Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2098/23 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 czerwca 2023 r. znak DOiR-I-6251-55/2023.AK w przedmiocie odmowy uznania za obywatela polskiego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2098/23, oddalił skargę R. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 czerwca 2023 r. w przedmiocie odmowy uznania za obywatela polskiego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

R. K. (dalej: cudzoziemiec lub skarżący), obywatel [...], złożył do Wojewody Małopolskiego (dalej: Wojewoda lub organ pierwszej instancji) wniosek z 26 sierpnia 2022 r. o uznanie za obywatela polskiego, na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2022 r., poz. 465). Wnioskiem zostały objęte małoletnie dzieci skarżącego: M. K., ur. [...] oraz T. K., ur. [...]. Matka dzieci L. A. w dniu 15 marca 2022 r. przed Konsulem Rzeczypospolitej Polskiej w [...] wyraziła zgodę na nabycie obywatelstwa polskiego przez małoletnie dzieci.

Wojewoda Małopolski decyzją z 25 kwietnia 2023 r., na podstawie art. 31 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim odmówił uznania skarżącego za obywatela polskiego, albowiem nabycie przez niego obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister lub organ drugiej instancji), po rozparzeniu odwołania skarżącego, decyzją z 26 czerwca 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji wskazał, że Wojewoda, na podstawie art. 36 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim, w trakcie prowadzonego postępowania dowodowego, wystąpił m.in. do Szefa Agencji i Bezpieczeństwa Wewnętrznego o udzielnie informacji, czy nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Pismem z 3 lutego 2023 r., nr [...], oznaczonym klauzulą "tajne", Wojewoda uzyskał z Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego informacje opiniujące wniosek strony o uznanie za obywatela polskiego. W związku z powyższym Wojewoda postanowieniem z 3 lutego 2023 r., na podstawie art. 74 k.p.a., odmówił skarżącemu przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne".

Minister wskazał, że rozpoznając zażalenie cudzoziemca na postanowienie z 3 lutego 2023 r. o odmowie przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, w dniu 21 marca 2023 r. zapoznał się z dokumentem niejawnym. Wyjaśnił, ze w rozpoznawanej sprawie celowe jest odstąpienie od uzasadnienia decyzji Ministra w zakresie dotyczącym tych dokumentów na podstawie art. 11 ustawy o obywatelstwie polskim.

