Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 sierpnia 2023 r. sygn. akt I SA/Ol 248/23 w sprawie ze skargi [...]na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 4 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków na realizację projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od [...]na rzecz Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 30 sierpnia 2023 r. sygn. akt I SA/Ol 248/23 oddalił skargę [A. B.], [E. B.], [K. B.], [D. B.], [W.B.],

P.- O. O.O.O.O.O. B. spółka cywilna z siedzibą w M. na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z 4 maja 2023 r., nr 1/p/2023 w przedmiocie zwrotu środków na realizację projektu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

[A. B.], [E. B.], [K. B.], [D. B.], [W.B.], P.- O. O.O.O.O.O. B. spółka cywilna z siedzibą w M. - dalej: skarżący, strona lub beneficjent - 14 listopada 2019 r. zawarli z Województwem Warmińsko-Mazurskim reprezentowanym przez Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego, pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej (IŻ) Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Warmińsko-Mazurskiego na lata 2014-2020 umowę o dofinansowanie dotyczącą projektu pn. ["...."] Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projekt polegał na przygotowaniu terenów pod inwestycję. W jego ramach przewidziano wykonanie instalacji elektrycznych, przyłącza kanalizacji sanitarnej, przyłącza wody, zagospodarowania terenu (niwelacja terenu wraz z infrastrukturą drogową). Wartość projektu wyniosła 2.078.700 zł, w tym wydatki kwalifikowalne stanowiły kwotę 1.690.000 zł. Na realizację projektu przyznano dofinansowanie w kwocie 1.181.310 zł, co stanowiło 69,90% kwoty wydatków kwalifikowanych.

W toku realizacji projektu wszczęto postępowanie o udzielenie zamówienia pn. ["... - roboty budowlane"] poprzez opublikowanie zapytania ofertowego w bazie konkurencyjności. Beneficjenci przyjęli następujące kryteria oceny ofert: cena ofert - waga kryterium 40%, gwarancja na wykonane prace - waga kryterium 30%, czas realizacji inwestycji - waga kryterium 30%. W postępowaniu o udzielenie zamówienia wpłynęły 3 oferty:

1) Usługi Transportowe [a.k]: cena ofertowa - 1.493.293,88 zł brutto, gwarancja 60 miesięcy (5 lat), termin wykonania zamówienia - 30 kwietnia 2021 r.,

2) R. E. B. Sp. z o.o. Sp. k.: cena ofertowa: 2.078.700 zł brutto, gwarancja - 180 miesięcy (15 lat), termin wykonania zamówienia - 30 kwietnia 2021 r.,

3) T. P. B. A. P.: cena ofertowa - 1.592.279,53 zł, gwarancja - 120 miesięcy (10 lat), termin wykonania zamówienia - 30 kwietnia 2021 r.

Za najkorzystniejszą beneficjenci uznali ofertę R. E. B. Sp. z o.o. Sp. k., z którą zawarli umowę na kwotę 2.078.700 zł z terminem wykonania zamówienia do 30 kwietnia 2021 r. oraz 3-letnim terminem gwarancji na całość wykonanych prac. W dniu 31 lipca 2021 r. strony umowy podpisały końcowy protokół odbioru robót. W dniu 4 marca 2022 r. zawarto aneks do umowy z 29 maja 2020 r., w którym postanowiono, że wykonawca udzielił gwarancji na całość wykonanych prac przez okres 180 miesięcy (15 lat). W toku kontroli stwierdzono, że poprzez błędny sposób przyznawania punktów w ramach kryterium gwarancji, przejawiający się brakiem określenia ram granicznych okresu gwarancji oraz przyznaniem wagi tego kryterium na poziomie 30%, beneficjenci nie dochowali warunków zapewniających zachowanie uczciwej konkurencji między wykonawcami i nie stworzyli warunków zapewniających wybór oferty najkorzystniejszej. Decydującym kryterium wpływającym na ostateczny ranking oceny ofert był okres gwarancji, który w zestawieniu z nieprawidłowym zastosowaniem formuły oceny tego kryterium, tj. wobec braku wskazania przedziałów punktowych dla poszczególnych okresów gwarancji lub ram granicznych tego okresu oraz znacznej wagi przypisanej temu kryterium, doprowadził do rozstrzygnięcia przetargu, którego wynik nie jest do pogodzenia z zasadami racjonalnego i efektywnego ponoszenia wydatków. W konsekwencji beneficjenci naruszyli zapisy sekcji 6.2 pkt 3 lit. g) w zw. z sekcją 6.5.2 pkt 9 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w wersji obowiązującej od 9 września 2019 r. do 31 grudnia 2020 r. (dalej: Wytyczne w zakresie kwalifikowalności lub Wytyczne).

