Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

1. Użyty w art. 37a ust. 1 upzp zwrot „zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych” nie obejmuje upoważnienia do określenia ich liczby.

2. W definicji obiektu małej architektury zawartej w art. 3 pkt 4 Pb nie mieszczą się słupki blokujące oraz służące zachowaniu bezpieczeństwa ogrodzenia segmentowe.

3. W zasadach i warunkach sytuowania nośników reklamowych w przypadku wyświetlaczy reklamowych, z uwagi na ich specyfikę, mieści się nie tylko aspekt lokalizacyjny, ale również aspekt czasu emisji (wyłączenia godzin nocnych) jak i technologii, w której mogą być wyświetlane.

4. Abstrakcyjne pojęcia siatki i tkaniny nie mogą być traktowane jako synonimy materiałów budowlanych. Użycie w definicji formy ażurowej nie stanowiło naruszenia zapisów art. 37 a ust. 2 upzp.

5. W świetle art. 37a ust. 1, 2 i 3 oraz art. 2 pkt 16a upzp dopuszczalne jest określenie w uchwale zasad i warunków sytuowania oraz gabarytów tablic i urządzeń reklamowych niebędących szyldami stanowiących informację o inwestycjach prowadzonych ze środków publicznych (…) w tym ich uzależnienie od rodzaju oraz wielkości inwestycji, ponieważ funkcją tych tablic jest promowanie realizacji projektu, co mieści się w definicji reklamy (art. 2 pkt 16a upzp). Informacja o inwestycjach prowadzonych ze środków publicznych zawiera element promocji.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 899/20 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Miasta Stołecznego Warszawy o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Zaskarżonym wyrokiem z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 899/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z [...] lutego 2020 r. nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 16 stycznia 2020 r. Nr XXV/697/2020 w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z 30 stycznia 2020 r. poz. 1373, dalej: "uchwała reklamowa" lub "uchwała krajobrazowa").

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał w pierwszej kolejności, że niezasadne jest twierdzenie Wojewody, iż skarga Miasta Stołecznego Warszawy została wniesiona z uchybieniem terminu. Przepis art. 98 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej: "usg") stanowi, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Skoro rozstrzygnięcie nadzorcze zostało skarżącemu doręczone 3 marca 2020 r., zaś skargę wniesiono 31 marca 2020 r., to 30-dniowy termin do zaskarżenia tego aktu został zachowany. Dlatego też skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

Przechodząc do analizy zarzutów dotyczących zasad sporządzania uchwały krajobrazowej, Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody co do istotnego naruszenia trybu jej przyjęcia. Podkreślono, że w ramach procedury podejmowania uchwały krajobrazowej, rada gminy, w razie wprowadzenia istotnych zmian do projektu uchwały, zobowiązana jest ponowić procedurę uzgodnieniową oraz opiniodawczą, a także wyłożyć ponownie projekt uchwały do publicznego wglądu. Wprawdzie ustawodawca w art. 37b ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej: "upzp"), obowiązku takiego wprost nie przewidział, jednakże nie oznacza to jeszcze, że powinność ponowienia uzgodnień, opinii oraz wyłożenia projektu uchwały do publicznego wglądu nie wynika z prawidłowej wykładni tego przepisu, uwzględniającej m. in. argumenty systemowe, funkcjonalne i celowościowe. Zdaniem Sądu zbieżność co do istoty regulacji procedury przyjęcia uchwały z procedurą sporządzania planu miejscowego, pozwala w sprawach nieuregulowanych w art. 37b upzp na możliwość odpowiedniego stosowania przepisów związanych ze sporządzaniem planu, w tym art. 19 i art. 28 upzp.

W dalszej kolejności Sąd I instancji zaakcentował, że ramach procedury przyjmowania uchwały reklamowej o konieczności ponowienia uzgodnień lub opinii oraz wyłożenia projektu uchwały do publicznego wglądu decyduje to, czy zmiany wprowadzone do projektu były istotne. W realiach przedmiotowej sprawy, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zdecydowana większość zmian do projektu uchwały, które zostały wprowadzone już po jego uzgodnieniu przez konserwatora zabytków oraz zaopiniowaniu przez inne organy oraz wyłożeniu do publicznego wglądu, na tyle głęboko i obszernie ingerowała w treść projektu z września 2018 r., że musiała być uznana za istotną, a tym samym konieczne było ponowienie powyższych czynności przygotowawczych przed uchwaleniem uchwały.

Były to zmiany istotne z punktu widzenia kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz modyfikacje dotyczące zasad lokalizowania i parametrów danych nośników. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przywołał szereg poszczególnych zmian, które zostały określone w tabelach stanowiących integralną część rozstrzygnięcia nadzorczego.