Zdaniem organu drugiej instancji, analiza całokształtu akt rozpoznawanej sprawy (w tym dokumentów niejawnych) prowadzi do wniosku, że pozyskany przez organy materiał dowodowy w zakresie ustaleń, czy przeciwko uznaniu skarżącego za obywatela polskiego, przemawiają względy bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, jest wystarczający do zakończenia postępowania. W tym stanie rzeczy, Minister stwierdził, że Wojewoda wydając decyzję z 25 kwietnia 2023 r., odmawiającą uznania skarżącego za obywatela polskiego nie naruszył prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zwrócił uwagę, że w rozpatrywanej sprawie Wojewoda Małopolski uzyskał z ABW informację, że uwzględnienie wniosku skarżącego stanowiłoby zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Z tej przyczyny organ postanowieniem z 3 lutego 2023 r. na podstawie art. 74 k.p.a. odmówił skarżącemu przeglądania dokumentów, którym nadano klauzulę "tajne". W wyniku rozpoznania zażalenia skarżącego, Minister postanowieniem z 23 marca 2023 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Postanowienie to było przedmiotem skargi cudzoziemca do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1238/23 oddalił skargę. Wyrok ten jest nieprawomocny, albowiem skarżący wywiódł od niego skargę kasacyjną.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że po zapoznaniu się z dokumentem znajdującym się w Kancelarii Tajnej, przyjął, iż organy prawidłowo odczytały i oceniły jego treść. Taka informacja jest wiarygodnym źródłem danych, gdyż pochodzi od organu, ustawowo zobowiązanego do podejmowania działań w zakresie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zgodnie bowiem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. z 2023, poz. 1136) do zadań ABW należy rozpoznawanie, zapobieganie i zwalczanie zagrożeń godzących w bezpieczeństwo wewnętrzne państwa. Z uwagi na to, że oceniony dokument ma charakter niejawny, Sąd również zobowiązany był do odstąpienia od szczegółowego uzasadnienia w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że udostępnienie skarżącemu akt sprawy, oznaczałoby konieczność zapoznania go z treścią utajnionego dokumentu, co stanowiłoby naruszenie przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wystarczające było zatem wskazanie w decyzji, że na podstawie dokumentu oznaczonego klauzulą "tajne" ustalono, że uznanie skarżącego za obywatela polskiego stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organ odwoławczy prawidłowo zatem w uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazał, że odstąpił od uzasadnienia decyzji w zakresie dotyczącym pisma ABW z 3 lutego 2023 r. na podstawie art. 11 ustawy o obywatelstwie polskim.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie został naruszony zakaz dyskryminacji wynikający z art. 32 Konstytucji oraz art. 14 Konwencji. Obywatelstwo skarżącego pozostawało bez wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Cudzoziemcowi, który stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, niezależnie od pochodzenia etnicznego, czy też kraju pochodzenia, odmawia się uznania za obywatela polskiego (zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że nie dopatrzył się także naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 51 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżący jest osobą nieuprawnioną, zgodnie z przepisami ustawy o ochronie informacji niejawnych, do dostępu do dokumentów niejawnych, opatrzonych klauzulą "tajne". Ograniczenie prawa dostępu do akt wynika z art. 74 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł cudzoziemiec .

Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 32 Konstytucji RP i sformułowanej w tym przepisie zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji, poprzez przyjęcie, że skarżący nie został potraktowany w inny sposób niż inni cudzoziemcy, w analogicznej do jego sytuacji, tylko ze względu na to, że jest obywatelem [...];

2) art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, z dnia 4 listopada 1950 roku, zmienionej następnie protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 roku nr 61, poz. 284) (dalej: EKPC) i sformułowanego w tym przepisie zakazu dyskryminacji poprzez przyjęcie, że uniemożliwienie skarżącemu korzystania z praw i wolności wymienionych w Konwencji nie było uzasadnione tylko tym, że jest on obywatelem [...];

3) art. 51 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że przysługujące skarżącemu prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych nie zostało ograniczone w sposób bezzasadny, nieproporcjonalny i naruszający istotę prawa;

II. mające wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie prawa procesowego, tj.:

1) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy obu instancji nie odstąpiły od należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonych postanowień;

2) art. 6 ust. 1 Konwencji oraz art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji, poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rozpatrzenia jego sprawy w sposób bezstronny i sprawiedliwy, w tym w szczególności poprzez pozbawienie go możliwości przedstawienia racji przeciwko zaskarżonemu rozstrzygnięciu;

3) art. 15 k.p.a., art. 13 EKPC i art. 78 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że organy obu instancji nie prowadziły sprawy w sposób zaprzeczający zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, polegający na nierozpoznaniu wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego;

3) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w toku postępowania skarżący miał możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;

4) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie nie było prowadzone w sposób podważający zaufanie skarżącego do władzy publicznej;

5) art. 11 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżącemu została wyjaśniona zasadność przesłanek, na których oparto rozstrzygnięcie;

6) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie dokonanie oceny prawidłowości nadania klauzuli "tajne", pomimo, że nie wykracza to poza granice sprawy, a zakres kontroli sądowej nie jest z natury rzeczy ograniczony do ustalenia, czy odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów wynika z tego, że udostępnienie miałoby dotyczyć akt zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne",

co skutkowało oddaleniem skargi cudzoziemca na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

2. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim, zgodnie z którym cudzoziemcowi odmawia się uznania za obywatela polskiego, w przypadku gdy nabycie przez niego obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przepis ten ma charakter związany, a zatem zaistnienie przesłanek w nim wymienionych nie pozostawia organom żadnej możliwości wyboru treści decyzji. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia bezpieczeństwa i porządku publicznego, co oznacza, że każdorazowo zaistnienie takich okoliczności będzie musiało podlegać ocenie organu. Jest to pojęcie niedookreślone, które wymaga oceny, w każdej indywidualnej sprawie.

Zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego stanowi przesłankę negatywną dla możliwości uwzględnienia wniosku w wielu postępowaniach z udziałem cudzoziemców. Zauważyć jednak należy, że o ile w przypadku zezwoleń pobytowych ustawodawca przewidział możliwość ich uchylenia lub cofnięcia, jeżeli cudzoziemiec stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (np. art. 199 ust. 1 pkt, art. 215 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach), o tyle takiej możliwości nie ma w stosunku do cudzoziemca, który nabył obywatelstwo polskie. Obywatelstwo to szczególna więź prawna osoby z państwem. Konsekwencją uznania cudzoziemca za obywatela jest włączenie go w ogół społeczeństwa i przyznanie wszystkich praw przysługujących obywatelom. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje również trwałość obywatelstwa. Zgodnie z art. 34 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel polski nie może utracić obywatelstwa polskiego, chyba że sam się go zrzeknie. Oznacza to, że decyzja o uznaniu za obywatela polskiego powoduje w zasadzie nieodwracalne skutki. W stosunku do takiej decyzji mogą mieć zastosowanie wyłącznie tryby nadzwyczajne przewidziane w k.p.a. ze względu na jej poważną wadliwość procesową lub materialnoprawną. Ze względu na konstytucyjną trwałość obywatelstwa polskiego nie jest natomiast możliwe uchylenie decyzji z powodu powstałego po wydaniu decyzji zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa albo porządku publicznego. Należy w związku z tym stwierdzić, że ocena, czy nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim) wymaga uwzględnienia skutków nabycia przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego i uwzględnienia konstytucyjnej ochrony trwałości nabytego obywatelstwa (art. 34 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

W rozpatrywanej sprawie pismem z 3 lutego 2023 r., oznaczonym klauzulą "tajne", Wojewoda uzyskał z Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego informacje, że uwzględnienie wniosku skarżącego stanowiłoby zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W związku z powyższym na podstawie art. 74 k.p.a. odmówiono skarżącemu przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne".

3. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie oceny prawidłowości nadania klauzuli tajne. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji zapoznał się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym dokumentami niejawnymi oraz poddał ocenie zasadność odmowy uznania skarżącego za obywatela polskiego. Sąd pierwszej instancji na str. 10 uzasadnienia wyroku wskazał, że po zapoznaniu się z dokumentem znajdującym się w Kancelarii Tajnej przyjął, iż organy prawidłowo odczytały i oceniły jego treść. Taka informacja jest wiarygodnym źródłem danych, gdyż pochodzi od organu, ustawowo zobowiązanego do podejmowania działań w zakresie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zgodnie bowiem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. z 2023, poz. 1136) do zadań ABW należy rozpoznawanie, zapobieganie i zwalczanie zagrożeń godzących w bezpieczeństwo wewnętrzne państwa. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że z uwagi na to, iż oceniony dokument ma charakter niejawny, zobowiązany był do odstąpienia od szczegółowego uzasadnienia w tym zakresie.

Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny również zapoznał się z dokumentami zawierającymi informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne". Z dokumentów tych wnika, że nadana klauzula była adekwatna. Z dokumentów tych wynika również, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zweryfikował zasadność odmowy uznania skarżącego za obywatela polskiego oraz zweryfikował wiarygodność niejawnego materiału dowodowego.

4. Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Podstawową zasadą w postępowaniu administracyjnym jest prawo strony do zapoznania się z aktami sprawy. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Wyjątek od tej zasady wprowadza art. 74 § 1 k.p.a., który stanowi, że przepis art. 73 § 1 k.p.a. nie znajduje zastosowania do akt spraw zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" (...). Opatrzenie akt sprawy (w całości lub w części) klauzulą tajne ogranicza uprawnienia strony postępowania do czynnego udziału w tym postępowaniu. Ograniczenie to nie stanowi jednak nieuzasadnionej ingerencji w prawa strony, albowiem podyktowane jest wagą informacji zawartych w niejawnych aktach sprawy. Artykuł 74 § 1 k.p.a. przedkłada ochronę informacji objętych tajemnicą państwową ponad ważny interes strony w żądaniu udostępnienia akt sprawy. Informacje, które wymagają ochrony przed nieuprawnionym ujawnieniem, jako stanowiące tajemnicę państwową lub służbową (informacje niejawne), stanowią przedmiot regulacji ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Ustawa wprowadza kwalifikowane formy ochrony informacji o szczególnej wadze dla interesów Rzeczypospolitej Polskiej, do których należy nadanie tym informacjom klauzuli "tajne". Warunkiem nadania informacjom niejawnym klauzuli "tajne" jest stwierdzenie przez organ administracji, że nieuprawnione ujawnienie tych informacji spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej w okolicznościach enumeratywnie wyliczonych w art. 5 ust. 2 ustawy. W rozpoznawanej sprawie organ zobowiązany był do wyłączenia na podstawie art. 74 § 1 k.p.a. jawności części akt sprawy w zakresie dokumentów oznaczonych klauzulą "tajne". Podkreślić należy, że prawo skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu poprzez dostęp do akt sprawy nie zostało wyłączone w całości, bowiem ma on uprawnienie wglądu do tej części akt, które nie zostały opatrzone klauzulą "tajne".

Ograniczenie dostępu dla dokumentów objętych ochroną informacji niejawnych, stanowi ograniczenie czynnego udziału strony w postępowaniu, jednak zostało ono przewidziane ustawą w warunkach wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wynika to z potrzeby ochrony wartości nadrzędnej jaką jest bezpieczeństwo państwa. W świetle powyższego za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

5. Zamierzonego skutku nie może wywołać również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażona w art. 10 k.p.a., przejawiająca się m.in. w obowiązku umożliwienia stronie wglądu w akta sprawy, dokonania z nich notatek, kopii lub odpisów (art. 73 § 1 k.p.a.), może ulegać ograniczeniu, a ograniczenie takie znajduje podstawę w przepisach prawa. Należy zwrócić uwagę, że już w Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 74 § 1 wprowadzono ograniczenie tej zasady, wskazując, że na organie administracji nie ciążą obowiązki wynikające z art. 73 § 1 k.p.a., jeżeli wniosek dotyczy spraw zawierających informacje niejawne o klauzuli "tajne" (...). Wyłączenie obowiązku udostępniania akt sprawy może obejmować całość tych akt, ich część albo jedynie pewne dokumenty, które opatrzone zostały powyższą klauzulą. W sprawie dotyczącej uznania za obywatela polskiego skarżącemu odmówiono przeglądania części akt tj. dokumentów zawierających informacji niejawne. Skarżący miał możliwość przeglądania dokumentów jawnych. Pełnomocnik cudzoziemca skorzystał z tego uprawnienia i w dniu 15 marca 2023 r. zapoznał się aktami sprawy oraz wykonał fotokopie wybranych dokumentów (protokół k. 159 akt administracyjnych).