IZ decyzją z 7 lutego 2023 r. zobowiązała solidarnie beneficjentów do zwrotu środków w kwocie 112.224,45 zł wraz z odsetkami.

Orzekając na skutek wniosku beneficjentów o ponowne rozpoznanie sprawy IŻ decyzją z 4 maja 2023 r., utrzymała w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że beneficjenci dopuścili się naruszenia w zakresie sformułowania pozacenowych kryteriów ocen ofert. Ustalili kryterium gwarancji na poziomie co najmniej 3 lat, bez podania maksymalnej długości okresu gwarancji, przy jednoczesnym nadaniu temu kryterium wagi 30%. Zawarli w zapytaniu ofertowym wzór matematyczny określający zasady przyznawania punktów za kryterium, jednak nie doprecyzowali jego opisu, tj. nie wskazali dlaczego waga kryterium gwarancji jest tak wysoka (30%) i czego oczekują w ramach gwarancji od wykonawcy, zwłaszcza, że projekt dotyczył zarówno niwelacji terenu, jak i wykonania instalacji elektrycznych, przyłącza kanalizacji sanitarnej i przyłącza wody. Mogło to uniemożliwić potencjalnym wykonawcom złożenie oferty zgodnej z wymaganiami beneficjentów lub mogło wpłynąć na możliwość wzięcia udziału w postępowaniu przez potencjalnego wykonawcę. Potencjalni wykonawcy nie mogli w ocenić, jakie zobowiązania wobec beneficjentów będą mieli i w jakim czasie będą te zobowiązania musieli wykonywać. Gdyby potencjalni wykonawcy znali zakres prac gwarancyjnych, a także ramy czasowe gwarancji, ofert mogłoby być więcej i nie można wykluczyć, że byłyby korzystniejsze cenowo. Poprzez błędny sposób przyznania punktów w ramach kryterium "gwarancji" przejawiający się brakiem określenia ram granicznych okresu gwarancji i określeniem wagi tego kryterium na poziomie 30%, przy jednoczesnym niesprecyzowaniu wymagań dotyczących gwarancji, beneficjenci nie dochowali warunków uczciwej konkurencji i nie stworzyli warunków umożliwiających wybór oferty najkorzystniejszej. Nie można wykluczyć, że wykonawcy, którzy potencjalnie mogli zaproponować niższą cenę, zrezygnowali z udziału w postępowaniu, bowiem nie posiadali pełnej wiedzy na temat kryteriów oceny ofert, tym bardziej, że złożenie oferty wiązało się z wniesieniem wadium w kwocie 15.000 zł.

IZ wskazała, że zamawiający w umowie z wykonawcą z 29 maja 2020 r. wskazali 3-letni okres gwarancyjny na wykonane prace. Dopiero po wskazaniu przez IZ na etapie kontroli projektu rozbieżności między deklarowanym przez wykonawcę w ofercie 15-letnim okresem gwarancji a 3-letnim okresem gwarancji wskazanym w umowie, beneficjenci aneksem z 4 marca 2022 r. wprowadzili zmiany, określając czas gwarancji na 15 lat.

Organ podkreślił, że waga kryterium gwarancji na poziomie 30% sama w sobie nie narusza zasady wydatkowania środków celowo, rzetelnie racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. W powiązaniu jednak z brakiem wskazania w zapytaniu ofertowym okoliczności, dla których kryterium gwarancji ma tak dużą wagę (znaczenie), jest dezorientujące. Z jednej bowiem strony znaczenie gwarancji jest dla zamawiających bardzo istotne, a z drugiej strony potencjalni wykonawcy nie uzyskali wiedzy, dlaczego tak się dzieje, i w związku z tym byli zmuszeni do szacowania ofert w oparciu o niepełne informacje. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy było to, czy 15-letni okres gwarancji zaoferowany przez wybranego wykonawcę odbiega od zwyczajowo przyjętych, gdyż istotą problemu był sposób sformułowania zapytania ofertowego. Zawarcie w zapytaniu ofertowym wzoru wyliczania punktów, tak by każdy z oferentów mógł ustalić, w jaki sposób zostanie oceniona jego oferta, jest zjawiskiem pożądanym, jednakże nie zmienia to faktu, że beneficjenci nie określili jednoznacznie i precyzyjnie swoich oczekiwań co do okresu gwarancji.

Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższe rozstrzygnięcie WSA w Olsztynie podkreślił, że działanie skarżących spowodowało nierówne traktowanie oferentów i nie zapewniło wyboru oferty najkorzystniejszej. Naruszenia Wytycznych stanowiły naruszenie zapisów umowy o dofinansowanie projektu zawartych w § 5 ust. 1 oraz § 15 ust. 1 umowy o dofinansowanie. Formułując kryteria oceny ofert w postępowaniu o udzielenia zamówienia na roboty budowlane, zamawiający odnieśli je do kryterium ceny oferty (waga 40%) oraz dwóch kryteriów pozacenowych (o wadze 30% każde), tj. gwarancja na wykonane prace i czas realizacji inwestycji. Precyzując metodologię przyznawania punktacji w ramach kryterium nr 2 – gwarancja na wykonane prace, określono, że oferta może uzyskać maksymalnie 30 punktów zgodnie z wyliczeniem w oparciu o wzór matematyczny oparty na iloczynie ułamka, w którego liczniku przyjęto okres gwarancji badanej oferty, zaś w mianowniku – najdłuższy okres oferty, oraz liczby 100 i wagi kryterium, tj. 30%. Kryterium będzie rozpatrywane na podstawie deklaracji wykonawcy zawartej w formularzu oferty, gdzie wykonawca powinien wskazać okres łącznej gwarancji, wyrażony w postaci całkowitej liczby lat. Zamawiający ustalili minimalny wymagany okres gwarancji na okres 3 lat. W sprawie nie było kwestionowane, że udzielający zamówienia mieli możliwości uwzględnienia pozacenowych kryteriów oceny ofert, do czego upoważniały ich zapisy sekcji 6.5.2. pkt 9 lit. e) Wytycznych. Treść i dobór pozacenowych kryteriów oceny ofert są podyktowane interesami zamawiającego, przy czym na względzie trzeba mieć, że wagi przypisane poszczególnym kryteriom powinny służyć identyfikacji oferty najkorzystniejszej.

Sąd I instancji podał, że w przypadku postępowania o udzielenie zamówienia dotyczącego robót budowlanych kryteria oceny ofert mogą odnosić się do okresu gwarancji, jak i terminu wykonania zobowiązania. Swoboda zamawiającego przy doborze i określaniu pozacenowych kryteriów oceny ofert ograniczona jest jedynie zapisami sekcji 6.5.2. pkt 9 lit. a)-e) Wytycznych, a zatem m.in. koniecznością zapewnienia uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców, odniesienia do przedmiotu zamówienia (lit. a), jednoznacznego i precyzyjnego sformułowania tak, żeby każdy poprawnie poinformowany wykonawca mógł interpretować je w jednakowy sposób (lit. b), a także określenia wag (znaczenia) poszczególnych kryteriów w taki sposób, by umożliwiały wybór najkorzystniejszej oferty (lit. c). W świetle tych zapisów Wytycznych zastosowanie kryteriów pozacenowych oceny ofert nakłada na zamawiającego obowiązek określenia znaczenia tych kryteriów i przypisania im wag tak, aby oferenci mieli pewność, jakie znaczenie przy ocenianiu ofert będzie miało dane kryterium. Informacja taka jest istotna, gdyż pozwala wykonawcy na wstępne oszacowanie ryzyka związanego z ubieganiem się o zamówienie, a ponadto wskazuje na sposób operowania ustalonymi przez zamawiającego miernikami. Zatem informacja o kryteriach oceny ofert i ich znaczeniu jest jedną z ważniejszych informacji, którą wykonawcy biorą pod uwagę, podejmując decyzję o wzięciu udziału w postępowaniu.