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych przez skarżącego, Sąd Wojewódzki wskazał, że pomimo oddalenia skargi z uwagi na istotne naruszenie trybu przyjęcia uchwały krajobrazowej, część z nich okazała się zasadna.

Wojewoda błędnie bowiem przyjął, że w odniesieniu do tablic reklamowych oraz urządzeń reklamowych niebędących szyldami, nie było możliwe określenie ich dopuszczalnej liczby. Jest to możliwe w ramach wykonywania przez radę gminy kompetencji do określenia w uchwale reklamowej zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (art. 37a ust. 1 upzp). Nadmierne nagromadzenie tablic reklamowych oraz innych urządzeń reklamowanych umieszczonych w jednej lokalizacji stanowi najpoważniejsze zagrożenie dla ładu przestrzennego oraz ochrony krajobrazu.

Sąd nie podzielił także zastrzeżeń Wojewody co do możliwości uregulowania w uchwale zasad sytuowania szyldów w formie ażurowej. Organ błędnie wywiódł, że chodzi tu o rodzaj użytych materiałów, a nie o formę danej tablicy lub urządzenia reklamowego.

Podobnie oceniono regulację dotyczącą szyldów będących muralami. W postanowieniach uchwały nie chodzi o zakazanie lub nakazanie używania jej adresatom określonych konkretnych materiałów budowalnych w celu wykonania szyldu. To, że z istoty tej formy nośnika reklamy wynika, że jest wykonana z powłoki malarskiej nie oznacza, iż w odniesieniu do szyldów Rada nakazała lub zabroniła używania konkretnych rodzajów farb, emalii lub lakierów, jak zdaje się wywodzić Wojewoda. Chodzi wyłącznie o uregulowanie zasad i warunków sytuowania określonych form tablic lub urządzeń reklamowych mających postać muralu.

Za dopuszczalne Sąd uznał ponadto uregulowanie w uchwale zasad i warunków sytuowania szyldów stanowiących wierną rekonstrukcję obiektu istniejącego przed 1 stycznia 1989 r., usytuowaną w oryginalnej lokalizacji.

Wskazując zaś, że w art. 2 pkt 16a upzp ustawodawca posłużył się na szeroką definicją reklamy stwierdzono, że informacje o wolnych miejscach parkingowych, o nazwie osiedla oraz o wjeździe na teren mieszczą się w pojęciu promowania określonych usług, aktywności lub podmiotów w granicach danej nieruchomości.

W kwestii wadliwości § 8 pkt 2 lit. d uchwały Sąd Wojewódzki podniósł, że uregulowanie w uchwale krajobrazowej zagadnienia tablic informujących o inwestycjach pochodzących ze środków publicznych było konieczne z uwagi na ryzyko wykorzystywania przez przedsiębiorców przepisów nakazujących informowanie o otrzymanych środkach unijnych do sytuowania reklam godzących w zasady ochrony krajobrazu przyjęte w uchwale. Kwestionowane postanowienia uchwały nie stoją więc na przeszkodzie ich prawidłowego współstosowania z powołanymi przez organ przepisami prawa unijnego w ramach realizacji zasady lojalnej współpracy.

Nie budzi większych wątpliwości również możliwość zawarcia w uchwale postanowień dotyczących słupków blokujących oraz ogrodzeń segmentowych stanowiących urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego (§ 2 pkt 3 w zw. z § 12 pkt 1 uchwały). Wskazane elementy, służące zapewnieniu bezpieczeństwa istotnie mogą bowiem wpływać na ocenę krajobrazu. Mieszczą się ponadto w definicji obiektu małej architektury zawartej w prawie budowlanym.

Zwrócono także uwagę na konieczność uregulowania w uchwale krajobrazowej kwestii tablic lub urządzeń reklamowych w formie wyświetlaczy (§ 2 pkt 33 i pkt 12 oraz § 8 uchwały), ponieważ reklamy te w sposób szczególnie dotkliwy ingerują w krajobraz oraz komfort mieszkańców, a przy okazji również w bezpieczeństwo w ruchu drogowym (rozpraszanie lub oślepianie uczestników ruchu).

Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że pomimo niezasadności zdecydowanej większości zarzutów Wojewody Mazowieckiego odnoszących do zasad sporządzania uchwały krajobrazowej, o oddaleniu skargi Miasta Stołecznego Warszawy w całości, przesądziło istotne naruszenie trybu jej przyjęcia.

