Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2015 r. sprawy ze skargi D. E. i M. R. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 4 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku w sprawie przeprowadzenia referendum stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

W dniu 6 sierpnia 2015 r. D. E. - pełnomocnik grupy mieszkańców P. – inicjatorów referendum złożył wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego w przedmiocie likwidacji Straży Miejskiej w P..

Uchwałą z dnia 4 września 2015 r. nr [...], podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594), oraz art. 18 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 706 ze zm., dalej jako "ustawa"), Rada Miejska w P. odrzuciła wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego w sprawie likwidacji Straży Miejskiej w P..

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że Rada Miejska w P. powołała Doraźną Komisję do sprawdzenia, czy wniosek grupy mieszkańców z dnia 6 sierpnia 2015 r. o przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom ustawy o referendum lokalnym. Komisja stwierdziła, iż podanie przez Inicjatora Referendum do wiadomości mieszkańców przedmiotu zamierzonego referendum zgodnie z treścią art. 13 ustawy odbyło się z naruszeniem prawa, albowiem niniejsze ogłoszenie nie zostało przeprowadzone w sposób zwyczajowo przyjęty. Wobec braku uregulowania tego sposobu publikacji w akcie prawa miejscowego Rady Miejskiej P. należało uznać, że publikacja dokumentu w sposób zwyczajowo w danej Gminie przyjęty oznacza wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy oraz wszystkich sołectwach na obszarze Gminy. Ponadto taką rangę można przypisać rozpowszechnieniu tej informacji drogą elektroniczną na Biuletynie Informacji Publicznej lub stronie internetowej Gminy P.. Ponadto wskazano, że od wielu lat stosowanym sposobem, a więc zwyczajem publikowania dokumentów urzędowych są powołane wyżej sposoby polegające na wywieszeniu dokumentu na tablicy urzędowej oraz umieszczeniu na stronie Gminy P. oraz Biuletynu Informacji Publicznej. Fakt wywieszenia informacji w jednym sołectwie, czy też podanie do publicznej wiadomości przedmiotu zamierzonego referendum w dziennikach Gazeta T. i Dziennik B., w rozgłośni radiowej Radio G. i na portalach internetowych absolutnie nie pozwala stwierdzić, by w ten sposób inicjator referendum spełnił wymogi określone w przepisie art. 13 ust. 1 ustawy.

Działania Inicjatorów Referendum wobec wymogów stawianych ustawie należy ocenić jedynie jako działania wspomagające dla rozpowszechnienia inicjatywy w sprawie zarządzenia referendum, jednak nie spełniających wymogów ustawowych.

D. E. i M. R. – inicjatorzy referendum - wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę nie zgadzając się z jej uzasadnieniem i odrzuceniem wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego w sprawie likwidacji Straży Miejskiej w P..

W uzasadnieniu wskazali, iż uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest niezgodne z rzeczywistością, albowiem podali oni do publicznej wiadomości mieszkańców przedmiot zamierzonego referendum w sposób naturalny mediami społecznościowymi, prasą i telewizją (na portalach: [...], w lokalnej rozgłośni radiowej - Radio G.; w prasie - Gazeta T., Dziennik B. oraz w TV [...]). Skarżący wyjaśnili, iż są to w większości podmioty, w których Gmina umieszcza różnego rodzaju informacje i ogłoszenia dotyczące Gminy. W żadnym z przepisów prawa miejscowego nie jest określone, co należy rozumieć przez ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty. Jest to tylko domniemanie w jaki sposób powinny być publikowane dokumenty w sposób zwyczajowo przyjęty w Gminie.

Obowiązek, wynikający z art. 13 ustawy o referendum lokalnym, poinformowania mieszkańców o przedmiocie referendum jest celowy i ma zapewnić zebranie podpisów oraz uzyskanie wymaganej frekwencji podczas samego referendum. Nie może być on zaś przesłanką do uznania wniosku zawierającego wymaganą liczbę podpisów za nieważny z powodu braku rozpowszechnienia informacji w sposób zwyczajowo przyjęty. W ocenie skarżących należy rozpatrzyć co oznacza pojęcie "zwyczajowo" dla organizacji, grupy nieformalnej, czy zwyczajowo dla urzędu. W sprawie upowszechniania informacji mówić można o dwóch różnych kanałach komunikacyjnych. Grupa inicjatywna posługuje się w sposób naturalny, mediami społecznościowymi, prasą, telewizją i radiem. Mając na uwadze fakt, iż podpisy zebrano w 10 dni, przy aktywności dwóch inicjatorów, informacja o inicjatywie referendalnej została skutecznie upowszechniona. Przy wymaganej liczbie podpisów 1287 zebrano 1691 z czego 1630 było zgodnych z art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym.

Zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym wniosek, który nie spełnia warunków art. 15 komisja winna zwrócić inicjatorowi referendum, wyznaczając czternastodniowy termin do usunięcia uchybień. Komisja Doraźna Rady Miejskiej w P. nie zastosowała się do art. 16 ust. 4 ustawy. Zgodnie z art. 16 ust. 6 przepisu art. 16 ust. 4 nie stosuje się w przypadku, gdy uchybienia wniosku polegają na zebraniu niewystarczającej ilości prawidłowo złożonych podpisów osób popierających wniosek, chyba że nie upłynął jeszcze termin, o którym mowa w art. 14 ust. 1 (60 dni od dnia powiadomienia). Skarżący wyjaśnili, że powiadomienie o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum zostało złożone w dniu 21 lipca 2015 r. zaś termin 60 dni upłynie w dniu 18 września 2015 r., co dawało możliwość uzupełnienia przez inicjatorów referendum zarzucanego im uchybienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na mocy art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Niniejsza skarga została wniesiona na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 706 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą o referendum", który przewiduje możliwość zaskarżenia uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającej wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum oraz niedotrzymania przez ten organ terminu 30 dni na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub odrzucenia wniosku o jego przeprowadzenie.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 4 września 2015r. w sprawie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie likwidacji Straży Miejskiej w P..

Dokonując oceny dopuszczalności niniejszej skargi Sąd uznał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o referendum pochodzi ona od podmiotów mających legitymację skargową (inicjatorów referendum) i została wniesiona w wymaganym ustawą terminie.

Na wstępie rozważań dotyczących merytorycznej zasadności skargi należy wyjaśnić, że uregulowana w ustawie o referendum lokalnym procedura przeprowadzenia referendum lokalnego składa się z kilku etapów:

1/ etapu wstępnego (inicjującego postępowanie), polegającego na ukonstytuowaniu się określonej ilościowo grupy obywateli (tzw. inicjatora referendum), która powiadamia na piśmie przewodniczącego jednostki samorządu terytorialnego o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum i która w nieprzekraczalnym terminie 60 dni od dnia tego powiadomienia zbiera podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, którzy chcą poprzeć inicjatywę w tej sprawie, a następnie przekazuje pisemny wniosek o przeprowadzenie referendum przewodniczącemu jednostki samorządu terytorialnego. Ten z kolei wniosek ów niezwłocznie przekazuje przewodniczącemu organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego;

2/ etapu weryfikacyjnego polegającego na sprawdzeniu przez - powołaną w tym celu i wyłonioną ze składu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego - specjalną komisję, czy przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom ustawy;

3/ etapu decyzyjnego polegającego – w zależności od wyniku postępowania weryfikacyjnego – na podjęciu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum.

W niniejszej sprawie na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. powołana została doraźna komisję do sprawdzenia, czy wniosek grupy mieszkańców z dnia 6 sierpnia 2015r. o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie likwidacji Straży Miejskiej w P. odpowiada przepisom ustawy o referendum. Komisja stwierdziła, że pod wnioskiem złożono 1630 podpisów poparcia, odpowiadających wymogom ustawy, co stanowi wymaganą przez ustawę o referendum liczbę co najmniej 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców Gminy P.. Komisja uznała jednak, że inicjatorzy referendum nie dopełnili obowiązku podania do wiadomości na własny koszt informacji o przedmiocie referendum w sposób zwyczajowo przyjęty (art. 13 ust. 1 ustawy o referendum). Rada Miejska w P. stanowisko komisji w tym zakresie podzieliła i podjęła uchwałę o odrzuceniu wniosku.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o referendum inicjator referendum, na swój koszt, podaje do wiadomości mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego przedmiot zamierzonego referendum, przy czym podanie do wiadomości w gminie następuje w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie, a w powiecie i w województwie - poprzez ogłoszenie w prasie codziennej ogólnodostępnej w danej jednostce samorządu terytorialnego. Informacja o zamierzonym referendum powinna zawierać pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane do wyboru, a jeżeli wniosek dotyczy referendum w sprawie samoopodatkowania - cel lub cele oraz zasady samoopodatkowania ( ust. 2).

Ustawodawca wprowadził zatem jedynie wymóg powiadomienia o przedmiocie referendum w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie. Brak precyzji w określeniu co oznacza podanie do wiadomości przedmiotu referendum "w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie" może rodzić spory na tle jego interpretacji i stosowania, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

Art. 170 Konstytucji RP stanowi, że członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2003 r. sygn. akt K 30/02 przepis art. 170 Konstytucji RP nakłada na ustawodawcę obowiązki określonych działań legislacyjnych, tj. określania w drodze ustawy zasad i trybu przeprowadzania referendum. Nakłada nań również obowiązek powstrzymywania się od takich działań, które naruszałyby istotę prawa do wyrażania woli w drodze referendum przez każdego uprawnionego członka wspólnoty samorządowej; prawa, będącego zarazem częścią składową szerzej pojmowanej wolności politycznej. Powyższy przepis zawiera w sobie także prawo polityczne każdego mieszkańca do udziału w bezpośrednim sprawowaniu władzy publicznej na poziomie lokalnym.