6. Brak udostępnienia dokumentu, któremu nadano klauzulę "tajne" nie świadczy o naruszeniu, wynikającego z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, prawa skarżącego do dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Należy zauważyć, że z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenie tego prawa może określić ustawa. Taką ustawą ograniczającą dostęp do urzędowych dokumentów i zbiorów danych dotyczących danej osoby jest ustawa o ochronie informacji niejawnych (art. 8) oraz Kodeks postępowania administracyjnego (art. 74 k.p.a.). Ograniczenie w rozpoznawanej sprawie dostępu do dokumentów objętych ochroną informacji niejawnych nie stanowi naruszenia art. 51 ust. 3 Konstytucji RP.

7. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP, wskazać należy, że skarżący skorzystał z przysługujących mu uprawnień i zaskarżył postanowienie o odmowie dostępu do akt zawierających informacje niejawne. Zaskarżył również decyzję o odmowie uznania za obywatela polskiego. Wskazać należy, że w polskim systemie prawnym skarżący może skorzystać z kilku środków zaskarżenia – odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, które to organy władzy publicznej mają wgląd w akta niejawne. W toku postępowań strona może korzystać z trybu zażaleniowego i zaskarżania do sądu administracyjnego postanowień organów administracji o odmowie wglądu w akta zawierające informacje niejawne. W każdej takiej sprawie wgląd w dokumenty niejawne mają sędziowie rozpatrujący sprawę. Skarżący niewątpliwie napotkał trudności w sformułowaniu stanowiska procesowego oraz w sporządzeniu skargi do sądu. Jednakże postępowanie administracyjne, w tym odwoławcze, ma charakter dalece odformalizowany i dla skutecznego wniesienia odwołania nie jest konieczne precyzyjne postawienie konkretnych zarzutów. Dla uruchomienia pełnej kontroli instancyjnej, nie ograniczonej do argumentów zawartych w odwołaniu, wystarczające jest wyrażenie niezadowolenia z zaskarżanej decyzji, na co jednoznacznie wskazuje treść art. 128 k.p.a. Organ odwoławczy nie będąc związany argumentacją zawartą w odwołaniu, obowiązany jest do rozpoznania sprawy od nowa, biorąc pod uwagę z urzędu wszystkie istotne okoliczności faktyczne, w tym nieznane skarżącemu. Zgodnie z modelem postępowania odwoławczego przyjętym w polskim porządku prawnym w postępowaniu administracyjnym, zakres postępowania odwoławczego nie jest uzależniony od sformułowanych w odwołaniu zarzutów. Skarżący poznał też wnioski płynące z dokumentów niejawnych, tj. stanowienie przez niego poważnego i rzeczywistego zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji miał możliwość zweryfikowania zasadności odmowy uznania za obywatela polskiego. Sądowa kontrola legalności działań organu nie ogranicza się wyłącznie do kontroli ściśle formalnej, tj. do zbadania, czy decyzja o odmowie uznania za obywatela polskiego została wydana z poszanowaniem podstawowych wymogów procesowych. Obejmuje ono obowiązek sądu administracyjnego zarówno zapoznania się z niejawnym materiałem dowodowym, jak też oceny jego wiarygodności. Uznać należy, że powyższe stanowi niezbędną gwarancję ochrony praw strony. Regulacje dotyczące dostępu do informacji niejawnych nie ograniczają sądów w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości i nie ograniczają kompetencji sądów administracyjnych co do zakresu sprawowanej kontroli (wyrok NSA z dnia 27 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1084/18, CBOIS).

8. Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Zgodnie z art. 11 ustawy o obywatelstwie polskim wojewoda i minister właściwy do spraw wewnętrznych mogą odstąpić w części od uzasadnienia decyzji wydanych na podstawie ustawy, jeżeli wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W rozpoznawanej sprawie obowiązek szczegółowego i przekonywującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wynikający z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., został w sposób uprawniony ograniczony. Uzasadnieniem takiego ograniczenia jest ochrona przed ujawnieniem informacji niejawnych znajdujących się w dokumentach opatrzonych klauzulą "tajne". W rozpoznawanej sprawie istniała zatem podstawa prawna pominięcia w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji bliższych informacji o treści dokumentów, których nadano klauzulę "tajne". Skoro istnieje prawny obowiązek ochrony informacji niejawnych, to nie można domagać się by informacje te zostały udostępnione osobom, których co prawda dotyczą, ale które ustawodawca uznał za nieuprawnione do zapoznania się z ich treścią z uwagi na wyższe wartości chronione prawem. W świetle powyższego organy prawidłowo zastosowały art. 11 ustawy o obywatelstwie polskim.