W ocenie WSA kryteria oceny ofert mogą być określone w ten sposób, że w postępowaniu zostanie wybrana oferta istotnie droższa, ale np. z dłuższym okresem gwarancji lub krótszym terminem realizacji zamówienia. Zamawiający naturalnie zainteresowany jest jak najdłuższym okresem gwarancji, premiując te oferty, które zawierają terminy najdłuższe. Należy jednak zaznaczyć, że zamawiający powinni ustanawiać także minimalny i maksymalny okres potencjalnej gwarancji, aby nie doprowadzić do uzyskania ofert z absurdalnie wydłużonym terminem jej obowiązywania. Nieograniczenie okresu gwarancji może bowiem wskazywać na nakierowane na sztuczne zawyżenie punktacji w ramach kryterium oceny ofert. Wykonawcy jest bowiem łatwiej zaoferować dłuższą gwarancję lub udzielić jej na lepszych warunkach, licząc się z ryzykiem, niż obniżać cenę ofertową. W takiej sytuacji nie można tracić z pola widzenia tego, że kryterium okresu gwarancji czy też termin realizacji zamówienia może być tym elementem oferty, który znacząco wpływa na ostateczną ocenę ofert.

Sąd podniósł, że przyjęcie w sprawie w postępowaniu o udzielenie zamówienia na roboty budowlane kryteriów oceny ofert odnoszących się do ceny, okresu gwarancji i terminu realizacji prac było niewątpliwie zasadne i znajdowało uzasadnienie w interesach zamawiających. Natomiast sposób sformułowania kryterium oceny dotyczącego gwarancji na wykonane prace, w którym wskazano tylko minimalny okres gwarancji, przy jednoczesnym uwzględnieniu wysokiej wagi tego kryterium, wskazywał na niezapewnienie w sprawie wyboru oferty najkorzystniejszej i naruszenie zasady równego traktowania oferentów. Przy czym drugie z kryteriów pozacenowych dotyczące czasu realizacji inwestycji zostało określone w prawidłowy, tj. wyznaczono punktację w odniesieniu do 3 przedziałów czasowych realizacji inwestycji, w odniesieniu do których oferenci mogli w jednoznaczny i precyzyjny sposób określić przypisaną im w ramach tego kryterium liczbę punktów w związku z zadeklarowanym przez nich terminem realizacji zamówienia. Sposób sformułowania kryterium oceny ofert dotyczącego gwarancji na wykonane prace nie zapewniał zaś oferentom możliwości jednoznacznego określenia liczby punktów przypisanych im w związku z zadeklarowanym okresem gwarancji. Skarżący, opisując kryterium oceny ofert dotyczące gwarancji w sposób bardzo ogólny, odnoszony do najdłuższego okresu oferty, wprowadził zbyt dużą dowolność w kształtowaniu jego warunków, co z kolei spowodowało, że warunków przedstawionych ofert nie dało się realnie porównać i wybrać najlepszej. Stanowiło to naruszenie zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wszystkich wykonawców. Potencjalni oferenci nie przedstawili ofert, gdyż nie wiedzieli, jakie warunki gwarancji będą miały dla skarżącego decydujące znaczenie. Każde kryterium oceny ofert musi być sformułowane jednoznacznie i precyzyjnie, tak żeby każdy poprawnie poinformowany oferent, który dołoży należytej staranności, mógł interpretować je w jednakowy sposób, a w sprawie przy ogólnie sformułowanym kryterium oceny ofert te wymogi nie zostały spełnione. Brak określenia ram granicznych w odniesieniu do tego kryterium mógł spowodować, że potencjalni wykonawcy nie mieli wiedzy co do rzeczywistych potrzeb zamawiającego i oferowali skrajnie różne okresy gwarancji (od 5 do 15 lat), niekoniecznie wynikające z potrzeb zamawiających w odniesieniu do przedmiotu zamówienia, skoro w zapytaniu ofertowym wskazano minimalny okres gwarancji 3 lata. W sprawie została wybrana oferta z najdłuższym okresem gwarancji (15 lat), choć była ona droższa od oferty na drugiej pozycji w rankingu oceny ofert (z okresem gwarancji 10 lat) o kwotę 486.420,47 zł, zaś od oferty na trzeciej pozycji w rankingu oceny ofert (z okresem gwarancji 5 lat) o kwotę 585.403,12 zł.

