyjaśnić, że od lat 90-tych XX wieku dostrzegalne jest niewątpliwie otwarcie polskiego prawoznawstwa na koncepcje tych autorów, wprowadzające do dyskursu o zasadach prawa wiele nowych elementów, uprzednio nieobecnych w polskim piśmiennictwie. Nie jest jednak tak, że w polskim prawoznawstwie, doktrynie i praktyce orzeczniczej nie funkcjonowało pojęcie zasad prawa. Zderzenie tradycyjnie przyjętego w polskim prawoznawstwie aparatu pojęciowego z propozycjami wymienionych autorów, traktowanymi przez część autorów jako koncepcje "zewnętrzne", doprowadziło do nieporozumień w zakresie siatki pojęciowej dotyczącej rozumienia zasad prawa. Wspólną cechą siatki pojęciowej tradycyjnie ukształtowanej w polskim prawoznawstwie i propozycji wymienionych wyżej autorów jest zaś to, że zasady są charakteryzowane jako normy prawa. Natomiast opozycja zasad względem reguł - w rozumieniu tych autorów - wprowadza rozróżnienie obce tradycji polskiego prawoznawstwa. W konsekwencji powstaje sytuacja, w której zakres znaczeniowy zwrotu "zasada prawa", przyjęty w polskim piśmiennictwie, tylko częściowo pokrywa się z propozycjami terminologicznymi R. Dworkina i R. Alexy’ego. Niektóre normy, zaliczane do grupy zasad, w ujęciu powyższych autorów – zgodnie z tradycyjną siatką pojęciową – stanowią nie zasady, a reguły i odwrotnie. Normy traktowane powszechnie jako zasady prawa, na gruncie tej propozycji teoretycznoprawnej, stanowią reguły, a to ze względu na kryterium niekonkluzywnego bądź optymalizującego charakteru (zob. L. Morawski: Zasady prawa – komentarz krytyczny, [w:] Studia z filozofii prawa, red. J. Stelmach, Kraków 2001, s. 71-81). Sytuację tę opisuje S. Tkacz w pracy "O zintegrowanej koncepcji zasad prawa w polskim prawoznawstwie. Od dogmatyki do teorii (Toruń 2014, s. 64-67), powołując szeroką literaturę dotyczącą właśnie trudności zintegrowania teoretycznych koncepcji R. Dworkina i R. Alexy’ego z dorobkiem polskiej nauki prawa i praktyki, dotyczącym zasad prawa. Jak zauważa przy tym w powołanej wyżej pracy L. Morawski, wyodrębnienie reguł od zasad nie jest konsekwencją zastosowania racji lingwistycznych, lecz kwestią interpretacji, czy dane normy będą traktowane jako zasady, czy reguły (s. 75), a niekonkluzywność czy optymalizacyjny charakter nie są osobliwą cechą zasad prawnych, lecz stanowią "jeden z najbardziej powszechnych wyróżników ewolucyjnych we współczesnym prawie" (s. 76). Trzeba też zwrócić uwagę, że traktowanie reguł i zasad jako opozycji (a takie założenie zaprezentowano właśnie w skardze kasacyjnej), nie jest w piśmiennictwie dotyczącym zasad prawa niekwestionowane. W ujęciu proponowanym przez H. Ávila, o tym, do której kategorii (reguł, zasad czy postulatów) zostanie zaliczona norma decyduje nie tekst, lecz sposób interpretacji (użycia) tekstu w procesie stosowania prawa, w zależności od tego, jaką argumentację przedstawi interpretator. W procesie stosowania prawa ta sama norma może przybrać postać zarówno zasady, jak i reguły. To w konsekwencji interpretator decyduje, jaki status nadać normie (H. Avila, Theory of Legal Principes, Dordrecht 2007, s. 11-44, 133-134).