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki. Zaskarżając wyrok w całości, podniósł zarzuty:

1) naruszenia przepisów prawa materialnego:

a) art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "Ppsa") w zw. z art. 98 ust. 1 i art. 91 ust. 1 oraz 90 ust. 1 usg poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do ich niewłaściwego zastosowania, w związku z przyjęciem, iż podstawą liczenia 30-dniowego terminu na zaskarżenie rozstrzygnięcia nadzorczego jest dzień fizycznego papierowego doręczenia za pomocą operatora pocztowego tegoż aktu nadzoru, nie zaś termin podjęcia faktycznej informacji oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia, w związku z jego publikacją w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego oraz publicznymi deklaracjami skarżącego o zapoznaniu się z jego treścią;

b) art. 37a ust. 1, 2 i 3 upzp w zw. z art. 91 ust. 1 usg oraz art. 2, art. 7, art.87 ust. 1 i 2 oraz art. 94 Konstytucji RP, poprzez dokonanie błędnej ich wykładni, w konsekwencji prowadzącej do niewłaściwego ich zastosowania, poprzez uznanie, iż w świetle ww. przepisów dopuszczalne jest określenie w uchwale w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, ustaleń co do liczby tablic i urządzeń reklamowych, niebędących szyldami, o których mowa w ustaleniach: § 8 pkt 2 lit. e; § 9 pkt 1 lit. c; § 10 pkt 1 i 2 oraz § 11 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej;

c) art. 37a ust. 1, 2 i 3 oraz art. 2 pkt 16d upzp w zw. z art. 91 ust. 1 usg, a także art. 2, art. 7, art. 87 ust. 1 i 2 oraz art. 94 Konstytucji RP, poprzez dokonanie błędnej ich wykładni, w konsekwencji prowadzącej do niewłaściwego ich zastosowania, poprzez uznanie, iż w świetle ww. przepisów dopuszczalne jest określenie w uchwale w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, ustaleń o których mowa w:

- § 4 pkt 4 lit. b uchwały krajobrazowej, w zakresie informacji o stopniu wykorzystania miejsc parkingowych, które nie są szyldami w rozumieniu ustawowej definicji;

- § 7 ust. 2 pkt 9 uchwały krajobrazowej, w zakresie informacji o nazwie osiedla, które nie są szyldami w rozumieniu ustawowej definicji;

- § 7 ust. 2 pkt 10 uchwały krajobrazowej, w zakresie informacji o wjeździe na teren, które nie są szyldami w rozumieniu ustawowej definicji;

d) art. 37a ust. 1, 2 i 3 oraz art. 2 pkt 16a upzp w zw. z art. 91 ust. 1 usg, a także art. 2, art. 7, art. 87 ust. 1 i 2 oraz art. 94 Konstytucji RP, poprzez dokonanie błędnej ich wykładni, w konsekwencji prowadzącej do niewłaściwego ich zastosowania, poprzez uznanie, iż w świetle ww. przepisów dopuszczalne jest określenie w uchwale w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, ustaleń dotyczących pory emisji reklamy, a także technologii ekranu;

e) art. 37a ust. 1, 2 i 3 upzp w zw. z art. 91 ust. 1 usg, art. 2, art. 7, art. 87 ust. 1 i 2 oraz art. 94 Konstytucji RP, a także wskazanych poniżej przepisów odrębnych, poprzez dokonanie błędnej ich wykładni, w konsekwencji prowadzącej do niewłaściwego ich zastosowania poprzez uznanie, iż w świetle ww. przepisów dopuszczalne jest określenie w uchwale w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, będącej aktem prawa miejscowego ustaleń naruszających przepisy odrębne tj.:

- pkt 2.2.4 i 2.2.5 Załącznika XII do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, a także Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 821/2014 z 28 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, poprzez reglamentację zasad i warunków sytuowania oraz gabarytów tablic i urządzeń reklamowych niebędących szyldami stanowiących informację o inwestycjach prowadzonych ze środków publicznych, w związku z ustaleniami, o których mowa w § 8 pkt 2 lit. d uchwały krajobrazowej, w tym ich uzależnienie od rodzaju oraz wielkości inwestycji;

- art. 3 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: "Pb"), § 1 pkt 4 oraz załącznik nr 4, Rozdział 5 pn. Urządzenia zabezpieczające ruch pieszych i rowerzystów, Podrozdział 5.4. i 5.5. (w zakresie ogrodzeń segmentowych i słupków blokujących) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2311) w związku z zaliczeniem słupków blokujących oraz ogrodzeń segmentowych, o których mowa w § 2 pkt 3 i § 12 pkt 1 uchwały krajobrazowej, stanowiących urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, do obiektów małej architektury, jak i poprzez możliwość regulacji tych urządzeń w ramach uchwały krajobrazowej wbrew ww. przepisom odrębnym;

f) art. 37a ust. 2 w zw. z ust. 1 i 3 oraz art. 2 pkt 16d upzp, art. 91 ust. 1 usg, art. 2, art. 7, art. 87 ust. 1 i 2 oraz art. 94 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w zakresie ustaleń zawartych w:

