Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2017 r.; sygn. akt VI SA/Wa 1478/17 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 grudnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1478/17, po rozpoznaniu skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) nr (...)w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z (...), w punkcie 2. zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Marka Czopka zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu (...) ok. (...) w miejscowości Balice, na autostradzie A4, na odcinku węzeł Balice I - węzeł Rzeszów Wschód, inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej samochód specjalny marki Renault o nr. rej. (...), poruszający się wraz z naczepą ciężarową marki Wielton o nr. rej. (...). Przedmiotowym pojazdem kierował (...).

W wyniku kontroli dokonanej za pośrednictwem urządzenia DSRC zainstalowanego w pojeździe służbowym Inspekcji Transportu Drogowego ustalono, że kontrolowany pojazd został wyposażony w urządzenie do poboru opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych o nr.(...). W ramach kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, stwierdzono, że (...) o godzinie (...) kontrolowany pojazd poruszał się po autostradzie A4, na odcinku węzeł Zgorzelec (granica państwowa) - węzeł Murckowska, z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, określonym w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.; dalej: u.d.p.). Powyższe naruszenie związane było z brakiem na koncie przedpłaconym przypisanym do ww. pojazdu, odpowiedniej ilości środków pieniężnych koniecznych do opłacenia przejazdu w całości. Przejazd autostradą został udokumentowany zdjęciem z urządzenia kontrolnego zainstalowanego na bramownicy i zapisany pod nr. ewidencyjnym (...).

W piśmie z (...) strona złożyła wyjaśnienia w sprawie wskazując, że kontrolowany pojazd wyposażony był w dwa urządzenia do poboru opłaty elektronicznej - urządzenie o nr. seryjnym (....) do uiszczania opłaty w trybie przedpłatowym oraz urządzenie o nr. seryjnym (...) do uiszczania opłaty w trybie odroczonej płatności z zabezpieczeniem. Z informacji podanych przez kierującego pojazdem wynikało, iż ww. urządzenia nie wydawały żadnych sygnałów o braku pobrania opłaty, a system na autostradzie A4 otwierał bramki wjazdowe, utwierdzając kierującego w przekonaniu, że wszystko jest w porządku. Nadto strona zaznaczyła, że brak było ze strony operatora systemu powiadomień o niskim stanie konta.

Na podstawie odpowiedzi udzielonej przez Kapsch organ ustalił, że opłata elektroniczna za wskazany przejazd pojazdu skarżącego nie została uiszczona. Przyczyną nieuiszczenia opłaty był brak środków na koncie użytkownika. Z odpowiedzi wynikało, iż zawarta z użytkownikiem umowa do konta w trybie przedpłaconym nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu. Użytkownik nie składał reklamacji w związku z nieprawidłowym działaniem urządzenia viaBOX ani nie dokonywał jego wymiany.

Ponadto Kapsch poinformował, że nie odnotował nieprawidłowości w funkcjonowaniu elektronicznego systemu poboru opłat w dniu (....). Dostępne środki zostały wyczerpane (...) o godzinie (...), a użytkownik do dnia sporządzenia pisma nie dokonał ponownego doładowania konta przedpłatowego. Nadto operator zaznaczył, iż nie ma prawa odmówić wjazdu na płatny odcinek autostrady pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t, nawet w przypadku braku wyposażenia takiego pojazdu w urządzenie do poboru opłaty elektronicznej lub pojazdu wyposażonego w takie urządzenie, lecz działające nieprawidłowo. Ponadto na podstawie otrzymanego pisma z Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie organ ustalił, że wskazany odcinek autostrady A4 był prawidłowo oznakowany tabliczkami informacyjnymi T-34 oznaczającymi pobór opłaty elektronicznej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z (....). skarżący zakwestionował prawidłowość prowadzenia postępowania administracyjnego, ponieważ organ nie odniósł się do jego zarzutów. Podkreślił, że pojazd samochodowy był wyposażony w dwa urządzenia do poboru opłaty elektronicznej (viaBOX). Oba urządzenia w dniach zarejestrowania naruszeń obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej znajdowały się w pojeździe i były prawidłowo zamontowane. Natomiast skarżący nie otrzymał dokumentów potwierdzających poprawne działanie bramownic; w aktach sprawy brakuje też dokumentów potwierdzających dopuszczenie do obrotu bramownicy i urządzenia służącego do poboru opłaty elektronicznej. Nadto nie wyjaśniono skarżącemu, czym jest system ESPO oraz nie okazano dokumentów wskazujących na poprawne działanie urządzenia DSRC, którym posługuje się organ. Skarżący podniósł również, iż nie jest możliwe wjechanie i zjechanie z płatnego odcinka drogi krajowej bez środków na koncie, a dopuszczenie do przejazdu bez uiszczenia opłaty za przyzwoleniem operatora systemu jest niezgodne z prawem. Wskazał także, że pisma wskazujące na oznakowane drogi nie są kompletne i nie dowodzą prawidłowego oznakowania w każdym dniu przejazdu.

