VIII SA/Wa 60/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-05-18	
Data wpływu	2023-01-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/
Justyna Mazur /przewodniczący/
Renata Nawrot	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 2262/23	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1, art. 17; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 419; art. 11; Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję [...] S.A. z siedzibą w R. z dnia 22 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od [...] S.A. z siedzibą w R. na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję [...]S.A. w Radomiu (dalej: organ, [...] S.A., Spółka) z 22 listopada 2022 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Pismem z 7 grudnia 2018 r. Stowarzyszenie Sieć Obywatelska [...] z siedzibą w W. (dalej: Stowarzyszenie, wnioskodawca, skarżący, strona) wniosło o udostępnienie następującej informacji publicznej:

1. Informacje o łącznie wypłaconych nagrodach w [...] S.A.

w poszczególnych latach 2017 i 2018.

2. Informacje o nagrodach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody.

3. Informacje o łącznie wypłaconych premiach w [...] S.A. w poszczególnych latach 2017 i 2018.

4. Informacje o premiach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody.

W odpowiedzi na wniosek strony Spółka pismem z 13 grudnia 2018 r., powołując się na przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2018 r. poz. 419, dalej: u.z.n.k.), ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej: u.d.i.p.) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych, Dz.Urz.UE.L z 2016 r. nr 119/1, dalej: rozporządzenie RODO), stwierdziła, że wnioskowanych informacji nie może udostępnić. Jednocześnie nie wydała w przedmiotowej sprawie żadnej decyzji, powołując się na istnienie dwóch przesłanek uniemożliwiających udostępnienie informacji, tj.: tajemnicy przedsiębiorcy oraz przepisów rozporządzenia RODO.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając wyrokiem z 9 maja 2019 r. w sprawie o sygn. akt VIII SAB/Wa 10/19 na skutek skargi Stowarzyszenia, zobowiązał [...] S.A. do rozpatrzenia wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz stwierdził, że bezczynność [...] S.A.

w rozpatrzeniu wniosku z 7 grudnia 2018 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1571/21 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez [...] S.A.

W wykonaniu ww. wyroku WSA Spółka decyzją z 22 listopada 2022 r. znak: [...], działając na podstawie art. 5 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1, art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 t.j., dalej: k.p.a.), odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji [...] S.A. wskazała, że nie ma obowiązku udzielania informacji w zakresie podawania imion i nazwisk pracowników, kwot nagrody lub premii oraz uzasadnienia przyznania danej osobie nagrody lub premii - ze względu na ochronę dóbr osobistych, w szczególności prawa do prywatności i ochronę danych osobowych. Poza tym art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Powołując przepis art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Spółka stwierdziła, że pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy jest zakresowo szersze od pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa. Uznała, że informacje dotyczące premii lub nagród, w tym uzasadnienia przyznania ich poszczególnym pracownikom, stanowią informację organizacyjną przedsiębiorstwa, posiadają wartość gospodarczą i stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Ponadto zauważyła, że

w orzecznictwie wskazuje się, iż wynagrodzenie osób niepełniących funkcji publicznych (a pracownicy [...] S.A. nie pełnią funkcji publicznych) podlega prawnej ochronie jako dobro osobiste pracownika i nie podlega ujawnieniu w oparciu o u.d.i.p. (np. wyrok WSA w Szczecinie z 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1005/16, publ. Legalis nr 1762158, wyrok WSA w Białymstoku z 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 70/17, publ. Legalis nr 1665448).

Spółka wskazała również, że jeżeli chodzi o aspekt formalny tajemnicy przedsiębiorcy, to w [...] S.A. obowiązują stosowne procedury związane

z klasyfikacją, ochroną i udostępnianiem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, które określają przesłanki uznawania poszczególnych dokumentów za stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, w tym również wykaz informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, które nie podlegają upublicznieniu. Informacje te mają również ograniczony krąg odbiorców: są nimi, co do zasady, wybrani pracownicy komórek organizacyjnych odpowiedzialnych za płace oraz ewentualnie kontroling finansowy. Osoby te są zobowiązane do zachowania rzeczonych informacji w tajemnicy, co wynika zarówno z treści wiążących ich z [...] S.A. umów o pracę albo umów cywilnoprawnych, jak również regulacji wewnętrznych.