Sąd podał, że organ nie kwestionował twierdzeń strony, że okres gwarancji 15 lat jest powszechnie stosowany na rynku robót budowlanych, za czym mógł dodatkowo przemawiać podkreślany przez skarżących skomplikowany charakter inwestycji położonej w pobliżu zbiornika wodnego, natomiast sami zamawiający wskazali w zapytaniu ofertowym jako minimalny okres gwarancji 3 lata. Twierdzenia skarżących o konieczności zabezpieczenia inwestycji gwarancją w okresie 15-letnim nie znalazły też potwierdzenia w umowie zawartej z wybranym wykonawcą. W świetle bowiem ustaleń postępowania, w umowie z 29 maja 2020 r. wskazano 3-letni okres gwarancyjny na wykonane prace. Dopiero po wskazaniu beneficjentom przez IZ na etapie kontroli projektu rozbieżności między deklarowanym przez wykonawcę w ofercie 15-letnim okresem gwarancji a 3-letnim okresem gwarancji wskazanym w umowie, strony umowy aneksem z 4 marca 2022 r. określiły czas gwarancji na 15 lat.

WSA podniósł, że sposób sformułowania kryterium oceny ofert w zapytaniu ofertowym dotyczącego okres gwarancji doprowadził do sytuacji, w której to kryterium gwarancji było tym elementem, który znacząco wpłynął na ostateczną ocenę ofert i tym samym nie zapewniono wyboru oferty najkorzystniejszej. W konsekwencji beneficjenci dokonali wydatkowania środków w sposób nieracjonalny i nieefektywny. W tym stanie sprawy doszło do naruszenia § 5 ust. 1 i § 15 ust. 1 umowy o dofinansowanie.

Sąd I instancji podkreślił, że IZ nie była zobowiązana do prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność, czy 15-letni okres gwarancji zaoferowany przez wybranego wykonawcę odbiega od zwyczajowo przyjętych na rynku usług budowlanych. Jak trafnie zaznaczyła IZ, okoliczność ta nie była przedmiotem sporu w sprawie, której sedno dotyczyło sposobu sformułowania przez skarżących kryterium oceny ofert dotyczącego gwarancji, nie zaś okresu gwarancji właściwego dla danego przedmiotu zamówienia.

Sąd podniósł, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. art. 80 k.p.a.

[A.B.], [E. B.], [K.B.], [D. B.], [W. B.] P.- O. O.O.O.O.. B. spółka cywilna z siedzibą w M. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: "u.f.p.", w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że środki przyznane skarżącemu zostały wydatkowane niezgodnie z procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu tj. niezgodnie z § 15 ust 1 umowy o dofinansowanie projektu oraz sekcją 6.2 pkt 3 lit. g), sekcja 6.5.2 pkt 9) wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków poprzez nie dochowanie warunków zapewniających zachowanie uczciwej konkurencji między wykonawcami i nie stworzenie warunków zapewniających wybór oferty najkorzystniejszej co doprowadziło do rozstrzygnięcia przetargu, którego wynik nie jest do pogodzenia z zasadami racjonalnego i efektywnego ponoszenia wydatków podczas gdy skarżący nie naruszyli ww. norm ponieważ:

a) skarżący dokonali oceny ofert tylko według kryteriów podanych w zapytaniu ofertowym zachowując zasadę proporcjonalności i obiektywizmu.

b) oferenci otrzymali, jednakowe, pełne, niezbędne i wyczerpujące informacje do opracowania ofert,

c) kryteria oceny ofert były mierzalne, obiektywne i umożliwiały wartościowanie poszczególnych pozycji według określonego wzoru,

d) skarżący prawidłowo i obiektywnie dokonał oceny ofert i prawidłowo przyznał punkty w poszczególnych kryteriach,

e) skarżący nie naruszył zasady uczciwej konkurencji, działał z poszanowaniem wszelkich zasad wynikających z zawartej umowy o dofinansowanie realizowanego projektu.

2. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi podczas gdy skarżący nie naruszył przepisów, które uzasadniałby nałożenie korekty finansowej.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy wskazać, że sposób ich skonstruowania nie spełnia wymogów przewidzianych w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, zgodnie z art. 176 § 1 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, skarżący kasacyjnie powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać, że sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. W przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać nadto należy, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych.

Powyższych wymogów rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia.

Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego, skarżący kasacyjnie wskazali art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że środki przyznane skarżącemu zostały wydatkowane niezgodnie z procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu tj. niezgodnie z § 15 ust 1 umowy o dofinansowanie projektu oraz sekcją 6.2 pkt 3 lit. g), sekcja 6.5.2 pkt 9) wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków poprzez nie dochowanie warunków zapewniających zachowanie uczciwej konkurencji między wykonawcami i nie stworzenie warunków zapewniających wybór oferty najkorzystniejszej jako naruszony przez błędną jego wykładnię i przez niewłaściwe zastosowanie.