- § 2 pkt 6 uchwały krajobrazowej, w odniesieniu do materiałów z jakich mają być wykonane szyldy określone mianem "szyldu ażurowego", w związku z ustaleniami zawartymi w: § 4 pkt 4 lit. a; § 5 ust. 1 pkt 2 lit. a; § 5 ust. 1 pkt 6, 7 i 8; § 5 ust. 1 pkt 10; § 5 ust. 2 pkt 1 lit. a i b; § 5 ust. 2 pkt 2; § 5 ust. 3 pkt 1; § 6 pkt 1 lit. b; § 6 pkt 2 lit. b oraz § 6 pkt 8 uchwały;

- § 2 pkt 11 i 29 uchwały krajobrazowej, w odniesieniu do materiałów z jakich mają być

wykonane murale, w związku z ustaleniami zawartymi w: § 5 ust. 1 pkt 1, § 5 ust. 1 pkt 2 lit. a, § 5 ust. 1 pkt 3, § 5 ust. 1 pkt 5 lit. a, § 5 ust. 2 pkt 1 i 5, § 5 ust. 3 pkt 3, § 6 pkt 1, 2, 3, 7 i 8, oraz w § 7 ust. 2 pkt 11 lit. a uchwały;

- § 4 pkt 5 lit. a uchwały krajobrazowej, w odniesieniu do materiałów z jakich mają być wykonane szyldy stanowiące wierną rekonstrukcję obiektu istniejącego przed 1 stycznia 1989 r.;

2) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia:

a) art. 58 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 98 ust. 1 i art. 91 ust. 1 oraz 90 ust. 1 usg w związku z przyjęciem do rozpoznania skargi Miasta Stołecznego Warszawy, pomimo upływu 30 dni od dnia powzięcia informacji o rozstrzygnięciu nadzorczym, stwierdzającym nieważność uchwały krajobrazowej, w związku z jego publikacją w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego oraz publicznymi deklaracjami skarżącego Miasta o zapoznaniu się z jego treścią, co doprowadziło do oddalenia skargi zamiast jej odrzucenia;

b) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 4, art. 153 Ppsa w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137; dalej: "Pusa") oraz art. 98 ust. 1 i art. 91 ust. 1 usg, poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, które nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, z uwagi na ewidentne sprzeczności uzasadnienia wyroku, w ramach którego Sąd nakazuje, w odniesieniu do ww. przepisów przyjęcie orzekania tylko i wyłącznie na podstawie wykładni literalnej, podczas gdy pozostałe zarzuty Sąd nakazuje rozpatrywać na podstawie wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, jak również w ogóle nie odnosi się stanowiska organu nadzoru; powyższe skutkuje, w ramach jednego orzeczenia, dokonaniem oceny jednego ustalenia na podstawie różnych kryteriów, co uniemożliwia określenie jednoznacznej i logicznej podstawy wydanego orzeczenia;

c) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 4, art. 153 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i § 2 Pusa, art. 91 ust. 1 usg, art. 37a ust. 1, 2 i 3 oraz art. 2 pkt 16d upzp, w zw. z art. 91 ust. 1 usg, art. 2, art. 7, art. 87 ust. 1 i 2, art. 94 Konstytucji RP, poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, z którego nie wynika, jakie jest faktycznie stanowisko Sądu I instancji; w ramach tego samego orzeczenia Sąd stwierdza bowiem, iż w odniesieniu do szyldów, z uwagi na ich specyfikę, nie można stosować wykładni rozszerzającej, a więc można określić jedynie to co wynika z zakresu określonego w art. 37a ust. 2 upzp, po czym wbrew własnemu stanowisku orzeka, że możliwe jest określenie materiałów, z których szyldy te mają być wykonane, a nawet wbrew ustawowej definicji do szyldów zalicza informacje o: stopniu wykorzystania miejsc parkingowych, nazwie osiedla, wjeździe na teren; powyższe oznacza brak możliwości odtworzenia toku rozumowania Sądu I instancji i miało bezpośredni wpływ na sposób dokonania oceny merytorycznych zarzutów inkryminowanego rozstrzygnięcia nadzorczego;

d) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 4, art. 153 Ppsa w związku z art. 1 § 1 i § 2 Pusa, art. 91 ust. 1 usg, art. 37a ust. 1, 2 i 3 oraz art. 2 pkt 16a, 16b, 16c i 16d upzp, w związku z art. 91 ust. 1 usg, art. 2, art. 7, art. 87 ust. 1 i 2, art. 94 Konstytucji RP, poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, z którego wynika, iż zamiast dokonania oceny inkryminowanego rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie przytoczonych powyżej przepisów prawa, Sąd orzekał na podstawie kryteriów pozaprawnych odnoszących się do takich zagadnień jak: "nadmierne nagromadzenie tablic reklamowych oraz innych urządzeń reklamowanych umieszczonych w jednej lokalizacji"; "najpoważniejsze zagrożenia", "rozwiązania dysfunkcjonalne", czy też kwestii subiektywnej oceny krajobrazu, komfortu życia mieszkańców, "rozpraszania" i "oślepiania uczestników ruchu", które to kwestie "nie mogą budzić jakichkolwiek wątpliwości", a więc na podstawie kryteriów o czysto subiektywnym i pozaprawnym charakterze;

e) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 4, art. 153 Ppsa w związku z art. 1 § 1 i § 2 Pusa, art. 91 ust. 1 usg, art. 37a ust. 1 i 2 oraz art. 2 pkt 16a, 16b, 16c i 16d upzp, w zw. z art. 91 ust. 1 usg, art. 2, art. 7, art. 87 ust. 1 i 2, art. 94 Konstytucji RP, poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, z celowym pominięciem faktycznego brzmienia § 2 pkt 6 uchwały krajobrazowej, co doprowadziło do bezpodstawnego orzeczenia, że uchwała w tym zakresie spełnia wymogi wynikające z ww. przepisów;

f) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 4, art. 153 Ppsa w związku z art. 1 § 1 i § 2 Pusa, art. 91 ust. 1 usg, art. 37a ust. 1 i 2 oraz art. 2 pkt 16a, 16b, 16c i 16d upzp, w związku z art. 91 ust. 1 usg, art. 2, art. 7, art. 87 ust. 1 i 2, art. 94 Konstytucji RP, poprzez sporządzenie niespójnego wewnętrznie uzasadnienia wyroku;

g) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 141 § 4, art. 153 Ppsa w związku z art. 1 § 1 i § 2 Pusa, art. 91 ust. 1 usg, art. 37a ust. 1 i 2 oraz art. 2 pkt 16a, 16b, 16c i 16d upzp w zw. z art. 91 ust. 1 usg, art. 2, art. 7, art. 87 ust. 1 i 2, art. 94 Konstytucji RP, poprzez dokonanie wadliwej oceny prawnej w odniesieniu do zarzutów podniesionych w pkt II tj. zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i związanie tą ceną prawną zarówno organów Miasta, organu nadzoru, jak i Sądu co do dalszego postępowania przy ponownie procedowanej uchwale krajobrazowej.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i odrzucenie skargi Miasta Stołecznego Warszawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i ponowne oddalenie skargi w związku z potrzebą konwalidacji przesądzeń zawartych w uzasadnieniu inkryminowanego wyroku lub uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a błędne stanowisko Sądu I instancji nie miało jakiegokolwiek wpływu na samą prawidłowość rozstrzygnięcia.

4.2. Całkowicie bezzasadny i stanowiący polemikę z oczywistą treścią art. 98 ust. 1 usg jest najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 98 ust. 1 i art. 91 ust. 1 oraz 90 ust. 1 usg i niewłaściwego przyjęcia, iż podstawą liczenia 30-dniowego terminu na zaskarżenie rozstrzygnięcia nadzorczego jest dzień fizycznego papierowego doręczenia za pomocą operatora pocztowego tegoż aktu nadzoru, nie zaś termin podjęcia faktycznej informacji o wydaniu oraz uzasadnieniu rozstrzygnięcia, w związku z jego publikacją w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego oraz publicznymi deklaracjami skarżącego o zapoznaniu się z jego treścią. W sposób jednoznaczny i niewywołujący jakichkolwiek wątpliwości art. 98 ust. 1 usg stanowi, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od ich doręczenia. W tym terminie, co nie jest kwestionowane, skarga została wniesiona. Dodatkowo zarzut ten pozostaje w sprzeczności z treścią pouczenia zawartego tak w zaskarżonym rozstrzygnięciu, jak i we wszystkich rozstrzygnięciach Wojewody Mazowieckiego wydanych w tym trybie i dostępnych na stronie internetowej Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego (https://www.gov.pl/web/uw-mazowiecki/rozstrzygniecia-nadzorcze-wojewody-mazowieckiego).

4.3. Merytoryczne rozważania w niniejszej sprawie należy natomiast rozpocząć od uwagi natury ogólnej, a mianowicie Wojewoda Mazowiecki zaskarżył wyrok oddalający skargę Miasta Stołecznego Warszawy na jego rozstrzygnięcie nadzorcze. W wyroku tym Sąd I instancji nie zakwestionował zasadności stwierdzenia nieważności uchwały reklamowej w całości w związku z istotnym naruszeniem prawa jakim dotknięta jest uchwała. Ponadto żadna ze stron nie zakwestionowała skargą kasacyjną kluczowej kwestii stanowiącej podstawę stwierdzenia nieważności uchwały, a mianowicie tego, że w przypadku wprowadzenia istotnych zmian do projektu uchwały, organ zobowiązany jest ponowić procedurę uzgodnieniową oraz opiniodawczą, a także wyłożyć ponownie projekt uchwały do publicznego wglądu. W istocie skoro Sąd I instancji uznał zasadność stanowiska Wojewody Mazowieckiego w tym zakresie tj. istotnego naruszenia trybu sporządzania uchwały reklamowej, powinien na tym poprzestać, skoro jego zdaniem była to samoistna przesłanka do stwierdzenia nieważności uchwały reklamowej na podstawie art. 91 ust. 1 usg i nie dokonywać już oceny poszczególnych zapisów tej uchwały, skoro i tak była ona jego zdaniem nieważna z uwagi na ww. naruszenie procedury jej uchwalenia.