Spółka podniosła, że jest jedynie podmiotem, który w pewnym tylko zakresie wykonuje zadania publiczne i tylko w niektórych sytuacjach dysponuje środkami publicznymi. Co do zasady, [...] S.A. jest spółką prawa handlowego podlegającą reżimowi konkurencyjności rynku. Prowadzi bowiem działalność holdingową

i finansową, uczestniczy na równych prawach z innymi podmiotami

w przetargach organizowanych przez podmioty państwowe, składając również oferty handlowe podmiotom zagranicznym i kreując z nimi wspólne przedsięwzięcia gospodarcze o zasięgu międzynarodowym. W ocenie organu zobowiązanie [...] S.A. do przekazania informacji dotyczących wynagrodzeń stworzyłoby sytuację,

w której jej pozycja na rynku zostałaby sztucznie osłabiona względem konkurencyjnych podmiotów prywatnych, które nie są podmiotami zobowiązanymi do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

Poza tym organ uznał, że przy badaniu spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej istotne jest również określenie, czy wniosek dotyczy kwestii związanych

z działalnością stanowiącą wykonywanie zadań publicznych. Tymczasem żadne

z okoliczności i dokumentów objętych wnioskiem nie wpisuje się w zakres przedmiotowy działalności [...] S.A., mogącej być ocenianą jako wykonywanie zadań publicznych.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniosło Stowarzyszenie, stawiając zarzuty naruszenia:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: Konstytucja RP) poprzez jego niezastosowanie

i nieudostępnienie skarżącemu, stanowiących informacją publiczną, informacji

o przyznanych w latach 2017-2018 w Spółce nagrodach i premiach, pomimo braku podstaw do zastosowania ograniczenia prawa do informacji publicznej w tym zakresie,

2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę udostępnienia informacji publicznej w zakresie wnioskowanym przez skarżącego, pomimo iż w sprawie nie zachodziła żadna z okoliczności ograniczających prawo do informacji publicznej w postaci prawa do prywatności lub tajemnicy przedsiębiorstwa.

W konsekwencji podniesionych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym w tej sprawie wyroku z 6 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1571/21, uznał, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., gdyż Skarb Państwa ma

w niej pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji

i konsumentów (ponad 40% akcji). Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. stanowi, że zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji

i konsumentów.

[...] S.A. nie jest więc "zwykłą" spółką prawa handlowego, powołaną przez podmiot prywatny w celu realizacji jego własnych celów gospodarczych, tylko jest spółką o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa. W konsekwencji [...] S.A. podlega nie tylko regulacji kodeksu spółek handlowych, ale także unormowaniom zawartym w ustawie z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1302).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej

i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Dotyczy to

w szczególności informacji, o których mowa w art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy istotny jest przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e) u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna,

w szczególności o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty,

o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat.

Mając zatem na uwadze publiczne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej, [...] S.A. ma obowiązek udzielania informacji publicznej w zakresie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e u.d.i.p., gdyż inaczej prowadziłoby to m.in. do ograniczenia możliwości kontroli przez obywateli sposobu gospodarowania majątkiem publicznym, np. w zakresie wydatkowania dochodów (tak NSA w wyroku

z 6 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1571/21, wiążącym w niniejszej sprawie). Niewątpliwie więc wniosek skarżącego dotyczy informacji publicznej, a ograniczenie dostępności do takiej informacji powinno mieć charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej.

Pozostaje zatem rozstrzygnięcie, czy w przedmiotowej sprawie występują okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji

o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z przepisu tego wynika więc, że prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne nie podlega ochronie w zakresie dotyczącym informacji mających związek z pełnieniem tych funkcji.

W zaskarżonej decyzji Spółka podała, że żadna z osób zatrudnionych w [...] S.A. nie pełni funkcji publicznych. Zatem nie miała obowiązku udzielać informacji

w zakresie podawania imion i nazwisk pracowników oraz kwot nagrody lub premii oraz uzasadnienia przyznania danej osobie nagrody lub premii ze względu na ochronę dóbr osobistych, w szczególności prawa do prywatności oraz ochronę danych osobowych (przepisy RODO).