Błąd wykładni polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażający się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. Zarzut błędnej wykładni powinien obejmować zarówno konkretyzację nieprawidłowości wykładni przeprowadzonej przez Sąd I instancji, jak i wyjaśnienie prawidłowej - zdaniem skarżących - rekonstrukcji normy prawnej z przepisu. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego obejmuje nieprawidłowość działania sądu w postaci uznania, że ustalony w sprawie, konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi wpisanemu w hipotezę określonej normy prawnej. Polega on na przyjęciu przez sąd błędnej oceny zastosowania (bądź niezastosowania) przez organ administracji przepisu prawa materialnego w odniesieniu do stanu konkretnej sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że ocena tego rodzaju zarzutu, może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa wyroku, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Niewłaściwe zastosowanie normy prawa polega w tym przypadku na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie objętej dyspozycją przepisu. Błędne zastosowanie prawa materialnego to błąd polegający na mylnym przyjęciu związku, jaki zachodzi pomiędzy ustalonymi w procesie faktami a przepisem prawnym.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazali na czym polega błędne rozumienie przez Sąd I instancji powołanych w zarzucie przepisów, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu i prawidłowe jego zastosowanie. Skarżący w ogóle nie odnieśli się do kwestii rozumienia tego przepisu przyjętego przez Sąd I instancji. Z treści zarzutu i ich rozwinięciu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wynika, że w istocie przez zarzut naruszenia prawa materialnego podejmują polemikę z ustaleniami stanu faktycznego. W związku z tym należy podkreślić, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię - niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu.

W skardze kasacyjnej nie sformułowano prawidłowo zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego w sposób wskazany wyżej.