9. Za niezasadne należy uznać zarzuty dotyczące dyskryminacji skarżącego ze względu na to, że jest obywatelem [...]. Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, że obywatelstwo skarżącego nie miało żadnego znaczenia w tej sprawie. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że w rozpoznawanej sprawie obywatelstwo skarżącego pozostawało bez wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Cudzoziemcowi, który stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, niezależnie od pochodzenia etnicznego, czy też kraju pochodzenia, odmawia się uznania za obywatela polskiego (zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy). Za bezzasadne należy uznać twierdzenia skarżącego, że został potraktowany w inny sposób niż inni cudzoziemcy, w analogicznej do jego sytuacji. W świetle powyższego za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP.

10. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., należy wskazać, że jest on niezasadny. Przepis ten wyznacza normę prawną mającą charakter zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w związku z czym, co do zasady, nie może zostać naruszony bez naruszenia szczegółowych przepisów normujących postępowanie. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wskazał takich przepisów.

11. Za niezasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Zgodnie z art. 14 EKPC, korzystanie z praw i wolności wymienionych w Konwencji powinno być zapewnione bez dyskryminacji wynikającej z takich powodów, jak płeć, rasa, kolor skóry, język, religia, przekonania polityczne i inne, pochodzenie narodowe lub społeczne, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie bądź z jakichkolwiek innych przyczyn. Skarżący, aby skutecznie podnieść zarzut naruszenia art. 14 EKPC powinien wskazać, które z jego praw lub wolności wymienionych w Konwencji zostały naruszone. W rozpoznawanej sprawie cudzoziemiec zarzucając naruszenie art. 14 EKPC nie wskazał praw lub wolności wymienionych w Konwencji, które jego zdaniem zostały naruszone. Analogiczna sytuacja dotyczy art. 13 EKPC. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyje prawa i wolności zawarte Konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe. Cudzoziemiec podnosząc zarzut naruszenia art. 13 EKPC powinien wskazać, które z jego praw lub wolności wymienionych w Konwencji zostały naruszone. Takich praw i wolności również i w zakresie art. 13 EKPC nie wskazał. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 EKPC wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Postępowanie przed sądem jest jawne, jednak prasa i publiczność mogą być wyłączone z całości lub części rozprawy sądowej ze względów obyczajowych, z uwagi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo państwowe w społeczeństwie demokratycznym, gdy wymaga tego dobro małoletnich lub gdy służy to ochronie życia prywatnego stron albo też w okolicznościach szczególnych, w granicach uznanych przez sąd za bezwzględnie konieczne, kiedy jawność mogłaby przynieść szkodę interesom wymiaru sprawiedliwości. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał, że sprawy w przedmiocie uznania za obywatela wchodzą w zakres art. 6 EKPC. To, czy w świetle Konwencji dane prawo ma zostać uznane za prawo o charakterze cywilnym należy stwierdzić poprzez odwołanie się do materialnej treści oraz skutków tego prawa, a nie jego klasyfikacji na podstawie prawa wewnętrznego (wyrok ETPC w sprawie König przeciwko Niemcom, skarga nr 6232/73, § 89).

12. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia oraz art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji. Zauważyć należy, że art. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji odnosi się do gwarancji proceduralnych dotyczących wydalania cudzoziemców. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest odmowa uznania za obywatela polskiego, a nie wydalenie cudzoziemca z terytorium Polski. Artykuł art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji nie ma zatem w rozpoznawanej sprawie zastosowania.

13. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.