Na to, że nieodłączny element definiowania zasad prawa stanowi sposób ich stosowania przez sądy wskazuje się również w polskim piśmiennictwie (zob. M. Korycka-Zirk, Teorie zasad prawa a zasada proporcjonalności, Warszawa 2012, s. 207). W kontekście argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej odnotowania wymaga również propozycja teoretyczna, która opiera odróżnienie reguł od zasad na innym kryterium: reguły formułują nakaz określonego postępowania, a zasady obowiązek realizacji określonej wartości ( M. Kordela, Zasady prawa. Studium teoretycznoprawne. Poznań 2012, s. 47).

Uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie służy rozstrzyganiu kwestii podejmowanych w prawoznawstwie i teorii prawa. Dla poprawności rozstrzygnięcia sądu administracyjnego nie ma także znaczenia, czy przyjęta przez sąd argumentacja jest koherentna z określoną koncepcją teoretycznoprawną. Przedstawione powyżej skrótowe uwagi, dotyczące problemu wyróżniania zasad prawa i rozróżniania zasad od reguł okazały się w tym wypadku konieczne jedynie z tego powodu, że zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący błędnej wykładni został sprowadzony do wadliwej kwalifikacji przez Sąd I instancji art. 71 ust. 1 i art. 18 ust. 1 1 Konstytucji RP, jako nieprawidłowego rozpoznania statusu normatywnego tych przepisów. Takie uzasadnienie nie jest jednak wystarczające do uznania zasadności zarzutu błędnej wykładni. Jak bowiem wyżej zasygnalizowano, status normy - jako zasady - nie jest możliwy do stwierdzenia w sposób opisowy z pominięciem koncepcji, na gruncie której taki status został jej nadany, a teoria prawa oferuje w tym zakresie różne, konkurencyjne propozycje.

Nadto uzasadnienie Sądu I instancji nie dostarcza dowodów na to, że Sąd ten przyjął tak uproszczony sposób rozumowania, jak przedstawia to skarga kasacyjna i zaniechał "ważenia" wartości. Sąd I instancji bynajmniej nie posłużył się bowiem optyką "wszystko albo nic" w odniesieniu do przyjętych w uchwale kryteriów pierwszeństwa, lecz przedstawił opartą na systemowym podejściu argumentację, z jakich powodów (również związanych z aksjologią Konstytucji RP) uznaje te rozwiązania uchwały za sprzeczne z prawem.

Nie były uzasadnione również zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania art. 71 ust. 1 zd. 2 i art. 18 Konstytucji RP przez uznanie, że wykluczają one możliwość wspierania rodzin w sposób przyjęty w zaskarżonej uchwale a także art. 32 w zw. z art. 18 Konstytucji RP przez uznanie, że art. 18 Konstytucji nie uzasadnia przyjętego w uchwale zróżnicowania sytuacji jej adresatów. Przepisy prawa miejscowego stanowią element systemu prawa, nie ulega zatem wątpliwości, że powinny pozostawać w zgodzie również z normami rangi konstytucyjnej. Odwołanie się do standardów Konstytucji przy kontroli aktu prawa miejscowego jest zatem zrozumiałe i uprawnione. Faktem również jest, że na poziomie Konstytucji szereg norm ma charakter programowy, stanowi wyraz określonej aksjologii, a także normy Konstytucji chronią różne wartości. Trafne, a zarazem oczywiste jest przy tym twierdzenie skargi kasacyjnej, że te różne wartości nie w każdym przypadku będą podlegały realizacji w takim samym stopniu. W odniesieniu do działalności prawotwórczej, w zależności od przedmiotu regulacji, pewne z nich mogą bowiem uzyskać pozycję uprzywilejowaną, inne natomiast będą miały znaczenie podrzędne lub nie będą relewantne.

Stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej, mające na celu wykazanie, że rozwiązanie przyjęte w kwestionowanej uchwale, dotyczące pierwszeństwa w dostępie do świadczenia, ma uzasadnienie na gruncie wartości konstytucyjnych, nie zostało jednak - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - w adekwatny i przekonujący sposób uzasadnione. Przy obszerności wywodów, zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do następującej argumentacji:

- rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej korzystają z różnych form wsparcia przewidzianych w państwowym i samorządowym systemie pomocy, kryteria pierwszeństwa w dostępie do bonu wychowawczego, ustanowionego zaskarżoną uchwałą, rodzin tych nie dyskryminują i nie pozbawiają wsparcia z innych źródeł. Kryterium pierwszeństwa przyjęte w kwestionowanej uchwale nie narusza art. 32 Konstytucji RP i zasady równości, albowiem nie prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów cechujących się taką samą cechą relewantną. Istnieją przecież rodziny, które korzystają z masywnej i rozbudowanej pomocy ze środków publicznych oraz rodziny, które takiej pomocy nie pobierają, grupy te znajdują się w zupełnie różnej sytuacji faktycznej i prawnej. Rodziny, którym uchwała przyznaje pierwszeństwo w uzyskaniu pomocy - w świetle powszechnie obowiązujących przepisów - są w mniejszym stopniu uprawnione do jakiejkolwiek pomocy, tak pieniężnej, jak i w postaci dostępu do usług publicznych,

- uprawnienia przewidziane w art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP mogą być dochodzone w granicach określonych w ustawie, akty wydawane na podstawie ustawy mogą je zatem moderować,

- inne wartości konstytucyjne mogą uzasadniać ograniczenie szczególnej pomocy dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji społecznej i majątkowej, do prawodawcy należy miarkowanie stopnia realizacji poszczególnych wartości,

- taką wartością jest w szczególności małżeństwo i rodzina oparta na małżeństwie, podlegające szczególnej ochronie na mocy art. 18 Konstytucji RP,

- przyjęte w uchwale kryterium pierwszeństwa dla rodzin opartych na małżeństwie i posiadających ustabilizowana sytuację zawodową zostało dokonane w celu docenienia i wspomożenia tych rodzin, aby promować tego rodzaju podstawowe komórki społeczne będące pożądanym modelem, znajduje ono uzasadnienie w art. 18 Konstytucji RP i zostało wprowadzone z poszanowaniem zasady proporcjonalności,

- ochrona małżeństwa jest wytyczną również dla prawodawcy lokalnego, który może w przyjmowanych regulacjach dokonywać "wyważenia" konkurencyjnych zasad i realizować je w zakresie adekwatnych dla konkretnej sytuacji, organy gminy mają zatem konstytucyjną podstawę do podejmowania działań wspierających małżeństwo i sytuacyjnego ograniczania zakresu ochrony rodziny na rzecz pełniejszej ochrony małżeństwa.

Argumentacja podana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje zatem, że motywem do wprowadzenia w uchwale kryterium pierwszeństwa w dostępie do świadczenia był fakt ograniczonej ilości środków finansowych, uniemożliwiający przyznanie bonu wszystkim rodzinom. Natomiast przyczyną wybranych kryteriów pierwszeństwa był zamiar – znajdujący w przekonaniu Gminy oparcie w aksjologii Konstytucji - wspierania, upowszechniania i promowania na terenie Gminy tych przejawów życia rodzinnego, które - z punktu widzenia wspólnoty samorządowej i całego państwa – są: najbardziej cenne, pożądane i korzystne, a polegają na zawieraniu małżeństw, posiadaniu dzieci, wspólnym prowadzeniu gospodarstwa domowego i wychowywaniu dzieci przy jednoczesnym utrzymywaniu się z własnej pracy, bez zdawania się na wsparcie ze strony władzy publicznej. Takie kryterium pierwszeństwa ma motywować mieszkańców do postaw pożądanych, realizacji modelu rodziny opartej na małżeństwie, aktywnej zawodowo i ekonomicznie samodzielnej. (W odpowiedzi na skargę przyznano wprost, że z założenia przyjęta pomoc nie jest skierowana do osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, korzystających z innych form wsparcia udzielanego przez państwo, ale jest skierowana do tych rodzin, które zostały przez państwo pominięte w systemie wsparcia – rodzin pełnych, formalnie usankcjonowanych, aktywnych zawodowo i zaradnych życiowo.)

