II SA/Wr 634/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-04-27	
Data wpływu	2022-09-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Gabriel Węgrzyn /przewodniczący/
Marta Pawłowska /sprawozdawca/
Olga Białek	
Symbol z opisem	6120 Ewidencja gruntów i budynków	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego	
Treść wyniku	*Oddalono skargę w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000;  art. 58; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2023 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.S. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia 15 lipca 2022 r. nr GK-ONG.7221.31.2022.AO w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku w sprawie uzupełnienia decyzji oddala skargę w całości.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 lipca 2022 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej w skrócie: DWINGiK) po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez A. S. (dalej jako "skarżąca"), na postanowienie Starosty Kłodzkiego z dnia 1 czerwca 2022r. nr GK.6620.160.2022.KG2, odmawiające "przywrócenia terminu do złożenia wniosku w sprawie uzupełnienia decyzji Starosty Kłodzkiego nr GK.KG.6620.2.148.2018.KG2 z dnia 24 września 2018r. z powodu uchybienia terminu do jego złożenia", utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Na uzasadnienie stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z dnia 24 września 2018 r. nr GK.KG.6620.2.148.2018.KG2 Starosta Kłodzki dokonał z urzędu aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, w części dotyczącej skorygowania danych ewidencyjnych dotyczących budynków o identyfikatorach [...] i [...], oraz użytków gruntowych w granicach działki nr [...] położonej w O. Nr [...], gm. L., stanowiącej własność Skarbu Państwa w wieczystym użytkowaniu A. S., w następujący sposób:

1. w budynku [...]: wykreślić oznaczenie głównej funkcji użytkowej budynku - "inne budynki niemieszkalne" i w to miejsce wpisać: rodzaj budynku wg KŚT jako "budynki mieszkalne" - rodzaj 110, klasa budynku wg PKOB jako "budynki mieszkalne jednorodzinne" - klasa 1110, główna funkcja budynku jako "budynek jednorodzinny" - 1110. Dj,

2. w budynku [...] wykreślić oznaczenie głównej funkcji użytkowej budynku - "inne budynki niemieszkalne" w to miejsce wpisać rodzaj budynku wg KŚT jako "budynki mieszkalne" - rodzaj 110, klasa budynku wg PKOB jako "budynek o trzech i więcej mieszkaniach" – klasa 1122,

3. na działce nr [...] położonej w obrębie O., gm. L. wykreślić oznaczenie użytku gruntowego B – tereny mieszkaniowe o powierzchni [...] ha

4. pozostałe oznaczenia pozostawić bez zmian.

A. S. nie wniosła od tej decyzji odwołania.

W związku z wydaną przez organy podatkowe decyzją w sprawie wymiaru łącznego podatku od nieruchomości, rolnego i leśnego za 2018 r., (skarga na decyzje została prawomocnie oddalona), skarżąca pismem z dnia 28 kwietnia 2022 r. wniosła do Starosty Powiatu Kłodzkiego o uzupełnienie decyzji z dnia 24 września 2018 r. poprzez "jednoznaczne wskazanie daty błędu" w oznaczeniu głównych funkcji nieruchomości objętych przedmiotową decyzją.

Postanowieniem z 9 maja 2022 r. Starosta Kłodzki odmówił uzupełnienia decyzji, wskazując w uzasadnieniu, że wniosek o jej uzupełnienie złożony został z uchybieniem terminu.

Pismem z dnia 24 września 2018 r. skarżąca w dniu 19 maja 2022 r. wniosła o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji. W uzasadnieniu podniosła, że po otrzymaniu decyzji posłużyła się nią przy wniosku o skorygowanie decyzji podatkowych za lata 2004-2018. Stanowisko organów w tym przedmiocie otrzymała po 30 dniach od złożenia wniosku, zatem po upływie terminu do złożenia wniosku o uzasadnienie decyzji. Na wykazanie zasadności wniosku przytoczyła fragmenty skargi kasacyjnej wniesionej w sprawie podatkowej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze od wyroku WSA we Wrocławiu.