4.4. Z uwagi jednak na zajęcie przez Sąd I instancji stanowiska co do poszczególnych zapisów uchwały i ich oceny w rozstrzygnięciu nadzorczym, skarżący kasacyjnie wskazał na konieczność konwalidacji treści uzasadnienia wyroku, który ma kluczowe znaczenie przy podejmowaniu tzw. uchwał reklamowych, nie tylko przez Miasto, ale również przez inne samorządy w Polsce. W tej kwestii należy przyznać rację Wojewodzie Mazowieckiemu, ponieważ zaskarżony wyrok zawiera częściowo błędne uzasadnienie.

4.5. Ustalenia uchwały reklamowej służące zapewnieniu ładu przestrzennego i wprowadzające ograniczenia w korzystaniu z przestrzeni prywatnej muszą uwzględniać wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, tak aby ład przestrzenny, który jest istotną wartością, był kształtowany z poszanowaniem prawa własności (art. 21 Konstytucji) i wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji). Konieczne jest zatem wyważenie aspektów ochrony krajobrazu z walorami ekonomicznymi przestrzeni będącego pochodną prawa do korzystania z rzeczy. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W świetle powyższego konieczne stało się skorygowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w 3 opisanych poniżej aspektach.

4.6. Po pierwsze, błędne jest stanowisko Sądu I instancji co do dopuszczalności określenia w uchwale reklamowej ustaleń co do liczby tablic i urządzeń reklamowych, niebędących szyldami, o których mowa w ustaleniach: § 8 pkt 2 lit. e; § 9 pkt 1 lit. c; § 10 pkt 1 i 2 oraz § 11 ust. 1 pkt 4 uchwały reklamowej. Użyty w art. 37a ust. 1 upzp zwrot "zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych" nie obejmuje upoważnienia do określenia ich liczby. Wynika to z porównania treści art. 37a ust. 1 z ust. 2 upzp. Zgodnie natomiast z treścią art. 37a ust. 2 upzp w odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność. Tym samym nie można w ramach tego samego artykułu pojęcia "zasad i warunków sytuowania obiektów" nadawać odmiennej treści w odniesieniu do obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, a inne w odniesieniu do szyldów. Skoro ustawodawca uznał za konieczne wyraźne wyartykułowanie uprawnienia do określenia ilości szyldów uznając, że nie mieści się ono w granicach pojęcia "zasad i warunków sytuowania", to niedopuszczalne jest nadanie temu pojęciu odmiennej treści w odniesieniu do obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Zasadnie zatem Wojewoda wskazuje, że określenie liczby tablic i urządzeń reklamowych niebędących szyldami, nie mieści się w zakresie użytego przez ustawodawcę pojęcia "zasad i warunków sytuowania", czy też "gabarytu". Nie sposób zgodzić się z Sądem I instancji, że taka wykładnia czyni 37a ust. 1 upzp dysfunkcjonalnym. Zachowaniu ładu przestrzennego w tym zakresie służy przykładowo nakaz zachowania minimalnych odległości od innych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w formie wolnostojącej.

4.7. Po drugie, analizując treść art. 37a ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 16d upzp nie można podzielić stanowiska Sądu Wojewódzkiego co do prawidłowości zapisów uchwały reklamowej, zawartych w § 4 pkt 4 lit. b, § 7 ust. 2 pkt 9 oraz § 7 ust. 2 pkt 10, dotyczących odpowiednio informacji o stopniu wykorzystania miejsc parkingowych, o nazwie osiedla oraz o wjeździe na teren. Powyższym zapisom uchwały brak jest dostatecznej precyzji umożliwiającej zakwalifikowanie kiedy dana tablica zawiera wyłącznie informacje niepromocyjne, a kiedy jest to promocja pozbawiona charakteru informacyjnego. Właściciele takich tablic byliby skonfrontowani z kompletnie niejednoznaczną hipotezą normy prawnej nie wiedząc jak odróżnić zwykłą tablicę informacyjną od tablicy zawierającej element promocji. W tym zakresie uchwała nie spełniała zatem wymogów określonych w art. 2 pkt 16d w zw. z art. 37a ust. 2 upzp, obejmuje bowiem swoim zakresem również sytuacje, kiedy informacje na tych obiektach nie stanowią informacji o prowadzonej działalności na nieruchomości.

