Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2013 r. o sygn. akt I SA/Wa 2622/13 w sprawie ze skargi W. na zarządzenie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 16 lutego 2011 r., nr GP-0050/259/2011 w przedmiocie ustalenia zasad zmiany umów użytkowania wieczystego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zarządzenie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 16 lutego 2011 r., nr GP-0050/259/2011. Zarządzeniem tym organ na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (DZ. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), oraz art. 239 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.) ustalił zasady zmiany umów użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność m. st. Warszawy.

W odpowiedzi na skargę Prezydent m. st. Warszawy wniósł o jej oddalenie wskazując, że podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Wyjaśnił ponadto, że zaskarżone Zarządzenie jako akt kierownictwa wewnętrznego ma charakter instrukcyjny. Określa ono warunki na jakich m. st. Warszawa, właściciel nieruchomości może przystąpić do zawarcia aktu notarialnego zmieniającego umowę użytkowania wieczystego w zakresie wynikającym z przeznaczenia nieruchomości. Prezydent m. st. Warszawy dodał również, że przedmiotowe zarządzenie odnosi się w sposób oczywisty do stosunków cywilnoprawnych, nie dotyczy działalności w sferze publicznoprawnej prowadzonej przez Prezydenta m. st. Warszawy, lecz działalności organu administracji samorządowej jako właściciela nieruchomości gruntowych, oddawanych poprzez zawieranie cywilnoprawnych umów w użytkowanie wieczyste.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 11 grudnia 2013 r. o sygn. akt I SA/Wa 2622/13, odrzucił skargę, uznając ją za niedopuszczalną.

W uzasadnieniu WSA wskazał, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powołana dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Sąd wyjaśnił, że W. domaga się skontrolowania zarządzenia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 16 lutego 2011 r., nr GP-0050/259/2011 wydanego w sprawie ustalenia zasady zmiany umów użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność m. st. Warszawy. Z treści zarządzenia wynika, że materialnoprawną podstawę jego wydania stanowił m. in. przepis art. 239 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.). W związku z tym WSA wskazał, że postępowanie w przedmiocie ustalenia zasad zmiany umów użytkowania wieczystego zostało uregulowane przepisami art. 232 – 243 Kodeksu cywilnego. Z tego względu sąd pierwszej instancji uznał, że sprawa nie ma charakteru administracyjnoprawnego, ale cywilnoprawny. Bezsporne dla niego bowiem było, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego (stosunek cywilnoprawny łączący równorzędne wobec siebie strony) i w konsekwencji kwestia zmiany umów użytkowania wieczystego ma również charakter cywilnoprawny. Wobec tego spór powstały na gruncie ustalenia zasad zmian umów użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność m. st. Warszawy jest – zdaniem WSA – sporem cywilnym. Sąd ten wskazał w związku z tym, że skoro skarga na zarządzenie w tego rodzaju sprawach nie będzie podlegała kognicji sądów administracyjnych – gdyż rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie należy do aktów z zakresu administracji publicznej – to jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca Spółka, podnosząc zarzut naruszenia przez sąd art. 147 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., art. 58 § 1 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania poglądy WSA o niedopuszczalności skargi. W ocenie bowiem skarżącego, przedmiotowe Zarządzenie wydane zostało w sprawie z zakresu administracji publicznej, wszak reguluje zasady gospodarowania mieniem gminnym, a zatem podlega kognicji sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wniósł o jej oddalenie. Jego zdaniem skarżone zarządzenie dotyczy jedynie uprawnień właścicielskich, określając ramy dla dokonywania czynności cywilnoprawnych. W ocenie organu, zmiany umów użytkowania wieczystego to kwestie wyłącznie cywilnoprawne. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy zaznaczył przy tym, że wydanie skarżonego Zarządzenia jest konsekwencją wyroku WSA z dnia 28 grudnia 2010 r. o sygn. akt I SA/Wa 1563/10.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, a właściwy do jej rozpoznania jest sąd administracyjny, zatem zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu.