Postanowieniem z dnia 1 czerwca 2022 r. Starosta Kłodzki odmówił przywrócenia terminu wskazując na uchybienie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o przywrócenie terminu składa się do organu w ciągu siedmiu dni od dnia ustalania przyczyny uchybienia. Wskazał, że decyzja, której uzupełnienia żąda skarżąca została jej doręczona w dniu 28 września 2018 r. Wniosek o przywrócenie terminu złożony został w dniu 24 maja 2022 r. Dodatkowo wyjaśniono, że skarżąca miała możliwość zapoznania się z wyrokiem i treścią uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie III FSK 3376/21 uwzględniającego skargę kasacyjną SKO w którym zawarto informację, że decyzja Starosty Kłodzkiego ma skutek ex nunc, zatem nie wywiera skutków wstecz, doręczono skarżącej. Z tego powodu, w ocenie organu pierwszej instancji brak było podstaw zarówno do wzywania skarżącej o jednoznaczne określenie daty w jakim ustała przeszkoda do złożenia wniosku jak i do uwzględnienia wniosku, albowiem oczywiste jest, że został on złożony z uchybienie ustawowego terminu.

Postanowieniem z dnia 15 lipca 2022 r. wydanym po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, DWINGiK utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu przedstawił szczegółowo przebieg postępowania w sprawie oraz podniósł, że skarżąca była stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty Kłodzkiego z dnia 24 września 2018 r. Następnie w związku z tą decyzją wszczęte zostało na jej wniosek postepowanie podatkowe, w którym przedstawiała przedmiotową decyzję na poparcie wywodzonych tez. Przedmiotem sporu była korekta wysokości podatku od nieruchomości za lata 2004-2018, której odmawiały organy podatkowe. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi kasacyjnej organu podatkowego, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, korzystny dla skarżącej, stwierdzając w uzasadnieniu "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja Starosty Kłodzkiego z 24 września 2018 r. ma niewątpliwie charakter konstytutywny i wywołuje skutek ex nunc. (...). Przy czym zapisy w ewidencji, rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające i wywołują skutek od daty wskazanej w zawiadomieniu (ex nunc). Tymczasem sąd pierwszej instancji opierając się na błędnej wykładni art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d) u.p.g.k. w zw. z § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia uznał, że skutek aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków dokonany w oparciu o decyzję Starosty Kłodzkiego powinien nastąpić z datą wsteczną (ex tunc)".

W tym kontekście organ odwoławczy wskazał, że przyjmując najkorzystniejszą dla skarżącej wersję, przyjąć należy, że najpóźniej o tym, że decyzja nie może wywrzeć skutku wstecznego, było moment zapoznania się przez nią z uzasadnieniem wyroku NSA. Zresztą, w we wniosku o uzupełnienie decyzji złożonym w dniu 4 maja 2022 r. Skarżąca powołuje się na treść uzasadnienia opisanego wyroku.

Nie ulega zatem żadnej wątpliwości w ocenie organu, że już w dniu 4 maja 2022 r., w dacie składania wniosku o przywrócenie terminu skarżąca miała wiedzę o tym, że chce złożyć wniosek o uzupełnienie decyzji i z jakiego powodu, zatem ustała przyczyna niezłożenia tego wniosku w ustawowym terminie. Wniosek o przywrócenie terminu złożony zaś został dopiero w dniu 24 maja 2022 r., zatem rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zawierające konstatację o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o uchybienie terminu jest prawidłowe.

Pismem z 8 sierpnia 2022 r. skarżąca wywiodła skargę do tutejszego sądu na powyższe postanowienie. W skardze tej zarzuciła organowi II instancji naruszenie art. 58 § 1 i 2, art. 59 k.p.a. oraz art. 154 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą podstawy do przywrócenia termin do złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji.

W uzasadnieniu decyzji szeroko przedstawiła stan postępowania od momentu wydania przez Starostę Kłodzkiego decyzji z dnia 24 września 2018 r, do momentu złożenia wniosku o jej uzupełnienie w dniu 4 maja 2022 r.

W decyzji przedstawiła również argumenty przemawiające w jej ocenie za koniecznością uzupełnienia decyzji z dnia 24 września 2018 r. W odniesieniu natomiast do odmowy przywrócenia terminu podniosła, że wbrew stanowisku organu pierwszej instancji nie w dniu 4 maja 2022 r. tylko w dniu 15 czerwca 2022 r., czyli w dacie wydania drugiego wyroku przez WSA we Wrocławiu, pozyskała pełna wiedze, że decyzja powinna być uzupełniona. Zatem to od dnia 15 czerwca 2022 r. w ocenie strony, rozpoczął bieg termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji.