4.8. Wreszcie po trzecie, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji co do dopuszczalności objęcia zakresem uchwały reklamowej słupków blokujących oraz ogrodzeń segmentowych stanowiących urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Stwierdzić należy, że w definicji obiektu małej architektury zawartej w art. 3 pkt 4 Pb nie mieszczą się słupki blokujące oraz służące zachowaniu bezpieczeństwa ogrodzenia segmentowe. Wprawdzie definicja z art. 3 pkt 4 Pb nie wymienia w sposób wyczerpujący wszystkich rodzajów obiektów małej architektury, jednak wyraźnie wskazuje na ich charakter tj. obiekty kultu religijnego, obiekty architektury ogrodowej oraz obiekty służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku (śmietniki). Lista obiektów nie jest przy tym wyczerpująca i niewątpliwie do obiektów małej architektury można zaliczyć także inne obiekty, poza wyraźnie w niej wymienionymi. Należy jednak mieć na względzie, że mogą to być jedynie obiekty niewielkie i rodzajowo podobne do tych, które zostały wymienione w art. 3 pkt 4 Pb (por. wyrok NSA z 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2077/16). Z uwagi na funkcje słupków blokujących oraz ogrodzeń segmentowych nie mieszczą się one w zakresie pojęcia obiektów małej architektury. Ponadto należy zgodzić się z Wojewodą Mazowieckim, że zasady i warunki sytuowania ogrodzeń segmentowych oraz słupków blokujących zostały uregulowane przez ustawodawcę w ramach przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2311). Zasady ich sytuowania są uwarunkowane bezpieczeństwem ruchu drogowego, nie zaś ochroną krajobrazu. Rada Miasta Stołecznego Warszawy nie miała zatem kompetencji do określenia tych kwestii w uchwale krajobrazowej. W tym zakresie uchwała ta idzie niejako za daleko, wykraczając również poza cel jakiemu ma służyć uchwała reklamowa.

4.9. W pozostałym zakresie Naczelny Sad Administracyjny w pełni podziela stanowisko przedstawione w niezwykle szczegółowym i obszernym uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. W szczególności należy pokreślić, że nie było podstaw do uznania za naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 usg opisanych poniżej kwestii.

4.10. Po pierwsze, błędnie Wojewoda Mazowiecki zakwestionował dopuszczalność określenia w uchwale pory emisji reklamy, a także technologii ekranu. W zasadach i warunkach sytuowania nośników reklamowych w przypadku wyświetlaczy reklamowych, z uwagi na ich specyfikę, mieści się nie tylko aspekt lokalizacyjny, ale również aspekt czasu emisji (wyłączenia godzin nocnych) jak i technologii, w której mogą być wyświetlane. W tym zakresie nie było jakichkolwiek podstaw do zastosowania art. 91 ust. 1 usg.

4.11. Po drugie, jak zasadnie wskazuje to Sąd Wojewódzki, abstrakcyjne pojęcia siatki i tkaniny nie mogą być traktowane jako synonimy materiałów budowlanych. W pełni należy podzielić stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że pojęcia te opisują wyłącznie formę obiektu i jego charakterystyczną strukturę, natomiast nie zawierają odniesień do konkretnego materiału budowlanego i nie ograniczają materiałów oraz ich rodzajów służących do realizacji szyldów, z związku z czym ich użycie w definicji formy ażurowej nie stanowiło naruszenia zapisów art. 37 a ust. 2 upzp.

4.12. Po trzecie, w odniesieniu do szyldów muralowych stwierdzić należy, że definicja muralu zawarta w § 2 pkt 11 uchwały reklamowej odnosi się wyłącznie do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych niebędących szyldami. Ponadto brak jest również w tym zapisie odniesienia do konkretnego rodzaju farb czy materiałów jakie mogą być użyte. Natomiast definicja szyldu muralowego (§ 2 pkt 2 uchwały) to szyld o znikomej głębokości, naniesiony bezpośrednio na ścianę, witrynę lub ogrodzenie. Zakres definicji odnosi się do formy i gabarytów szyldu, a nie materiału, z którego został wykonany. Sąd I instancji stwierdził w tym zakresie, że to forma tablicy lub urządzenia reklamowego (tj. mural) determinuje użyte materiały, a nie odwrotnie i z tym stanowiskiem należy się zgodzić.