Artykuł 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że normuje ona postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Z kolei art. 2 tej ustawy ustala właściwość w zakresie rozstrzygania spraw sądowoadministracyjnych, wskazując, że do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne. Oznacza to, że w pierwszej kolejności Sąd obowiązany jest zbadać, czy zaskarżony akt podlega jego kontroli.

Z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika domniemanie drogi sądowej oraz zakaz zawężającej wykładni przepisów gwarantujących jednostce prawo do sądu (zob. R. Mikosz, M. Zirk-Sadowski, Granice prawa do sądu administracyjnego w Rzeczypospolitej Polskiej, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2007, nr 3, s. 37). Tym samym każdy obywatel, którego prawa lub wolności zostały naruszone, ma zapewniony dostęp do sądu.

Z powyższych gwarancji konstytucyjnych wynikają określone konsekwencje dla orzekającego sądu administracyjnego. Sąd, odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji istnienia sprawy mogącej podlegać kontroli judykatury, zobowiązany jest nie tylko wyczerpująco wykazać własną niewłaściwość w sprawie, ale także w takim przypadku wskazać w uzasadnieniu orzeczenia sąd właściwy do rozpoznania sprawy. Nie wolno bowiem organowi wymiaru sprawiedliwości doprowadzić do sytuacji, w której twierdzenia jednostki o naruszeniu jej praw lub wolności miałyby pozostać poza efektywną kontrolą sądową. Niedopuszczalne jest zatem odrzucenie skargi na akt lub czynność (bezczynność) ingerującą na jakiejkolwiek płaszczyźnie w prawa, wolności lub obowiązki jednostki bez wskazania, w jaki inny sposób, niż przed sądem administracyjnym, akt ten lub czynność (bezczynność) może podlegać kontroli co do zgodności z prawem. Konkretyzując tę konstatację, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odrzucenie skargi wniesionej do sądu administracyjnego jest możliwe tylko wówczas, jeżeli istnieje jasny przepis (lub przepisy) statuujący inny sąd jako właściwy, a w konsekwencji sąd administracyjny – jako niewłaściwy, w istniejącej realnie sprawie. Taka sytuacja nie miała zaś miejsca w niniejszej sprawie. To sąd administracyjny – a nie: cywilny – posiada odpowiednie instrumentarium prawne, do ewentualnego wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd wojewódzki błędnie ustalił, iż niniejsza sprawa nie ma charakteru sprawy sądowoadministracyjnej. Sąd pierwszej instancji nie dokonał dostatecznej analizy przepisów Zarządzenia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 lutego 2011 r. nr GP-0050/259/2011 pod kątem charakteru prawnego norm w nim zawartych i ich oddziaływania.

Po pierwsze, sąd wojewódzki powinien był ustalić, czy normy zawarte w ww. Zarządzeniu oddziałują na prawa i obowiązki jednostek, czy też nie. W pierwszym przypadku oznaczałoby to, że jest to akt prawny oddziałujący zewnętrznie, zaś w drugim przypadku oznaczałoby to kwalifikację zarządzenia jako aktu wewnętrznego. Jeżeli zaś jest to akt oddziałujący zewnętrznie, ustaleniu powinno podlegać, czy jego normy wywołują skutki w tym zakresie bezpośrednio czy pośrednio.

Kolejno sąd powinien był ustalić, czy zawarte w Zarządzeniu normy mają charakter jednostronny i dotyczą działalności organizatorskiej w sferze publicznej. Taka kwalifikacja oznaczałaby bowiem, że normy zawarte w Zarządzeniu mają charakter administracyjnoprawny, nie zaś cywilnoprawny. Tym samym ów akt dotyczyłby sprawy z zakresu administracji publicznej.