W ocenie składu orzekającego, oczywiście model rodziny, uznany przez Gminę za pożądany i wartościowy, akcentujący trwałość, zaradność i samodzielności ekonomiczną rodziny wart jest aprobaty. Tym niemniej teza skargi kasacyjnej, że rodziny realizujące ten model pozbawione są wsparcia władzy publicznej, zaś rodziny będące w trudnej sytuacji majątkowej i społecznej korzystają z rozbudowanych form wsparcia nie jest jednak możliwa do rzeczowej weryfikacji przez Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na brak danych faktograficznych, zaś Sąd nie jest uprawniony do czynienia ustaleń faktycznych we własnym zakresie. Dodać trzeba, że nie zawiera ich również skarga kasacyjna, choć wskazano w niej na rozwiązania normatywne różnych aktów prawnych, które z zasady łączą udzielanie pomocy ze środków publicznych z różnymi przypadkami upośledzenia ekonomicznego czy społecznego, trudnościami w zaspokajaniu potrzeb (w tym szczególnych) lub ograniczeniu w wypełnianiu ról społecznych. Nawet jednak gdyby uznać, że ocena przedstawiona w skardze kasacyjnej znajdowała potwierdzenie w stanie faktycznym niniejszej sprawy i nie była arbitralna, a osoby i rodziny znajdujące się w sytuacji trudniejszej niż standardowa były adresatami zróżnicowanych działań pomocowych ze strony władzy publicznej, nie rozstrzygało to kwestii, czy taki stan rzeczy świadczył o nierówności dopuszczającej podjęcie działań korygujących i uprawniał Gminę do przyjęcia zakwestionowanych rozwiązań. Mieszkańcy gminy mogą bowiem za pomocą różnych form aktywności społecznej propagować preferowane modele rodziny i życia społecznego, niniejsza sprawa dotyczyła jednak tego, czy możliwe było wydatkowanie środków publicznych w oparciu o kryteria przyjęte w zakwestionowanej przez Sąd Wojewódzki uchwale.

Pierwszy problem dotyczył tego, czy w uchwale, podejmowanej na podstawie art. 22b ust. 1 u.ś.r., możliwe było przyjęcie rozwiązań, których celem miałoby być – jak to wskazano w skardze kasacyjnej - propagowanie rodziny opartej na małżeństwie, a to ze względu na konstytucyjną zasadę ochrony małżeństwa.

Zgodnie z tym przepisem, rada gminy, biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny, może w drodze uchwały, ustanowić dla osób zamieszkałych na terenie jej działania świadczenia na rzecz rodziny inne niż określone w art. 2 pkt 1-3, 4 i 5 ustawy. Celem uchwały nie jest zatem propagowanie którejś z form rodziny (małżeństwa), ale ustanowienie dodatkowych świadczeń na rzecz rodziny. Uchwała taka jest aktem prawa miejscowego i jest wydawana w oparciu o upoważnienie zawarte w ustawie. Zgodnie z art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jak trafnie zauważa się w doktrynie, ze względu na umocowanie w upoważnieniu ustawowym, "wszystkie akty prawa miejscowego mają wykonawczy charakter w szerokim tego słowa znaczeniu. Wykonawczy w stosunku do ustawy charakter mają więc zarówno akty określane przez doktrynę mianem «wykonawczych», jak też akty wydawane na podstawie upoważnień generalnych. Jedne i drugie służą wykonywaniu ustawy w tym znaczeniu, że jedne i drugie muszą być zgodne z celami ustawowych upoważnień i nie mogą przekraczać wyznaczonych przez ustawy granic" (A. Dąbek: Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 76-77).

Fakt, że podstawą do podjęcia uchwały jest upoważnienie zawarte w ustawie oznacza, że prawodawca lokalny nie ma więc, wbrew twierdzeniem stawianym w skardze kasacyjnej, swobody w wyborze preferowanych wartości porównywalnej ze swobodą ustawodawcy, ale powinien uwzględnić aksjologię ustawy. Ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera legalną definicję rodziny w art. 3 pkt 16. Stanowi on, że ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie, oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092 oraz z 2019 r. poz. 1818); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.

