Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Joanna Brzezińska /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1010/14 w sprawie ze skargi K. K. i D. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sz. z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1010/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uwzględniając skargę K. K. i D. K., uchylił zaskarżoną decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem z dnia [...] 2012r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie przez L. K. robót budowlanych polegających na budowie wolnostojącego budynku garażowego dwustanowiskowego z poddaszem użytkowym, na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], dz. nr ewid. [...], gm. [...] oraz zobowiązał ją do przedłożenia, w terminie do dnia [...] 2012r., określonych dokumentów, w celu doprowadzenia samowolnie budowanego budynku garażowego, dwustanowiskowego z poddaszem użytkowym do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w wyniku kontroli przeprowadzonej na wskazanej nieruchomości [...] 2012r. stwierdzono, że obiekt garażowy wykonywany jest w technologii tradycyjnej - ściany murowane, dach dwuspadowy o konstrukcji drewnianej, z poddaszem użytkowym o funkcji składowej. Garaż jest dwustanowiskowy, o wym. zewnętrznych 6,60 x 7,34m w stanie ocieplonym i wysokości ściany szczytowej 4,80m do spodu płatwi kalenicowej. Budynek wyposażony jest w instalację elektroenergetyczną oraz kanalizację deszczową z odprowadzeniem do studni chłonnych. Według dokonanych pomiarów w trakcie kontroli, obiekt usytuowany jest w odległości 1,34 m od ogrodzenia z dz. nr ew. [...] oraz w odległości 1,59 m od ogrodzenia z dz. nr ew. [...]. W dniu kontroli stwierdzono, że roboty budowlane nie są zakończone, a inwestor nie przedstawił żadnych dokumentów świadczących o legalności budowy obiektu.

Decyzją z dnia [...] 2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał L. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego wolnostojącego budynku garażowego dwustanowiskowego, usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], dz. nr ewid. [...], gm. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na ponowną kontrolę nieruchomości [...] 2014r., podczas której stwierdzono, że od czasu poprzedniej kontroli w budynku garażowo-gospodarczym oraz w budynku mieszkalnym nie wykonano żadnych robót budowlanych, a w dzienniku budowy od [...] 2012 r. nie figurują żadne wpisy. Budynek mieszkalny jest całkowicie wykończony i nie ma potrzeby wykonywania robót budowlanych zaś fakt, że administracyjnie budowa nie została zakończona (toczy się postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego) nie świadczy o faktycznym wykonywaniu robót budowlanych. W ocenie organu twierdzenia kierownika budowy, że przedmiotowy budynek garażowo-gospodarczy stanowi zaplecze budowy, nie miały poparcia w rzeczywistości. W obiekcie zgromadzono sprzęt ogrodniczy, urządzenia rekreacyjne, sportowe i narzędzia warsztatowe. Obiekt jest w pełni wykończony (nie wykonano jedynie robót budowlanych nad drewnianym stropem, a dostęp na poddasze odbywa się za pomocą dostawnej drabiny). W obiekcie wykonana jest instalacja oświetleniowa zewnętrzna i wewnętrzna, mechanizm zasilający do bramy garażowej. Posadzka w obiekcie wykończona jest terakotą, a ściany wewnątrz są wyłożone panelami. Budynek jest otynkowany z odprowadzeniem wód do systemu kanalizacyjnego, posiada stolarkę okienną i drzwiową. Dach budynku pokryto dachówką ceramiczną i wykonano system orynnowania. Teren wokół budynku gospodarczo-garażowego został zagospodarowany, plac przed obiektem wyłożony kostką brukową. Budynek nie nosi znamion obiektu tymczasowego, służącego celom zaplecza budowy.

Organ nadzoru budowlanego ustalił, że w dniu [...] 2012r. została wydana na rzecz L. K. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku garażowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną - na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w obr. [...] gm. [...]. Wybudowany w warunkach samowoli obiekt garażowy nie spełnia warunku 3.2. powyższej decyzji, bowiem narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczącym odległości budynków od granic działki budowlanej. Ustalono ponadto, że na terenie przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 2011r., budowa wolnostojącego budynku mieszkalnego. Decyzja ta nie obejmowała zezwolenia na budowę wolnostojącego budynku garażowego.