Konstytucyjna ranga prawa członka wspólnoty samorządowej do udziału w referendum lokalnym wymaga, by przepisy ustawy zwykłej interpretować w taki sposób, by nadmiernym, zbytecznym formalizmem nie utrudniały korzystania przez obywatela z tego uprawnienia.

Wprowadzone w art. 13 ustawy o referendum unormowanie zapewnia mieszkańcom gminy uzyskanie informacji o zgłoszonej inicjatywie, a następnie podjęcie decyzji w kwestii jej poparcia poprzez złożenie podpisu pod wnioskiem. Ponieważ wniosek o przeprowadzenie referendum pochodzi od grupy inicjatywnej, to jej członkowie pokrywają ewentualne koszty związane z powiadomieniem. Z uwagi na powyższe, to inicjatorom referendum najbardziej zależeć powinno, by informacja o zamiarze jego przeprowadzenia dotarła do jak najszerszego kręgu osób zainteresowanych, co z kolei może zapewnić poparcie wniosku przez wymaganą w ustawie o referendum liczbę mieszkańców gminy. Wszelkie zaniedbania w tym zakresie mogą prowadzić bowiem do braku poparcia społeczności lokalnej dla inicjatywy referendum.

Jak wynika z oświadczenia złożonego przez inicjatorów referendum ogłoszenia o przedmiocie zamierzonego referendum zamieszczono w prasie: Dzienniku B. i Gazecie T., w Radiu G. oraz na stronach internetowych [...].

W ocenie Rady Miejskiej w P. doszło do niedopełnienia przez inicjatorów referendum wymogu wynikającego z art. 13. ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, bowiem publikacja dokumentu w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie oznacza wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy oraz wszystkich sołectwach na obszarze Gminy. Ponadto taką rangę, zdaniem Rady, można przypisać rozpowszechnieniu tej informacji drogą elektroniczną w Biuletynie Informacji Publicznej lub na stronie internetowej Gminy P..

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę takiego stanowiska nie podziela.

W pierwszej kolejności nie można się zgodzić ze stanowiskiem Rady, które sprowadza się do stwierdzenia, że podanie do wiadomości mieszkańców gminy przedmiotu zamierzonego referendum w sposób zwyczajowo przyjęty należy ograniczyć do oficjalnych, związanych z władzami gminy publikatorów takich jak tablice ogłoszeń w Urzędzie i w sołectwach lub Biuletyn Informacji Publicznej. Współcześnie zwyczajowo akceptowanym sposobem komunikowania się członków społeczności lokalnej i przekazywania między nimi wiadomości są także media społecznościowe (np. facebook) oraz prasa i telewizja lokalna. Są to niewątpliwie kanały komunikacji skuteczniejsze niż wywieszanie ogłoszeń na urzędowych tablicach. Jak wspomniano już wyżej upowszechnienie wśród społeczności lokalnej informacji o przedmiocie zamierzonego przez inicjatorów referendum nie jest celem samo w sobie, lecz środkiem zmierzającym do tego, by jak największa liczba członków tej społeczności dowiedziała się o zamierzonym referendum i mogła ewentualnie udzielić mu wsparcia – złożyć podpisy na liście osób popierających, ze świadomością czego konkretnie ma ono dotyczyć. Skoro wymagana ilość mieszkańców gminy poparła wniosek o przeprowadzenie referendum, to uznać należy, że informacja o jego przedmiocie została przez inicjatorów upowszechniona w sposób w pełni skuteczny. Co więcej należy zwrócić uwagę, że na samych listach podpisów popierających zamierzone referendum określono w sposób jednoznaczny jego przedmiot. Uznanie w tej sytuacji, że "podanie do wiadomości przedmiotu referendum w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie" ogranicza się do publikatorów urzędowych w postaci tablic ogłoszeń i Biuletynu Informacji Publicznej prowadziłoby do nieuzasadnionego niczym naruszenia publicznego politycznego prawa mieszkańców do gwarantowanego konstytucyjnie (art. 170 Konstytucji RP) udziału w bezpośrednim sprawowaniu władzy publicznej na poziomie lokalnym.

Podkreślenia wymaga także, że właściwa kampania referendalna mająca na celu umożliwienie obywatelom podjęcia w ramach referendum świadomej decyzji rozpoczyna się dopiero z dniem ogłoszenia o zarządzeniu referendum. Nie można zatem podzielić poglądu, jakoby pominięcie oficjalnych gminnych publikatorów w upowszechnianiu wiadomości o przedmiocie referendum na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy miało prowadzić do trudności w wyrażeniu przez członków lokalnej społeczności ich woli w formie uczestnictwa i oddania głosu w referendum.

Zaakceptować w pełni należy w tym miejscu pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt II OSK 2178/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl) zgodnie z którym możność realizacji prawa do udziału w referendum ma zasadnicze znaczenie dla oceny stanu demokracji w całym państwie.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że inicjatorzy referendum wywiązali się z ciążącego na nich, wynikającego z art. 13 ust. 1 ustawy o referendum obowiązku podania przedmiotu referendum do wiadomości mieszkańców.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznając za uzasadnioną skargę inicjatorów referendum, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.