Pojęcie rodziny dla potrzeb ustawy o świadczeniach rodzinnych musi być zatem rozumiane stosunkowo szeroko i być oparte na kilku kryteriach, które nie preferują określonej formy prawnej organizacji rodziny, gdyż wszystkie jej postacie należy uznać za równoprawne. Jest to przy tym rozumienie rodziny zgodne z art. 18 Konstytucji RP. Skoro zaś art. 22b ust. 1 u.ś.r. daje podstawę dla rady gminy do ustanowienia świadczeń na rzecz rodziny, a jednocześnie ustawa definiuje pojęcie rodziny, to zróżnicowanie dostępności do świadczenia ustanowionego uchwałą w oparciu o preferencję małżeństwa, nie może być uznane za prawidłowe. Nie umożliwia tego w szczególności bezpośrednie powołanie się na art. 18 Konstytucji RP, który stanowi, iż małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Wszystkie wymienione w art. 18 Konstytucji RP instytucje społeczne mają bowiem taką samą wagę, a zatem nie nadają się na kryterium II stopnia, mogące rozstrzygać spór o to, która z nich powinna być chroniona w wyższym stopniu od pozostałych lub w sposób preferencyjny. System świadczeń rodzinnych, należący do szerszego systemu zabezpieczenia społecznego, to system norm służących wsparciu rodziny – a nie małżeństwa jako takiego – które, jakkolwiek podlegające ochronie konstytucyjnej, jest w ujęciu konstytucyjnym wartością równorzędną z rodziną. W ustawie, dotyczącej wspierania rodziny (i w aktach wydanych na podstawie takiej ustawy) to rodzina będzie wartością pierwotną i adresatem działań. Różnicowanie zatem dostępności rodzin do świadczeń rodzinnych w oparciu o kryterium małżeństwa, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może znaleźć uzasadnienia w art. 18 Konstytucji RP. Jednocześnie podkreślić też trzeba, ze ustawa, a w konsekwencji uchwała podejmowana na jej podstawie, nie odnoszą się do pozycji i uprawnień małżeństwa jako takiego, ale do rodziny jako jednej z równorzędnych wartości wymienionych w art. 18 Konstytucji RP.

Nie była też trafna argumentacja, odwołująca się do kryterium sprawiedliwości, bo tak należy zakwalifikować argumenty wskazujące, że zastosowane kryterium pierwszeństwa w dostępie do świadczenia ma na celu wyrównanie dysproporcji w świadczeniach uzyskiwanych przez rodziny będące w trudnej sytuacji społecznej oraz majątkowej i przez rodziny dobrze sobie radzące, stabilne, mające źródło utrzymania, nie korzystające z pomocy społecznej i nie mające zaległości w regulowaniu zobowiązań publicznych. W tym przypadku stanowisko skargi kasacyjnej pomija bowiem istotny fakt, że świadczenia rodzinne finansowane są ze środków publicznych, gdyż zgodnie z art. 22b ust. 4 u.ś.r., wypłaty świadczeń ustanowionych uchwałą, finansowane są ze środków własnych gminy. Jak wyżej zaś zasygnalizowano, ustawa o świadczeniach rodzinnych stanowi część systemu zabezpieczenia społecznego, wobec czego wskazuje się, że jest w całości aktem normatywnym, służącym realizacji w szczególności takich zasad konstytucyjnych, jak: zasada sprawiedliwości społecznej i solidarności społecznej (K. Rokicka-Murszewska [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art. 1). Wydatkowanie środków publicznych stanowi ich redystrybucję. Jak przyznaje w skardze kasacyjnej sama Gmina, środki te są ograniczone, wobec czego konieczne jest ustanowienie kryteriów ich rozdzielania. W tym zakresie decydujące i podstawowe znaczenia ma art. 2 Konstytucji RP i wyrażona w nim zasada sprawiedliwości społecznej: Rzeczpospolita Polska jest państwem urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