Kwestię tę szeroko wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/08 (publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" 2008, Nr 6, poz. 90). Wskazano w niej, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego opowiedziano się za szerokim rozumieniem pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej". Zagadnienie to było rozważane między innymi w uchwałach i wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów (uchwała z dnia 1 czerwca 1998 r., sygn. akt OPS 3/98, ONSA z 1998 r., z. 4, poz. 109; wyrok z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 1/99, ONSA z 1999 r., z. 4, poz. 109; wyrok z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 2/00, ONSA z 2001 r., z. 2, poz. 48; uchwała z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 11/00, ONSA z 2001 r., z. 2, poz. 52). Jak stwierdził NSA w cyt. uchwale, "należy w pełni podzielić stanowisko przyjęte w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 6 listopada 2000 r., w którym odwołując się także do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w uchwale z dnia 27 września 1994 r. o sygn. akt W 10/93, stwierdzono, że działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność gmin odbywa się także według przepisów prawa samorządowego. Z tego względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo, że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Tak więc nie można z góry przyjąć założenia, że uchwała, która pozostaje lub może pozostawać w związku ze sprawą cywilną – nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Tym bardziej nie można uznać, że nie jest uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej uchwała organu gminy, która sama przez się nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, lecz jedynie zmierza do podjęcia czynności, które skutki takie wywołują." Ustalenia te nie dotyczą tylko uchwał, ale odnieść je można odpowiednio do wszelkich aktów jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej.

Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w całości podtrzymuje, nie tylko w niniejszej sprawie, ale w całym swoim aktualnym orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z 12 marca 2013 r. o sygn. akt I OSK 1997/12, LEX nr 1285988).

Mając to na uwadze, wskazać należy, że analizowane Zarządzenie zawiera normy określające, kiedy może nastąpić zmiana umowy użytkowania wieczystego (§ 2 – §6), przy czym zmiana ta nie dotyczy relacji w ramach aparatu administracyjnego miasta, lecz zmiany umów zawartych z użytkownikami wieczystymi niepodporządkowanymi organom Miasta – ani służbowo, ani organizacyjnie. Chodzi zatem o regulację materii administrowania mieniem komunalnym, oddanym w użytkowanie wieczyste. Należy spostrzec, że mienie to należy do wspólnoty samorządowej i ma charakter publiczny – a nie prywatny Miasta Stołecznego Warszawy – a zatem gospodarowanie nim, w tym w zakresie umów użytkowania wieczystego – takoż stanowi administrację publiczną. Jak zaś była mowa, w myśl art. 1 p.p.s.a., sprawa sądowoadministracyjna to sprawa z zakresu kontroli właśnie działalności administracji publicznej.

Konkludując, niniejsza sprawa jest sprawą sądowadministracyjną, a zatem skarga jest dopuszczalna jako podlegająca kognicji sądów administracyjnych. Konstatacji tej nie neguje w żaden sposób to, że – istotnie – sama zmiana umowy użytkowania wieczystego między prawnie równorzędnymi podmiotami jest sprawą cywilnoprawną. Czym innym jest jednak zmiana konkretnej umowy użytkowania wieczystego między indywidualnie oznaczonymi stronami, a czym innym akt – jak niniejszej zarządzenie – określający zasady dokonywania zmian umów wieczystego użytkowania w ogólności, wydany jednostronnie przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy. Ten drugi stanowi bowiem akt organu jednostki samorządu terytorialnego, podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Jeżeli jednak zawiera on normy generalne i abstrakcyjne bezpośrednio (a nie li tylko pośrednio) określające prawa i obowiązki jednostek niepodporządkowanych służbowo czy organizacyjnie podmiotowi ów akt wydającemu, a przy tym reguluje materię lokalną na wyznaczonym terytorium jednostki samorządu terytorialnego (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 70-79), wówczas może być kwalifikowany jako materialnie – choćby wadliwy – akt prawa miejscowego, a zatem podlegać zaskarżeniu z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że niniejsze rozstrzygnięcie dotyczy kwestii procesowej dopuszczalności skargi i w żadnym wypadku nie przesądza o jej bezzasadności bądź zasadności.