Przypomnienie tych oczywistych i utrwalonych w orzecznictwie zasad było konieczne, gdyż wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna w zakresie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego uchybia im tak dalece, że w istotnym stopniu uchyla się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wbrew zarzutowi naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. wskazać należy, że procedurę, o której mowa w ostatnim z wymienionych przepisów ustawy o finansach publicznych stanowi umowa o dofinansowanie dotycząca projektu pn. ["..."]. W § 15 ust. 1 umowy skarżący zobowiązali się udzielać zamówienia w ramach projektu zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych lub na zasadach określonych w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020. Zarazem zaakceptowali w § 15 ust. 2 umowy uprawnienie IZ do zastosowania korekt finansowych zgodnie z rozporządzeniem w sprawie korekt finansowych. Zgodnie z zapisami sekcji 6.2 pkt 3 lit. g) Wytycznych, wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Stosownie zaś do sekcji 6.5.2. Wytycznych udzielenie zamówienia w ramach projektu przez beneficjenta następuje zgodnie z zasadą konkurencyjności w przypadku beneficjenta niebędącego zamawiającym w rozumieniu Prawa zamówień publicznych w przypadku zamówień przekraczających wartość 50 tys. PLN netto, tj. bez podatku od towarów i usług [pkt 1 lit. a)]. Kryteria oceny ofert składanych w ramach postępowania o udzielenie zamówienia są formułowane w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców, przy czym: a) każde kryterium oceny ofert musi odnosić się do danego przedmiotu zamówienia, b) każde kryterium (i opis jego stosowania) musi być sformułowane jednoznacznie i precyzyjnie, tak żeby każdy poprawnie poinformowany wykonawca, który dołoży należytej staranności, mógł interpretować je w jednakowy sposób, c) wagi (znaczenie) poszczególnych kryteriów powinny być określone w sposób umożliwiający wybór najkorzystniejszej oferty, d) kryteria oceny ofert nie mogą dotyczyć właściwości wykonawcy, a w szczególności jego wiarygodności ekonomicznej, technicznej lub finansowej oraz doświadczenia. Zakaz ten nie dotyczy zamówień na usługi społeczne i innych szczególnych usług oraz zamówień o charakterze niepriorytetowym w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa, e) cena może być jedynym kryterium oceny ofert. Poza wymaganiami dotyczącymi ceny wskazane jest stosowanie jako kryterium oceny ofert innych wymagań odnoszących się do przedmiotu zamówienia, takich jak np. jakość, funkcjonalność, parametry techniczne, aspekty środowiskowe, społeczne, innowacyjne, serwis, termin wykonania zamówienia, koszty eksploatacji oraz organizacja, kwalifikacje zawodowe i doświadczenie osób wyznaczonych do realizacji zamówienia, jeżeli mogą mieć znaczący wpływ na jakość wykonania zamówienia [pkt 9 lit. a) – e)]. Zgodnie z zapisami Wytycznych, beneficjent był zobowiązany udzielić zamówienia w ramach projektu zgodnie z zasadą konkurencyjności, w szczególności był zobowiązany wybrać najkorzystniejszą ofertę zgodną z opisem przedmiotu zamówienia, tak by wydatek został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. W sprawie działanie skarżących spowodowało nierówne traktowanie oferentów i nie zapewniło wyboru oferty najkorzystniejszej. Naruszenia Wytycznych jednocześnie stanowiły naruszenie zapisów umowy o dofinansowanie projektu zawartych w § 5 ust. 1 oraz § 15 ust. 1 umowy o dofinansowanie. Formułując kryteria oceny ofert w postępowaniu o udzielenia zamówienia na roboty budowlane, zamawiający odnieśli je do kryterium ceny oferty (waga 40%) oraz dwóch kryteriów pozacenowych (o wadze 30% każde), tj. gwarancja na wykonane prace i czas realizacji inwestycji. Precyzując metodologię przyznawania punktacji w ramach kryterium nr 2 – gwarancja na wykonane prace, określono, że oferta może uzyskać maksymalnie 30 punktów zgodnie z wyliczeniem w oparciu o wzór matematyczny oparty na iloczynie ułamka, w którego liczniku przyjęto okres gwarancji badanej oferty, zaś w mianowniku – najdłuższy okres oferty, oraz liczby 100 i wagi kryterium, tj. 30%. Wskazano ponadto, że kryterium będzie rozpatrywane na podstawie deklaracji wykonawcy zawartej w formularzu oferty, gdzie wykonawca powinien wskazać okres łącznej gwarancji, wyrażony w postaci całkowitej liczby lat. Zamawiający ustalili minimalny wymagany okres gwarancji na okres 3 lat. Udzielający zamówienia mieli możliwości uwzględnienia pozacenowych kryteriów oceny ofert, do czego upoważniały ich zapisy sekcji 6.5.2. pkt 9 lit. e) Wytycznych. W świetle zapisów Wytycznych zastosowanie kryteriów pozacenowych oceny ofert nakłada na zamawiającego obowiązek określenia znaczenia tych kryteriów i przypisania im wag tak, aby oferenci mieli pewność, jakie znaczenie przy ocenianiu ofert będzie miało dane kryterium. Informacja taka jest istotna, gdyż pozwala wykonawcy na wstępne oszacowanie ryzyka związanego z ubieganiem się o zamówienie, a ponadto wskazuje na sposób operowania ustalonymi przez zamawiającego miernikami. Dlatego kryterium oceny ofert powinno odnosić się do właściwości weryfikowalnych, gdyż w przeciwnym razie nie tylko godzi w zasadę równego traktowania wykonawców i uczciwej konkurencji, lecz także staje się kryterium abstrakcyjnym, oderwanym od przedmiotu zamówienia. Wykonawca powinien mieć bowiem możliwość obiektywnego ustalenia, jaką liczbę punktów w danym kryterium powinien otrzymać zgodnie z wartościami wskazanymi w ofercie. Istotne jest zatem, by kryteria pozacenowe były obiektywne i stanowiły gwarancję możliwości konkurowania wykonawców. Przy tym kryterium okresu gwarancji czy też termin realizacji zamówienia może być tym elementem oferty, który znacząco wpływa na ostateczną ocenę ofert. W przypadku braku ograniczeń co do maksymalnego okresu gwarancji, kryteria oceny ofert mogą doprowadzić do sytuacji (szczególnie jeżeli waga takiego kryterium jest istotna, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), w której najkorzystniejszą ofertę złoży wykonawca oferujący np. wydłużony termin obowiązywania gwarancji i to ten element zasadniczo wpłynie na ocenę ofert. Przyjęcie w sprawie w postępowaniu o udzielenie zamówienia na roboty budowlane kryteriów oceny ofert odnoszących się do ceny, okresu gwarancji i terminu realizacji prac było niewątpliwie zasadne i znajdowało uzasadnienie w interesach zamawiających. Natomiast sposób sformułowania kryterium oceny dotyczącego gwarancji na wykonane prace, w którym wskazano tylko minimalny okres gwarancji, przy jednoczesnym uwzględnieniu wysokiej wagi tego kryterium, wskazywał na niezapewnienie w sprawie wyboru oferty najkorzystniejszej i naruszenie zasady równego traktowania oferentów. Przy czym drugie z kryteriów pozacenowych dotyczące czasu realizacji inwestycji zostało określone w prawidłowy, tj. wyznaczono punktację w odniesieniu do 3 przedziałów czasowych realizacji inwestycji, w odniesieniu do których oferenci mogli w jednoznaczny i precyzyjny sposób określić przypisaną im w ramach tego kryterium liczbę punktów w związku z zadeklarowanym przez nich terminem realizacji zamówienia. Sposób sformułowania kryterium oceny ofert dotyczącego gwarancji na wykonane prace nie zapewniał zaś oferentom możliwości jednoznacznego, mimo zawarcia w opisie wzoru matematycznego, określenia liczby punktów przypisanych im w związku z zadeklarowanym okresem gwarancji. Zwłaszcza, ze nie określono w zapytaniu maksymalnego okresu gwarancji. Wskazano jedynie minimalny. Skarżący, opisując kryterium oceny ofert nie wyjaśnił dlaczego tak duża wagę przypisuje okresowi gwarancji i, co już wskazano, nie wskazał końcowego okresu gwarancji a jedynie jej minimalny okres.