W obszernej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 14 kwietnia 2023 r. skarżąca podniosła dodatkowo argumenty przemawiające w jej ocenie za koniecznością uzupełnienia decyzji, z uwagi na fakt, że w latach 2004-2018 zapłaciła 60 000 złotych, nienależnego w jej ocenie podatku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzona na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) nie wykazała, aby postanowienie to naruszało wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie DWINGiK podjął rozstrzygnięcie, które odpowiada przepisom prawa, zatem brak jest podstaw dla uwzględnienia wniesionej skargi. Stan faktyczny w sprawie tej jest czytelny i nie budzi większych kontrowersji. Decyzją z dnia 24 września 2018 r. Starosta Kłodzki wydał decyzję, którą doręczył skarżącej w dniu 28 września 2018 r. Ustawowy czternastodniowy termin do złożenia wniosku o jej uzupełnienie upłynął w dniu 13 października 2018 r. Wniosek o uzupełnienie decyzji skarżąca złożyła w dniu 4 maja 2022 r., natomiast wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia w dniu 24 maja 2022 r. Jest on więc w sposób oczywisty spóźniony.

Stosownie do treści art. 111 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.) strona może w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach.

Kwestia przywrócenia terminu została uregulowana w art. 58 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie to nastąpiło bez jego winy. W myśl § 2 prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.

Zgodnie z powyższymi regulacjami o przywróceniu terminu do dokonania czynności procesowej decyduje łączne spełnienie czterech przesłanek, a mianowicie: strona wystąpi z wnioskiem o przywrócenie terminu (1); wniosek ten zostanie wniesiony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (2); jednocześnie z wnioskiem zostanie dopełniona czynność, dla której określony był termin (3); we wniosku zostaną uprawdopodobnione okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu oraz powstaną ujemne dla strony skutki w zakresie postępowania (4).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że brak winy w uchybieniu terminu zachodzi, gdy zachowanie strony postępowania odpowiada obiektywnemu miernikowi staranności, a więc staranności w prowadzeniu spraw, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy.

Nawet lekkie niedbalstwo przy dokonywaniu czynności w toku postępowania wyklucza przywrócenie terminu. O braku winy można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku było niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, tj. że strona nie mogła tej przeszkody usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku i jeśli przeszkoda ta powstała w czasie biegu terminu do dokonania czynności procesowej (np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt II SA/Po 648/12, CBOSA).

Wskazuje się także, że przywrócenie terminu usprawiedliwia zaistnienie obiektywnych, występujących bez woli strony okoliczności, które mimo dołożenia przez stronę odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności w terminie. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się np. przerwy w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar, nieprawidłowe doręczenie pisma (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt I FSK 2179/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2210/13, CBOSA). Tylko w takich warunkach można przyjąć brak winy w uchybieniu terminu. Ponadto przy ocenie winy strony lub jej braku w niedochowaniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu (np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2008 r. sygn. akt I OZ 354/08, CBOSA). Zatem o braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić, gdy strona nie mogła dopełnić tego obowiązku z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, której nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku.

Z przywołanych orzeczeń wynika, że miernik staranności do wykonywania czynności procesowych został określony wysoko, nawet lekkie niedbalstwo oceniane jest jako zawinione. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o uzupełnienie decyzji powinien zatem powoływać się na okoliczności wskazujące na brak winy strony w uchybieniu terminu, które zapewniają uprawdopodobnienie zasadności tego wniosku. Uwzględniając dorobek judykatury i literatury przypomnieć należy, że uprawdopodobnienie jest niewątpliwie środkiem zastępczym dowodu, niedającym pewności, lecz tylko wiarygodność twierdzenia o jakimś fakcie. W odróżnieniu od udowodnienia, uprawdopodobnienie nie musi uczynić określonego faktu pewnym. Zasadnie przyjmuje się, że uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu dla podjęcia czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym ma na celu stworzenie w świadomości organu orzekającego przekonania o prawdopodobieństwie, wiarygodności wskazywanych przez stronę okoliczności.