W ocenie Sądu argumentacja Spółki przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie została poparta analizą okoliczności faktycznych sprawy i nie spełnia waloru przekonywania strony. Zdaniem Sądu w celu zrealizowania wniosku Stowarzyszenia należało przeanalizować strukturę organizacyjną Spółki i ustalić osoby zajmujące w tej strukturze stanowiska związane w realizacją zadań publicznych oraz formę prawną zatrudnienia tych osób. Dopiero ocena tego, czy osoba zatrudniona na danym stanowisku podejmuje decyzje w sprawach wydatkowania środków publicznych, czy też jest odpowiedzialna za kierunek realizacji zadań statutowych, pozwoli odpowiedzieć na pytanie, czy jest osobą sprawującą funkcję publiczną, czy też związaną z pełnieniem takiej funkcji. Przedmiotowej analizy w niniejsze sprawie Spółka nie dokonała, tylko ograniczyła się do stwierdzenia, że jej pracownicy nie pełnią funkcji publicznych.

Wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05, stwierdzając, że art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p. jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP (publ. OTK-A z 2006 r. nr 3, poz. 30; Dz.U. z 2006 r. Nr 49, poz. 358). Trybunał wyjaśnił, że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej

z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Akceptując powyższe stanowisko, jako kryterium służące uchwyceniu granic zakresowych pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek

z pełnieniem tych funkcji" należy przyjmować kryterium bezpośredniości oddziaływania działań podejmowanych w ramach instytucji publicznej, wpływających na sytuację prawną innych osób, w czym mieszczą się zwłaszcza co najmniej wąskie kompetencje decyzyjne. Bezpośredniość, zgodnie z językowym znaczeniem tego słowa przyjmowanym w języku polskim, oznacza działanie "bez pośrednictwa kogokolwiek, czegokolwiek, wprost" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 51). Oznacza to, że poza zakresem pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" nie pozostają tylko te osoby, które w ramach instytucji publicznej podejmują działania wyłącznie na stanowiskach usługowych i technicznych. Również działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio

w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów) traktować jako "osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (vide: wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2130/15, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

Zdaniem Sądu Spółka szczegółowej oceny w tym względzie nie dokonała, dlatego jej odmowa udostępnienia informacji o nagrodach i premiach przyznanych osobom wymienionym z imienia i nazwiska z uwagi na prawo do prywatności jest co najmniej przedwczesna. Jak już bowiem wskazano, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może powołać się na prawo do prywatności tylko w odniesieniu do informacji o osobach niepełniących funkcji publicznych, niemających związku z pełnieniem tych funkcji lub osób, które nie zrezygnowały

z przysługującego im prawa. Przy czym zaznaczyć należy, że w odniesieniu do pracowników niepełniących lub niezwiązanych z pełnieniem funkcji publicznych Spółka nie ma obowiązku zwracania się do nich z zapytaniem, czy w myśl art. 5 ust. 2 in fine u.d.i.p. rezygnują z przysługującego im prawa do ochrony prywatności. Przepisy prawa nie wymagają bowiem zwracania się przez podmiot zobowiązany

z zapytaniem o to, czy osoby, których dotyczy żądana informacja publiczna, rezygnują z prawa do ochrony ich prywatności (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14, publ. CBOSA).

Nie może też odnieść skutku stanowisko Spółki, że udostępnienie żądanych informacji jest niedopuszczalne ze względu na przepisy rozporządzenia RODO. Niewątpliwe jest bowiem, że przepisy tego rozporządzenia nie wyłączają stosowania przepisów u.d.i.p., które realizują obowiązek ochrony danych osobowych poprzez ograniczenie wskazane w art. 5 ust. 2. Jednak w niniejszej sprawie przedwczesna jest ocena, że przepis ten ma zastosowanie ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Odnosząc się do drugiej ze wskazanych przez Spółkę przesłanek uzasadniających odmowę udostępnienia informacji publicznej, tj. ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, przypomnieć w pierwszej kolejności należy, że art. 5 ust. 2 u.d.i.p. posługuje się pojęciem tajemnicy "przedsiębiorcy".

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa. Definicja legalna pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" została zawarta w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., zgodnie z którym przez tajemnicę tę rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W świetle tego przepisu dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; po drugie, są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej; po trzecie, przedsiębiorca podjął niezbędne działania

w celu zachowania poufności takich informacji. W doktrynie wskazuje się, że brak spełnienia choćby jednej ze wskazanych przesłanek dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa.