W przypadku dystrybucji środków publicznych oznacza to, że środki pochodzące z danin i podatków przekazywane są tym członkom społeczności, którzy z różnych powodów we własnym zakresie nie mogą lub nie uzyskują odpowiednich środków dla zaspokojenia koniecznych potrzeb. Wydatkowanie ograniczonych środków publicznych - w ramach systemu zabezpieczenia społecznego - nie może zatem służyć ani propagowaniu pożądanego modelu życia, ani nagradzaniu osób taki model realizujących, ale wyłącznie redystrybuowaniu środków na rzecz osób tych środków pozbawionych. Zasada sprawiedliwości społecznej ma funkcję redystrybucyjną, a u jej podstaw leży idea międzyludzkiej i ogólnospołecznej solidarności. Poprzez urzeczywistnianie prawnej zasady sprawiedliwości społecznej realizuje się moralny imperatyw solidarności nakazujący społeczeństwu udzielanie pomocy osobom potrzebującym, zaś grupom lepiej sytuowanym materialnie – warstwom i środowiskom upośledzonym, w szczególności wówczas, gdy to upośledzenie powstało w wyniku niezawinionych, obiektywnych przyczyn (zob. M. Zubik, W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, red. L. Garlicki, Warszawa 2016, art. 2). Nakaz urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej jest adresowany do państwa, to znaczy do wszystkich organów państwowych, bez względu na ich konstytucyjną lub doktrynalną klasyfikację, w szczególności zaś do organów legislatywy.

Trafne wobec powyższego było stanowisko Sądu I instancji, który zwrócił uwagę na fakt, że w przypadku różnicowania dostępu rodzin do świadczeń rodzinnych należy wziąć pod uwagę zasadę z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, zgodnie z którym rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Prawo do szczególnej pomocy oznacza przy tym nie tylko prawo do szczególnych środków wsparcia, ale także pierwszeństwo do świadczeń w zbiegu z rodzinami, które znajdują się w dobrej (lepszej) sytuacji społecznej i materialnej. Trafnie też Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zasadą jest utrzymywanie się poszczególnych osób w oparciu o własne środki, a pomoc państwa ma charakter akcesoryjny i świadczona jest wyłącznie tym osobom, które we własnym zakresie nie mogą zaspokoić swoich potrzeb. Argumentacja skargi kasacyjnej zmierza natomiast w przeciwnym kierunku, wobec czego zasadnie została przez Sąd I instancji zakwestionowana jako naruszająca standardy konstytucyjne. W sytuacji, w której konieczne jest podjęcie decyzji, jak rozdysponować w systemie świadczeń rodzinnych ograniczone środki publiczne, nie może odbywać się to kosztem rodzin podlegających szczególnej ochronie (uprawnionych do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych). Rozumowanie, przyjęte w skardze kasacyjnej zostało zatem już w punkcie wyjścia oparte na założeniu błędnym i sprzecznym z aksjologią i zasadami Konstytucji. Nie jest przy tym tak, jak to stwierdzono w skardze kasacyjnej, że kryterium pierwszeństwa, w postaci pozostawania rodziców w związku małżeńskim, jest proste do zrealizowania i zależy od ich woli, bo utrata przez rodzinę jej pełnego charakteru nie jest tylko skutkiem woli, a bywa także skutkiem zdarzeń od woli osób niezależnych, takich jak np. śmierć jednego z rodziców.

Nie znajduje też potwierdzenia zarzut, że Sąd I instancji zastosował inne kryterium kontroli uchwały, niż jej legalność i naruszył art. 184 zd. drugie Konstytucji RP oraz art., 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Stanowisko Sądu I instancji, sprowadzające się do poglądu, że kryteria przyznania świadczenia muszą łączyć się ze wsparciem funkcji rodziny, o jakiej mowa w art. 3 pkt 16 u.ś.r., znajduje bowiem pełne potwierdzenie. . Okoliczność ta nie miała zaś miejsca w niniejszej sprawie, albowiem Gmina ewidentnie podnosiła, że przyjętą regulację orientowała na ochronę małżeństwa. Teza Sądu I instancji nie była zatem wyrazem przeprowadzenia kontroli z odwołaniem się do kryterium celowości a stwierdzeniem faktu. Nie stanowił przy tym oceny również passus uzasadnienia, że Gmina nie przedstawiła danych statystycznych, potwierdzających przyjęte założenia dotyczące sytuacji rodzin i nie wyjaśniła, dlaczego przyjęty model redystrybucji środków skuteczniej miał wpłynąć na wzrost dzietności w Gminie. Stawiane w skardze kasacyjnej w tym zakresie zarzuty były efektem intencjonalnej reinterpretacji poszczególnych fragmentów uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie odnosiły się jednak bezpośrednio normatywnych argumentów podanych przez Sąd I instancji.