W odniesieniu do owego uprawdopodobnienia trafnie w orzecznictwie podkreśla się, że brak jest podstaw prawnych by przyjąć, iż "organ oprócz oceny okoliczności wskazanych przez wnioskodawcę winien z urzędu wyjaśniać powody naruszenia terminu i poszukiwać przyczyn uzasadniających wniosek o przywrócenie terminu" (wyrok NSA z dnia 21 marca 2012 r., II GSK 278/11, LEX nr 1137932). Jednak podkreślenia wymaga przy tym, że to do organu orzekającego, a nie do strony należy ocena, czy nastąpiło uprawdopodobnienie uzasadniające uwzględnienie wniosku, względnie, czy jest ono wystarczające. To wielokrotnie przywoływane w literaturze i orzecznictwie twierdzenie jest tutaj bardzo istotne. Strona przedstawiając materiał, którym dysponuje dla uprawdopodobnienia braku winy, nie jest w stanie przewidzieć, czy dla organu jest to materiał wystarczający - przekonywujący. W związku z powyższym ocena wiarygodności twierdzeń strony nie może być dowolna; musi opierać się na obiektywnych przesłankach. Aby uniknąć zarzutu dowolności, organ prowadzący postępowanie powinien oprzeć ocenę materiału przedstawianego przez stronę na wszechstronnej analizie, co oznacza, że nie może pominąć jakiegokolwiek elementu, ani też budować twierdzeń nie opartych o ten materiał.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że okolicznością bezsporną jest, że w sprawie doszło do uchybienia terminu do wniesienia wniosku o uzupełnienie decyzji Starosty Kłodzkiego z dnia 24 września 2018 r. Przedmiotowa decyzja została skarżącej doręczona w dniu 28 września 2018 r. , a zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 13 października 2018 r. W tym terminie wniosek o uzupełnienie decyzji nie został złożony.

Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że wniosek o uzupełnienie decyzji z dnia złożony został przez skarżącą w dniu 4 maja 2022 r. Nie zawierał on wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia. Analiza treści wniosku wskazuje, że skarżąca po zapoznaniu się z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w jej sprawie podatkowej uznała, że decyzja winna być sformułowana o kwestie pozwalające na uznanie jej wstecznego działania, co pozwoliłoby jej na skorygowanie podatku od nieruchomości za 14 lat wstecz.

Dopiero po odmowie uzupełnienia decyzji przez organ pierwszej instancji, skarżąca w dniu 24 maja 2022 r. wniosła o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji.

W ocenie Sądu wskazane przez skarżącą w samym wniosku o przywrócenie terminu okoliczności nie uprawdopodobniają braku winy w niedochowaniu terminu do wniesienia wniosku o uzupełnienie decyzji, a przedstawiona w skardze argumentacja w zakresie zachowania terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że słusznie organ odwoławczy wyjaśnił, że termin na złożenie wniosku o uzasadnienie wynosi 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia, a wniosek skarżącej, jak i odwołanie, terminu tego nie wskazują i nie wyjaśniają. Niemniej słusznie organy administracji działające w niniejszej sprawie wskazały na chronologię zdarzeń i ustaliły, że wniosek ten został złożony po upływie siedmiodniowego terminu do jego wywiedzenia.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że skarżąca złożyła wniosek o uzupełnienie decyzji w dniu 4 maja 20-22 r. powołując się na zapadłe w jej sprawie rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2021 r. o sygnaturze III FSK 3376/21.

Z akt sprawy nie wynika kiedy skarżąca zapoznała się z uzasadnieniem przedmiotowego orzeczenia, jednak najpóźniej poznała je w chwili składania wniosku o uzupełnienie decyzji , czyli w dniu 4 maja 2022 r. Termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu upłynął zatem najpóźniej w dniu 11 maja 2022 r. Tymczasem wniosek o przywrócenie terminu złożony został w dniu 24 maja 2022 r.

Bez znaczenia przy tym pozostają argumenty podnoszone w sprawie, że pełnię wiedzy o stanie faktycznym i prawnym skarżąca zyskała dopiero w dniu 15 czerwca 2022 r., z wyroku WSA we Wrocławiu wydanym w sprawie I SA/Wr 173/22, na skutek przywołanego wcześniej wyroku uchylającego NSA. Nie chodzi bowiem o czas w jakim skarżąca zyskała pełną jasność co do stanowiska sądów. Przepis art. 58 k.p.a. odnosi się wyłącznie do czasu w którym ustała przeszkoda do złożenia wniosku, a ta w niniejszej sprawie musiała ustać najpóźniej w dniu 4 maja 2022 r., skoro w tej dacie skarżąca wniosek złożyła. Skoro zaś wniosek o przywrócenie terminu wpłynął do organu w dniu 24 maja 2022 r., to prawidłowy organy administracji przyjęły, że został on złożony z uchybieniem ustawowego siedmiodniowego terminu. Okoliczności przytaczane przez skarżącą w skardze i piśmie procesowym na udowodnienie zasadności uzupełnienia decyzji, nie mogły mieć wpływu na rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu.

Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, gdyż ani argumentacja skargi, ani też analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.