Omawiane pojęcia w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 193/13, wyrok WSA w Warszawie z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 417/19, oba publ. CBOSA).

Niezależnie jednak od tego, czy chodzi o tajemnicę przedsiębiorcy, czy

o tajemnicę przedsiębiorstwa, odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga: po pierwsze: odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych

w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazania, że zaistniały przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji odmownej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej muszą być przez podmiot obowiązany omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący. Dopiero taka argumentacja w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek ograniczenia prawa dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13, publ. CBOSA).

Odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga skonkretyzowanego, zindywidualizowanego względem określonej informacji wykazania, że ma ona charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2347/15, publ. CBOSA). Odmowa oparta na tych podstawach, aby była skuteczna i legalna, musi wystąpić (jak już wyżej wskazano) po spełnieniu dwóch przesłanek: formalnej i materialnej (szerzej: wyrok NSA z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3260/14, publ. CBOSA).

W zakresie przesłanki formalnej przedsiębiorca musi więc zamanifestować

w sposób zewnętrzny wolę zachowania określonych informacji w poufności. Natomiast w zakresie przesłanki materialnej informacja ta, objęta manifestacją przedsiębiorcy, musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji

i przeważającą nad zasadą jawności. Ocena tego rodzaju informacji powinna być dokonana i przedstawiona w uzasadnieniu decyzji w sposób umożliwiający kontrolę stanowiska organu przez sąd administracyjny.

W świetle powyższych wywodów Sąd podziela stanowisko skarżącego, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera analizy "tajemnicy przedsiębiorcy" jako podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Nie wystarczy tu bowiem jedynie wyłącznie wola przedsiębiorcy, że jest to informacja organizacyjna przedsiębiorstwa, posiada wartość gospodarczą, a jej ujawnienie osłabiłoby pozycję rynkową Spółki względem innych podmiotów występujących na rynku. Uzasadnienie odmowy udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 11 ust. 4 u.z.n.k. powinno być więc szczegółowe i odnosić się do okoliczności konkretnej sprawy, a nie powoływać się tylko na obowiązujący w tym zakresie przepis i wolę zachowania danej informacji w poufności.

Warto w tym miejscu podkreślić, że dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość gospodarczą, jednakże nie wszystko będzie stanowiło tajemnicę przedsiębiorcy. Tajemnica przedsiębiorcy nie jest wartością będącą celem samym w sobie, lecz ma chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać udzielenie określonych informacji, żądanych w trybie u.d.i.p. (wyrok WSA

w Warszawie z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2062/20, publ. CBOSA).

Stąd w motywach decyzji odmownej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. powinno być szczegółowo i precyzyjnie wyjaśnione, na czym polega tajemnica przedsiębiorcy, dlaczego ujawnienie informacji o premiach i nagrodach osłabi pozycję rynkową Spółki względem innych podmiotów, z jakich konkretnie powodów Spółka przyjęła, że w odniesieniu do żądanej informacji (o łącznie wypłaconych nagrodach i premiach

w latach 2017-2018) przesłanka ta nie została spełniona. Strona nie wykazała, że wnioskowana informacja posiada dla [...] S.A. obiektywną wartość gospodarczą,

a zasadność jej ochrony przeważa nad prawem dostępu do informacji.

Należy przy tym pamiętać, że spółki z udziałem Skarbu Państwa, jaką jest m.in. [...] S.A., dysponują mieniem publicznym. Natomiast wydatki ponoszone na nagrody czy premie pozostają w ścisłym związku z wykonywaniem zadań publicznych z zakresu prowadzonych przez te spółki działalności, którym powinna towarzyszyć jawność i przejrzystość. Tajemnica przedsiębiorstwa nie wyłącza jawności gospodarowania środkami publicznymi, zatem w każdym indywidualnym przypadku konieczne jest rozważenie, czy odmowa udostępnienia informacji, formalnie zastrzeżonej jako tajemnica przedsiębiorcy, nie ograniczy w sposób nieuprawniony prawa do uzyskania informacji publicznej na temat wydatkowania środków publicznych, a poprzez to prawa do sprawowania kontroli społecznej nad gospodarowaniem majątkiem publicznym.

W kontekście powyższych rozważań Sąd uznał, że organ naruszył przepisy art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Dlatego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U z 2018 r. poz. 265 t.j.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.