Organ stwierdził, że inwestor nie wywiązał się w terminie z obowiązków nałożonych postanowieniem z [...] 2012 r., dlatego był zobowiązany wydać decyzję o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu.

W odwołaniu od powyższej decyzji L. K. zarzuciła naruszenie art. 7 K.p.a. oraz błędną kwalifikację przez organ budynku wolnostojącego, który nie jest garażem lecz zapleczem budowy. Wskazała, że protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] 2014r. nie stwierdza, że w budynku jest parkowany samochód ani jakiekolwiek rzeczy i części związane z samochodem. Sprzęt ogrodniczy służy do utrzymania należytego placu budowy. O tym kiedy budynek zostanie rozebrany zadecyduje inwestor w porozumieniu z kierownikiem budowy, a nie organ. Wraz z pismem z [...] 2014r. w uzupełnieniu odwołania, inwestorka przedłożyła decyzję PINB w Policach z [...] 2014r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budowy wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zewnętrznymi instalacjami na działce nr [...] przy ul. Pogodnej [...] w [...] i zezwalającą na wznowienie robót budowlanych.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] 2014r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż L. K. legitymowała się pozwoleniem na budowę domu jednorodzinnego i nie zgłosiła organowi zakończenia robót budowlanych. W stosunku do obiektu objętego ww. pozwoleniem organ powiatowy przeprowadził postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i decyzją z dnia [...] 2014r. udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych z czego wynika, że budowa nie została formalnie zakończona. Mając powyższe na uwadze organ II instancji uznał, że inwestor w świetle art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane, miał prawo wybudować obiekt o wymiarach 6,60m x 7,34 m do czasowego użytkowania przy realizacji robót budowlanych podczas budowy domu jednorodzinnego, a na budowę tego rodzaju obiektu, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 24 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nie jest wymagane pozwolenie na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie K. K. i D. K. zarzucili organowi wydanie powyższej decyzji bez wizji lokalnej oraz brak odniesienia się przez organ II instancji do naruszenia przez inwestora § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Według skarżących, interpretacja spornego obiektu przez organ II instancji prowadzi do wniosku, że możnaby wybudować jako zaplecze budowy wieżowiec i postawić go gdzie się chce.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie oraz wskazał, że kwestia niezgodnego z przepisami posadowienia obiektu budowlanego, przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie robót budowlanych, podlega regulacjom art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, zatem nie może być też rozstrzygana w trybie art. 48.

W motywach wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że zawarte w kwestionowanej decyzji rozważania prowadzące do dokonanej oceny prawnej, nie odpowiadają zasadom praworządności i prawdy obiektywnej (art. 6 i 7 K.p.a.), są niepełne i nie mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów, przez co naruszają art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Sąd zwrócił uwagę, że z wykładni przyjętej przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wynika, że jedynym warunkiem niezbędnym do zastosowania przepisu art. 29 ust. 1 pkt 24 jest posiadanie przez inwestora "pozwolenia na budowę lub dokonanie skutecznego zgłoszenia w odniesieniu do innych robót budowlanych, przy prowadzeniu których taki obiekt miałby być użytkowany". Powołana regulacja umożliwia więc budowę wszelkich obiektów, pod warunkiem, że będą one użytkowane jedynie czasowo. W świetle takiego rozumowania, nie ma żadnego znaczenia kwestia rzeczywistego przeznaczenia obiektu budowlanego wykonanego na terenie działki, na której prowadzona jest budowa objęta pozwoleniem na budowę. Wystarczy zatem, że inwestor oświadczy, że jest to obiekt czasowy i przeznaczony do rozbiórki.