Pozbawiony podstaw był również zarzut naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z zasadą subsydiarności i zasadą proporcjonalności. Zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Dokonując kontroli uchwały jednostki samorządu Sąd I instancji działał zaś na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Rozpoznając więc skargę na taki akt i podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd I instancji nie mógł tym samym naruszyć art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Jak wyżej natomiast wskazano, teza jakoby gmina była uprawniona do prowadzenia samodzielnej polityki społeczno-rodzinnej nie znajdował uzasadnienia w porządku normatywnym, regulującym podejmowanie aktów prawa miejscowego. Prawidłowe było także stanowisko Sądu I instancji, że właśnie ze względu na wyłączne uprawnienie gminy do ustanowienia aktu prawa miejscowego, na etapie jego kontroli, sąd administracyjny nie może, przez stwierdzanie nieważności części postanowień, dokonywać takich zamian w treści aktu prawa miejscowego, które nie odpowiadają założeniom i zamiarom prawodawcy lokalnego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, właśnie taka praktyka byłaby naruszeniem zasady samodzielności gminy. Całość argumentacji przedstawionej przez Gminę wyraźnie więc dowodzi, że zakwestionowane rozwiązanie w zakresie dystrybucji środków własnych na cele związane z bonem wychowawczym było zasadniczym i istotnym elementem przyjętego modelu, zarówno pod względem zamierzonych celów, jak i z powodu na ograniczone środki finansowe. Sąd nie mógł zaś tego modelu zmienić, gdyż mógł go jedynie wyeliminować z porządku prawnego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Ostatnia kwestia podniesiona w zarzutach skargi kasacyjnej dotyczyła zakresu upoważnienia zawartego w art. 22b ust. 2 u.ś.r. i podstaw do uregulowania w uchwale procedury zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Delegacja, zawarta w art. 22b ust. 1 i 2 u.ś.r., wyraźnie wskazuje na trzy podstawowe elementy, które rada gminy jest władna uregulować w ramach stosownego aktu prawa miejscowego. Są nimi: ustanowienie świadczenia dla mieszkańców gminy, określenie szczegółowych zasad jego przyznawania, a także jego wysokości. W niniejszej sprawie sporne było, jaki był zakres wyrażenia "szczegółowe zasady przyznawania" świadczenia. Ustawa w art. 1 ust. 1 określa, że jej przedmiotem są: (1) warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz (2) zasady ustalania, (3) przyznawania i (4) wypłacania tych świadczeń. Wskazuje się, że zakres przedmiotowy ustawy obejmuje wobec powyższego zarówno określenie "warunków", jak i "zasad". Warunki nabywania to przesłanki, które powinien spełnić beneficjent, aby świadczenie uzyskać. Zasady (ustalania, przyznawania i wypłacania) to reguły postępowania, które mają na celu uregulowanie postępowania organu administracji (tak. T. Kuczyński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art.1, teza 3.).