Trafnie Sąd pierwszej instancji zauważył, że nieograniczenie okresu gwarancji może wskazywać na nakierowanie na sztuczne zawyżenie punktacji w ramach kryterium oceny ofert. Nie negując dopuszczalności ustanowienia dłuższych okresów gwarancji, nawet piętnastoletnich zasadnie zauważył, że brak wskazania okresu maksymalnego gwarancji powodowało nieczytelność opisu wagi i kryterium i prowadziło do naruszenia zasady konkurencyjności. Ograniczenie uczciwej konkurencji mogło bowiem prowadzić do wyboru oferty droższej, gdyż oferty korzystniejsze pod względem ceny mogły nie zostać złożone z uwagi na dezorientujący sposób sformułowania kryterium oceny dotyczącego gwarancji poprzez niewskazanie ram czasowych gwarancji oraz jednoczesne określenie wagi tego kryterium na poziomie 30%. Działanie skarżących spowodowało zatem ograniczenie kręgu potencjalnych wykonawców i mogło prowadzić do wyboru oferty, która nie była najbardziej korzystna. W konsekwencji budżet UE mógł zostać narażony na straty finansowe.

Wobec powyższego zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, zwłaszcza wobec braku zarzutów kwestionujących ustalenia faktyczne przyjęte przez Sad I instancji za podstawę rozstrzygnięcia sprawy i wiążący także Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu zarzutów skargi kasacyjnej, należało uznać za niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej należy zauważyć, że art. 151 p.p.s.a. jest przepisem o charakterze wynikowym. Stanowi, co do zasady, podstawę działania Sądu I instancji w przypadku oddalenia skargi. Wskazując zatem na jego naruszenie, bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, nie może on stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Warunkiem jego zastosowania jest bowiem spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tego przepisu prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom. Tak więc strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się w zarzucie naruszenia przepisów postępowania bądź w zarzucie naruszenia prawa materialnego na uchybienie wskazanemu przepisowi prawa, zobowiązana jest powiązać taki zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym jej zdaniem uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy.

Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Niewskazanie w skardze kasacyjnej żadnego z przepisów regulujących proces dochodzenia do rozstrzygnięcia uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie, czy przy wydawaniu zaskarżonego wyroku naruszono przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi (zob. wyrok NSA z 19 maja 2004 r., FSK 80/04 - ONSAiWSA 2004 Nr 1 poz. 12).

Nadto formułując w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, w sposób bardzo lakoniczny zarzut naruszenia przepisów oparty na podstawie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., bez doprecyzowania podstawy zarzutu, nie wskazano istotnego wpływu naruszenia na wynik sprawy. Zatem, wobec braku wykazania, by zaskarżony wyrok został podjęty z naruszeniem konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego, zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie miał usprawiedliwionych podstaw.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).