Sąd pierwszej instancji, kwestionując powyższe rozumowanie wskazał, że pomija ono element prawdy obiektywnej i prowadzi do akceptowania działań podejmowanych contra legem. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej pojęcia "obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania", co jednak nie zwalnia organu stosującego prawo od dokonania ustaleń odpowiadających prawdzie obiektywnej, na podstawie logicznej i zgodnej z doświadczeniem życiowym oraz posiadaną wiedzą, oceny oświadczenia inwestora oraz innych zebranych na tę okoliczność dowodów, w ich wzajemnym powiązaniu. W ocenie Sądu, to okoliczności stanu faktycznego sprawy stanowić powinny punkt wyjścia do dokonania oceny materialnoprawnej, a prawidłowa subsumpcja ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod treść przepisu art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane, powinna obejmować ocenę: 1) czy sporny obiekt budowlany jest czasowo użytkowany, 2) czy jest to użytkowanie w trakcie robót budowlanych, 3) czy obiekt jest położony na terenie budowy. Z powyższego wynika, że obiekt tymczasowy w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 24 musi być funkcjonalnie powiązany z konkretną budową, co do której inwestor posiada pozwolenie na budowę, stanowiąc rzeczywiste zaplecze tej budowy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wbrew wywodom organu odwoławczego zawartym w zaskarżonej decyzji, to organ pierwszej instancji postąpił zgodnie z prawem dokonując oceny materiału dowodowego zebranego na okoliczność rzeczywistego przeznaczenia spornego obiektu. Uwadze organu odwoławczego uszły fakty opisane w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2014 r. zatwierdzającej projekt zamienny i udzielającej pozwolenie na wznowienie robót budowlanych budynku mieszkalnego. W szczególności to, że jednym z odstępstw, od udzielonego decyzją z dnia [...] 2011 r. pozwolenia na budowę, było usytuowanie między innymi kuchni z jadalnią w miejscu projektowanego w budynku mieszkalnym garażu dwustanowiskowego. Organ odwoławczy z faktów tych nie wyprowadził żadnych logicznych i uwzględniających doświadczenie wniosków co do wartości dowodowej twierdzeń inwestorki. Z tych powodów Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja jest niezgodna zarówno z wyżej wymienionymi przepisami postępowania administracyjnego jak i z art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane, co skutkowało jej uchyleniem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej L. K., zaskarżyła powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie skarżąca dopuściła się samowoli budowlanej, wykonując bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę wskazany w decyzji obiekt budowlany, pomimo że do budowy takiego budynku nie jest wymagane pozwolenie na budowę, a co za tym idzie nie zostały na gruncie niniejszej sprawy wyczerpane znamiona samowoli budowlanej,

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niedokonanie przez Sąd prawidłowej kontroli działalności organu administracyjnego i nie rozważenie wszystkich okoliczności sprawy, a w konsekwencji przyjęcie, że organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy i naruszył przepisy prawa w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy decyzja organu II instancji została wydana w sposób prawidłowy, po przeanalizowaniu całokształtu materiału dowodowego i po przedstawieniu prawidłowej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane.