W przypadku uchwały, podejmowanej na podstawie art. 22b ust. 1 i 2 u.ś.r., podstawą do określenia w niej warunków nabywania świadczenia jest zawarte w ust. 1 upoważnienie do ustanowienia dla osób zamieszkałych na terenie gminy świadczenia na rzecz rodziny odpowiadającego potrzebom lokalnym. Natomiast w odniesieniu do zasad (ustalania, przyznawania i wypłacania), delegacja zawarta w art. 22b ust. 2 u.ś.r. daje gminie kompetencję jedynie do określenia zasad "przyznawania". Skoro w dwóch przepisach ustawy ustawodawca posłużył się takim samym określeniem ustawowym, a regulacja ta wyznacza przedmiotowy zakres kompetencji rady gminy do ustalenia przepisów prawa miejscowego, zaś przepisów tego rodzaju nie można interpretować rozszerzająco (przez zastosowanie np. wykładni celowościowej czy funkcjonalnej), to - zgodnie z dyrektywą nakazu wykładni homonimicznej (takim samym wyrażeniom należy nadawać takie samo znaczenie) - należy uznać, że ustawodawca ograniczył kompetencję gminy wyłącznie do określenia zasad przyznawania świadczenia, poza tą kompetencją pozostawiając w szczególności zasady wypłacania świadczenia. Można przy tym dostrzec, że w art. 22a ust. 3 u.ś.r. ustawodawca przewidział dla rady gminy kompetencję do określenia w uchwale "szczegółowych zasad udzielania zapomogi", posługując się całkowicie odrębnym terminem oderwał zakres przedmiotowy uchwały od zakresu podmiotowego ustawy. Nie jest przy tym jasne, na ile jest to efekt świadomej decyzji ustawodawcy, niemniej jednak w art. 22b u.ś.r. taką technika się nie posłużył, a założenie racjonalności nakazuje uznać, że zabieg ten był celowy.

Powyższe uwagi oczywiście nie odpowiadają jeszcze na pytanie, jakie reguły postępowania kryją się pod pojęciem "zasad przyznawania" świadczenia. Wyłączony od stosowania - na mocy art. 22b ust. 3 u.ś.r. - rozdział 6 ustawy dotyczy postępowania w sprawie zasad przyznawania i wypłacania świadczeń, a wzgląd na systematykę tego rozdziału wskazuje, że regulacje dotyczące nienależnie pobranych świadczeń i obowiązku zwrotu świadczeń związane są z czynnościami dotyczącymi zasad wypłacania świadczeń. Argument a rubrica nie jest oczywiście mocnym argumentem interpretacyjnym bo ma walor zasadniczo pomocniczy i wymaga dla przyjęcia wynikających z niego wniosków wzmocnienia jeszcze innymi argumentami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takim argumentem zasadniczym jest to, że regulacje prawa miejscowego mogą oddziaływać na sferę uprawnień obywateli, a w szczególności rodzić dla nich obowiązki i odpowiedzialność majątkową tylko w oparciu o wyraźne i dostatecznie klarowne oparcie w upoważnieniu ustawy. Interes gminy jako podmiotu prawa publicznego nie może mieć tutaj przeważającego znaczenia.

Skoro zatem regulacja ustawy co do zakresu udzielonego upoważnienia nie jest precyzyjna i rodzi wątpliwości, to za przyjęciem jednej z możliwych interpretacji nie mogą przemawiać względy celowości i dotyczące zabezpieczenia interesu gminy. Z tego też powodu powołane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o finansach publicznych, jako dotyczące wyłącznie sfery publicznej, nie mogły być uznane w tym przypadku za rzeczowy argument interpretacyjny. Przepis art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych reguluje przy tym sposób dokonywania wydatków publicznych, zatem odnosi się co najwyżej do koniecznych aktów staranności przy przyznaniu świadczenia, podobnie art. 254 pkt 3 tej ustawy.

Analogiczne stanowisko co do zakresu upoważnienia, udzielonego w art. 22b ust. 2 u.ś.r. wyrażone zostało także przez komentatorów, stojących na stanowisku, że upoważnienie do określania zasad przyznawania świadczenia nie jest jednoznaczne z upoważnieniem do określania zasad jego wypłacania oraz zwracania w przypadku świadczeń pobranych nienależnie. Tym samym, wszelkie znajdujące się w uchwale regulacje, dotyczące tej kwestii należy uznać za podjęte z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia (zob. T. Kuczyński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art. 22b teza 3). Z podanych zatem względów Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji dotyczące określenia w § 7 ust. 3-7 Regulaminu zasad zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego.

Ostatecznie więc biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.