4.13. Po czwarte, analogiczne stanowisko dotyczy dopuszczalności uregulowania zasad i warunków sytuowania szyldów stanowiących wierną rekonstrukcję obiektu istniejącego przed 1 stycznia 1989 r., w oryginalnej lokalizacji. Nie sposób odczytać regulację zawartą § 4 pkt 5 lit. a uchwały reklamowej jako narzucającą użycie określonych materiałów budowalnych. Celem tej normy było wyłącznie zachowanie walorów historycznych i krajobrazowych danego wyjątkowego rodzaju szyldów. W tej materii należy podzielić też stanowisko organu, że specjalne, ponadstandardowe przywileje (brak konieczności dostosowania się do ogólnych regulacji dotyczących szyldów) wynikają właśnie z jej rekonstrukcyjnego aspektu, odnoszącego się do poszanowania tradycji danego miejsca. Jej celem było właśnie możliwość odtworzenia szyldów kreujących w istotny sposób tożsamość warszawskiego krajobrazu. Wskazana regulacja pozostawia jednak pole manewru w zakresie wymienności materiałów (szkła, tworzywa sztucznego czy też malowanych powierzchni metalowych, żeliwnych, drewnianych czy wykonanych z tworzywa sztucznego). W żadnym razie nie można więc uznać za istotne naruszenie prawa zapisów uchwały odnoszących się do zasad i warunków sytuowania szyldów będących muralami oraz szyldów stanowiących wierną rekonstrukcję obiektu istniejącego przed 1 stycznia 1989 r., usytuowaną w oryginalnej lokalizacji.

4.14. Po piąte, w świetle art. 37a ust. 1, 2 i 3 oraz art. 2 pkt 16a upzp dopuszczalne jest określenie w uchwale zasad i warunków sytuowania oraz gabarytów tablic i urządzeń reklamowych niebędących szyldami stanowiących informację o inwestycjach prowadzonych ze środków publicznych, w związku z ustaleniami, o których mowa w § 8 pkt 2 lit. d uchwały krajobrazowej, w tym ich uzależnienie od rodzaju oraz wielkości inwestycji, ponieważ funkcją tych tablic jest promowanie realizacji projektu, co mieści się w definicji reklamy (art. 2 pkt 16a upzp). Informacja o inwestycjach prowadzonych ze środków publicznych zawiera element promocji. Zakwestionowany przez Wojewodę zapis § 8 pkt 2 lit. d uchwały dopuszcza bez dodatkowych ograniczeń takie tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, które informują o inwestycjach prowadzonych ze środków publicznych , o ile nie przykrywają one dekoracji architektonicznej ani otworów w elewacji i nie eksponują reklamy poprzez jej wyświetlanie na ekranie, a ich powierzchnia ekspozycyjna nie przekracza 6 m 2 - w przypadku inwestycji o kubaturze przekraczającej 2.000 m 3, lub o powierzchni przekraczającej 4.000 m 2, lub o długości przekraczającej 4.000 m, 1 m 2 - w przypadku pozostałych inwestycji. Zapis ten nie jest sprzeczny z pkt 2.2.4 i 2.2.5 Załącznika XII do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r., a także Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 821/2014 z 28 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej. W żaden bowiem sposób zapis uchwały nie pozostawał w sprzeczności z tymi regulacjami. Taka sytuacja miałaby natomiast miejsce, gdyby w określonym rejonie zakazano sytuowania takich tablic.

4.15. Z uwagi na niezakwestionowanie samej podstawy do oddalenia skargi Miasta Stołecznego Warszawy zarzuty naruszenia przepisów postępowania są niezasadne, ponieważ nie mogły skutkować w okolicznościach niniejszej sprawy uchyleniem zaskarżonego wyroku oddalającego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. W szczególności Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, wyczerpująco oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, a z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika dlaczego skarga została oddalona. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada zatem wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentami Sądu stanowi podstawę do postawienia innych zarzutów kasacyjnych niż oparte na art. 141 § 4 Ppsa.

4.16. Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie opisanym w pkt 4.7 - 4.10 uzasadnienia skorygował jedynie częściowo uzasadnienie zaskarżonego wyroku.

4.17. Natomiast należy podkreślić, że w niniejszej sprawie poza zakresem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostała kwestia dopuszczalności zastosowania w drodze analogi do trybu procedowania nad uchwałą reklamową art. 28 ust. 2 upzp i tego czy uchwale tej można nadawać taką samą rangę jak studium czy planowi miejscowemu, z uwagi na brak zarzutu skargi kasacyjnej w tym zakresie.

4.18. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.

Oddaleniu podlegał także wniosek Miasta Stołecznego Warszawy zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 204 pkt 1 Ppsa w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W rozpatrywanej sprawie organem, którego działanie zostało zaskarżone i który poniósł koszty postępowania w rozumieniu ww. przepisu nie jest Miasto Stołeczne Warszawa, lecz Wojewoda Mazowiecki. Z tych względów ww. wniosek nie mógł zostać uwzględniony.