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając podstawy kasacyjne wywiedziono, że nie sposób zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że budynek wolnostojący posadowiony na przedmiotowej nieruchomości należało zakwalifikować jako budynek garażowo-gospodarczy, do którego wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zaś jako zaplecze budowy, którego budowa nie jest związana z uzyskaniem takiego pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącej kasacyjnie, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, że przedmiotowy obiekt, to obiekt tymczasowy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego, którego przeznaczeniem jest obsługa budowy domu jednorodzinnego na przedmiotowej działce. Zakres zagospodarowania zaplecza budowy wynika z potrzeb inwestora i techniczno-organizacyjnych rozwiązań realizacji zadań budowlanych. W przedmiotowym budynku znajdują się narzędzia warsztatowe oraz sprzęt ogrodniczy. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że o tymczasowym charakterze obiektu świadczy również fakt uzyskania przez stronę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, po wykonaniu którego sporny obiekt zostanie rozebrany. Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów błędnie wykonując kontrolę legalności skarżonej decyzji, która odpowiada prawu. Brak jest podstaw by stwierdzić, że organ odwoławczy naruszył wskazane przez Sąd przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem organ ten przeanalizował cały zgromadzony materiał dowodowy i wyciągnął z niego logiczne wnioski, które skutkowały słusznym uznaniem, iż w sprawie mamy do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 718, dalej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 P.p.s.a., stanowią: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Naruszenie przepisów postępowania może również przejawiać się w tych samych postaciach, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Chybione okazały się podniesione przez autora skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Wskazać należy, że art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 P.p.s.a zawierają normy o charakterze kompetencyjno-ustrojowym. Stosownie do treści tych przepisów, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, m.in. w sprawie skarg na decyzje administracyjne. Do tej normy zastosował się sąd administracyjny pierwszej instancji, przeprowadzając kontrolę działalności administracji publicznej, której kryterium stanowiła zgodność z prawem oraz uwzględniając skargę, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, czyli stosując środek określony w ustawie (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Okoliczność, że wynik tej kontroli nie odpowiadał oczekiwaniom skarżącej kasacyjnie, nie upoważnia do czynienia zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 2 P.p.s.a., które mogłyby być naruszone wtedy, gdyby sąd administracyjny odmówił przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej albo kontrolę tę przeprowadził z zastosowaniem innego kryterium, niż zgodność z prawem. Żadna z tych sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji, w uzasadnieniu skarżonego wyroku, dał wyraz dokonanej wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnej z wymogami art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a.

Na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy oraz treści zaskarżonej decyzji organu odwoławczego uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie nakazu rozbiórki i umarzającej postępowanie organu pierwszej instancji, należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, co najmniej przedwczesne, a z pewnością oparte na niepełnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego, było ustalenie organu odwoławczego, iż sporny budynek wybudowany przez inwestorkę na działce nr [...], jest obiektem przeznaczonym wyłącznie do czasowego użytkowania w trakcie realizacji budowy na terenie tej działki budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który zostanie rozebrany po zakończeniu budowy, a nie jest wolnostojącym budynkiem gospodarczo – garażowym, o odrębnym przeznaczeniu (nie mającym charakteru wyłącznie tymczasowego zaplecza budowy).

Niesporne w sprawie pozostaje to, że inwestor w trakcie realizacji na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] 2011r., robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. W tym samym czasie został również na terenie tej działki wybudowany wolnostojący budynek o wymiarach 6,60m × 7,34m, wykonany w technologii tradycyjnej, ściany murowane, dach dwuspadowy o konstrukcji drewnianej (okap wysunięty o 61 cm), docieplony, wysokość ściany szczytowej 4,80m do spodu płatwi. Obiekt został całkowicie wykończony, wyposażony w instalację elektroenergetyczną, kanalizację deszczową, w stolarkę okienną i drzwiową oraz bramę garażową i otynkowany. Posadzkę w obiekcie wykończono terakotą, ściany wewnętrzne panelami. Teren wokół budynku, określonego przez organ pierwszej instancji jako garażowo-gospodarczy, został zagospodarowany, plac przed budynkiem i opaskę wokół budynku wyłożono kostką brukową.

Skarżąca kasacyjnie konsekwentnie twierdzi, że opisany wyżej obiekt budowlany, wbrew ustaleniom PINB nie jest budynkiem gospodarczo-garażowym, na którego wybudowanie wymagane było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę, lecz że jest to wyłącznie obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, która formalnie się nie zakończyła. W jej ocenie wyłącznie od inwestora zależy standard tego typu zaplecza budowlanego oraz decyzja kiedy dokona rozbiórki takiego obiektu, skoro budowa innego obiektu na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nadal trawa. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy, bez szczegółowej analizy okoliczności przedmiotowej sprawy, uznając, że w świetle art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego inwestor miał prawo wybudować sporny obiekt do czasowego użytkowania przy realizacji niezakończonych formalnie robót budowlanych przy budowie domu jednorodzinnego. Wobec tego organ odwoławczy uchylił decyzję PINB w przedmiocie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tej sprawie, stwierdzając, że na budowę "tego rodzaju obiektu nie jest wymagane pozwolenie na budowę".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając między innymi, że dla ustalenia jaki rzeczywiście obiekt budowlany inwestor wybudował, poza objętym pozwoleniem na budowę budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, nie jest wystarczające samo oświadczenie inwestora, lecz stan faktyczny sprawy - w tym przeznaczenie spornego obiektu budowlanego - winien zostać ustalony dokładnie, na podstawie wszechstronnej oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego.

Prawidłowo również Sąd pierwszej instancji wskazał na pominięte przez organ odwoławczy okoliczności i zgromadzone w aktach sprawy dowody, istotne przy ustalaniu rzeczywistego przeznaczania i funkcji przedmiotowego budynku. W istocie bowiem z uzasadnienia zalegającej w aktach sprawy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzory Budowlanego w [...] z dnia [...] 2014r. ([...]), wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zewnętrznymi instalacjami na działce nr [...] i zezwalającej L. K. na wznowienie robót budowlanych wynika, że wśród istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z [...] 2011 r. stwierdzono między innymi: zmianę usytuowania budynku, usytuowania dojść oraz likwidację miejsc postojowych przed projektowanym garażem wbudowanym w obiekt i wykonanie miejsc w innej lokalizacji, a także "w miejscu projektowanego w budynku mieszkalnym garaży dwustanowiskowego (w projekcie budowlanym pom. nr 1.5) wykonano pomieszczenie kuchni z jadalnią oraz na przedłużeniu pomieszczenia łazienki wykonano pomieszczenie kotłowni na paliwo gazowe, czym przy rezygnacji z miejsc postojowych przed garażem naruszono zapis pkt 2.4.1. decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia[...] 2011r. o warunkach zabudowy zobowiązujący inwestora do zapewnienia dwóch miejsc postojowych".

Nadto zwrócić należy uwagę, iż w toku postępowania naprawczego, wobec stwierdzonych istotnych odstępstw od pierwotnego pozwolenia na budowę wyłącznie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (z wbudowanym garażem dwustanowiskowym) oraz w związku ze stwierdzeniem wybudowania w warunkach samowoli budowlanej przedmiotowego budynku – inwestorka wystąpiła do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej z wnioskiem z [...] 2012r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku garażowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] przy ul. [...] obr. [...] gm. [...] i uzyskała takowe warunki w związku z postępowaniem naprawczym dla istniejącego już przedmiotowego budynku - decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2012r. znak [...].

Powyższe okoliczności, z uwzględnieniem wynikających z akt sprawy cech, funkcjonalności, charakteru, techniki budowlanej wykonania przedmiotowego budynku oraz stanu zaawansowania budowy budynku mieszkalnego co najmniej od 2012r. (umeblowany, wyposażony we wszystkie niezbędne urządzenia), pozostają w jednoznacznej i oczywistej sprzeczności z twierdzeniem inwestorki, że budynek ten wybudowała wyłącznie do czasowego użytkowania jako zaplecze przy realizacji robót budowlanych podczas budowy domu jednorodzinnego.

Prawidłowa jest zatem ocena Sądu pierwszej instancji, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył przepisy postępowania obligujące go do ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonych dowodów. Wyspecjalizowany organ administracji publicznej winien w szczególności: porównać treść projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę, decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z późniejszymi decyzjami w tym, poszczególnymi elementami zagospodarowania terenu w projekcie budowlanym zamiennym. Na tej podstawie, uwzględniając w okolicznościach konkretnej sprawy wzajemny kontekst dokumentów urzędowych, pozostałych dowodów oraz zasady logiki, wiedzy i doświadczenia, należy dokonywać oceny wiarygodności twierdzenia inwestora co do przeznaczenia, funkcji i tymczasowego charakteru spornego obiektu budowlanego.

Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, istotne uchybienie powyższym obowiązkom było konsekwencją błędnej, zawężającej wykładni przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn.zm., dalej "P.b."), poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie skarżąca dopuściła się samowoli budowlanej, wykonując bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę wskazany w decyzji obiekt budowlany, pomimo że do budowy takiego budynku nie jest wymagane pozwolenie na budowę, a co za tym idzie nie zostały na gruncie niniejszej sprawy wyczerpane znamiona samowoli budowlanej.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 -31. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 24 P.b., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawienie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych.

Zasadnie organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 P.b. rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, którymi są: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, 2) wykonanie niwelacji terenu, 3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, 4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że z brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 24 wynika jednoznacznie, iż z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę zwolniona została budowa obiektów czasowo służących prowadzeniu innych robót budowlanych, a jedynym warunkiem zakwalifikowania przedmiotowego obiektu budowlanego jako obiektu określonego w tym przepisie, jest legitymowanie się przez inwestora pozwoleniem na budowę lub dokonanie skutecznego zgłoszenia w odniesieniu do innych robót budowlanych, przy prowadzeniu których taki obiekt miałby być użytkowany. Powołana regulacja umożliwia zatem budowę wszelkich obiektów, pod tym warunkiem, że będą one użytkowane jedynie czasowo. Oznacza to, że po zakończeniu budowy, przed przyjęciem do użytkowania obiektu, w myśl przepisów ustawy Prawo budowlane, inwestor musi go zdemontować (rozebrać).

Sąd pierwszej instancji zakwestionował powyższą wykładnię przepisów prawa, jako błędną i oderwaną całkowicie od rzeczywistego przeznaczenia obiektu budowlanego wykonanego na terenie działki, na której prowadzona jest budowa objęta pozwoleniem na budowę. Sąd podkreślił, iż rozumowanie organu pomija element prawdy obiektywnej i prowadzi do akceptowania działań podejmowanych contra legem. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej pojęcia "obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania", co jednak nie zwalnia organu stosującego prawo od dokonania w tym zakresie ustaleń odpowiadających prawdzie obiektywnej, koniecznych do dokonania oceny materialnoprawnej, a zatem prawidłowej subsumpcja ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod treść stosownej normy prawnej. Sąd Wojewódzki wskazał, że dla prawidłowego zastosowania przepisu art. 29 ust. 1 pkt 24 P.b., konieczna jest ocena: czy sporny obiekt budowlany jest czasowo użytkowany, czy jest to użytkowanie w trakcie robót budowlanych, czy obiekt jest położony na terenie budowy, bowiem obiekt, o którym mowa w tym przepisie musi być funkcjonalnie powiązany z konkretną budową, co do której inwestor posiada pozwolenie na budowę, stanowiąc rzeczywiste zaplecze tej budowy.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zważył, że dokonując wykładni powyższego przepisu, nie można nie dostrzec, że ustawodawca nie pozostawił przesłanki przeznaczenia obiektu poza oceną organu orzekającego. Tym samym wadliwe jest poprzestanie przez organ w tym zakresie wyłącznie na stanowisku inwestora co do charakteru i przeznaczenia obiektu budowlanego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji właściwie zrekonstruował treść normy prawnej wynikającej z art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego.

Zważyć należy, że celem wyłączenia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia wykonania robót budowlanych, określonego w art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego, jest umożliwienie inwestorowi realizacji robót budowlanych, na które uzyskał pozwolenie na budowę bądź realizowanych na podstawie zgłoszenia. Brzmienie tego przepisu jednoznacznie wskazuje, iż budowa na terenie budowy, innego obiektu budowlanego przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia tylko wówczas, gdy jedynym przeznaczeniem tego obiektu ma być "obsługa" zamierzonej budowy. Musi w tym zakresie istnieć ścisły, bezpośredni funkcjonalny i czasowy związek pomiędzy realizacją robót budowlanych objętych pozwoleniem lub zgłoszeniem, a wyłącznie czasowym użytkowaniem obiektu jako zaplecza procesu budowy.

Nie jest możliwe do zaakceptowania stanowisko i taka wykładnia przepisów Prawa budowlanego, która prowadziłaby do tego, iż tymczasowe obiekty budowlane, które ze swej istoty są przeznaczone do czasowego użytkowania, w praktyce funkcjonowałyby przez wiele lat z zupełnie innym przeznaczeniem niż do użytkowania w trakcie realizacji konkretnych robót budowlanych. Taka wykładnia prowadziłaby do obejścia przepisów prawa budowlanego, które nakładają obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę obiektów budowlanych, zaś wyjątki od tej zasady są enumeratywnie wyliczone w przepisach ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2009r. sygn. II OSK 1278/08 dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że badając, czy określony obiekt spełnia dyspozycję zawartą w powyższym przepisie trzeba zwrócić uwagę przede wszystkim na przeznaczenie obiektu, który ma być czasowo użytkowany w trakcie realizacji innych robót budowlanych. Istotne przy tym jest, aby te "inne roboty budowlane" były to roboty prowadzone w oparciu o pozwolenie na budowę, czy też ewentualnie zgłoszenie, w zależności od tego, co dla realizacji określonych prac jest wymagane. Nie jest to jednak okoliczność przesądzająca samoistnie o charakterze czasowego obiektu budowlanego. Nie może być to przy tym, w żadnym wypadku prowadzona równolegle inna inwestycja, której wyniki w części są wykorzystywane dla innej inwestycji budowlanej.

Kwalifikacji przedmiotowego budynku forsowanej przez inwestora - jako obiektu przeznaczonego wyłącznie do czasowego użytkowania na czas realizacji robót przy budowie budynku mieszkalnego, nie sposób w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaakceptować. Bez wpływu na tę ocenę pozostaje okoliczność, że formalnie budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie została jeszcze zakończona. Bez wątpienia stan zaawansowania budowy budynku mieszkalnego, dokonane istotne odstępstwa od pierwotnego projektu budowlanego, w tym urządzenie w miejscu planowanego w budynku mieszkalnym garażu innych pomieszczeń, jego konstrukcja, sposób wykonania, estetyka wykończenia, uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i uzasadniają określenie go jako budynek garażowo – gospodarczy, na którego wybudowanie konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 3 pkt 10 P.b. terenem budowy jest przestrzeń, w której prowadzone są roboty budowlane wraz przestrzenią zajmowaną przez urządzenia zaplecza budowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że teren budowy to teren w obszarze nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane dla danego inwestora, na którym mogą znajdować się urządzenia zaplecza budowy. Teren budowy jest zatem pojęciem węższym niż obszar nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane. Nadto, aby zidentyfikować czy określone urządzenie (obiekt) jest urządzeniem zaplecza budowy, należy zbadać jego związek funkcjonalny z budową tzn. czy urządzenie zaplecza budowy jest całkowicie wykorzystane na cele budowy. Brak takiego wyłącznego związku i wykorzystywanie obiektu na cele inne niż jako zaplecze budowy, wyklucza możliwość uznania go za urządzenie zaplecza budowy.

Organ odwoławczy nie ustalił tymczasem czy sporny budynek pełni rolę zaplecza budowy, a nawet czy był on położony i nadal jest położony na terenie budowy budynku mieszkalnego (zgodnie z projektem zagospodarowania terenu w projekcie budowlanym). Nie bez znaczenia dla kwalifikacji przedmiotowego budynku jest również jego wygląd. Co prawda zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2014 r. w sprawie II OSK 2584/12, że osoba wykonująca roboty budowlane na czas ich trwania ma prawo mieszkać w dobrych warunkach i żaden przepis prawa nie określa, jakie wyposażenie ma mieć obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, to jednak materiał zdjęciowy w sprawie niniejszej wskazuje, że sporny budynek nie spełnia wyłącznie roli zaplecza budowlanego. Wysoki standard jego wykończenia tak na zewnątrz jak i wewnątrz, wyposażenie w media, wkomponowanie w estetykę budynku mieszkalnego oraz wykonanie indywidualnie dla tego budynku instalacji wskazują, że pełnić ma on inne funkcje i nie jest przeznaczony wyłącznie do czasowego użytkowania dla celów prowadzonych robót budowlanych. W takiej sytuacji nawet okresowe wykorzystywanie go dla tego celu nie może przesądzać o tym, że obiekt jest zapleczem budowy w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 24 P.b. i że inwestor zamierza dokonać jego rozbiórki wraz z zakończeniem realizacji budynku mieszkalnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.