Postanowieniem z (....) GITD dopuścił jako dowody następujące dokumenty:

- pismo Kapsch z (...) z załącznikami na okoliczność braku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazdy po płatnych odcinkach dróg krajowych w okresie od (...) do (...) pojazdu o nr. rej. (...)

- pismo informacyjne UTA Polska Sp. z o.o. (operatora karty paliwowej) z (...) z załącznikami na okoliczność zawarcia z operatorem karty paliwowej umowy na dokonywanie płatności na uiszczanie opłaty elektronicznej za przejazdy po płatnych odcinkach dróg krajowych pojazdu o nr. rej. (...),

- pismo GDDKiA z (...) na okoliczność przeznaczenia do urządzeń DSRC zamontowanych na bramownicach elektronicznego systemu poboru opłat.

Z kolei postanowieniem z (...) organ dopuścił dowód z dokumentu w postaci pisma GDDKiA Oddział w Katowicach z (...) dotyczącego oznakowania w dniu przejazdu autostrady A4 na odcinku Zgorzelec (granica państwowa) - węzeł Murckowska tabliczkami informacyjnymi T-34 oznaczającymi pobór opłaty elektronicznej.

Decyzją z (...) nr (...) Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD, organ) utrzymał w mocy własną decyzję z (...) o nałożeniu na (...) kary pieniężnej w wysokości 1500 zł.

Według GITD, z analizy ww. pisma Kapsch oraz dołączonego do niego wykazu jednoznacznie wynika, że na koncie przedpłatowym użytkownika nie znajdowała się kwota pozwalająca na uiszczenie opłaty elektronicznej w całości.

Odnośnie do trybu odroczonej płatności z zabezpieczeniem, organ na podstawie ww. wykazu, stwierdził, że za przejazdy pojazdu o nr. rej. (...) po płatnych odcinkach dróg krajowych nie zostały pobrane opłaty. Przejazdy kontrolowanego pojazdu nie zostały bowiem odzwierciedlone w ww. wykazie operacji na koncie użytkownika, przypisanym do umowy nr (...).

Organ przytoczył treść przepisów mających, jego zdaniem, zastosowanie w sprawie, tj. art. 5 u.d.p., art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., art. 13k ust. 1, 4, 6, 7 i 9 u.d.p., art. 50 pkt 1 lit. j) u.t.d., art. 131 ust. 1 u.d.p., art. 51 ust. 5 lit. b) u.t.d. oraz art. 56 ust. 1 pkt 3 u.t.d., a także § 3 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, § 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie wnoszenia i rozliczania opłat elektronicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1406; dalej: "rozporządzenie").

Zdaniem GITD z całokształtu zebranego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że w dniu zarejestrowania przedmiotowego naruszenia kontrolowany pojazd poruszał się po płatnym odcinku drogi krajowej z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Jednakże na koncie przedpłatowym użytkownika systemu nie znajdowała się wystarczająca ilość środków pieniężnych pozwalających na uiszczenie opłaty elektronicznej w całości.

Organ wskazał, że zgodnie z ustalonym w sprawie stanem faktycznym dokument, o którym mowa wyżej, został wystawiony za przejazdy pojazdu o nr. rej. (....) po płatnych odcinkach dróg krajowych, w dniu (...) i obejmował jedynie przejazdy w dniach od (...). Zatem przejazdy ww. pojazdu w dniach do (...) pozostały nieopłacone. Organ podkreślił, że ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p. w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił organowi naruszenia w zakresie prawa proceduralnego oraz prawa materialnego, a także zakwestionował ustalony stan faktyczny. Zdaniem skarżącego organ naruszył ogólne zasady postępowania administracyjnego określone w art. 6, art. 7 i art. 11 k.p.a., Ponadto doszło do naruszenia art. 24, art. 28, art. 75. oraz art. 156 k.p.a. w związku z art. 51 u.t.d., a także art. 52 i art. 53 u.t.d, jak również przepisy dotyczące kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że na etapie postępowania toczącego się w pierwszej instancji sygnalizował, iż posiada dwa urządzenia viaBOX, które wydane zostały na ten sam pojazd w związku z przerejestrowaniem i zmianą tablic rejestracyjnych. Oba urządzenia w dniach, w których zostały zarejestrowane przejazdy, znajdowały się w pojeździe i były prawidłowo zamontowane, co widać na zdjęciach załączonych do akt administracyjnych sprawy.

W ocenie skarżącego, decyzja pierwszoinstancyjna została wydana niezgodnie z art. 24 k.p.a., ponieważ wydała ją osoba, która kontrolowała skarżącego i była świadkiem przejazdu w dniu kontroli. Jednocześnie osoba ta nie została przesłuchana na okoliczność, czy drugie urządzenie znajdowało się w tym czasie w pojeździe. Organ ponownie rozpoznając sprawę te fakty pominął.

Skarżący podniósł także, że od stycznia 2016 r. do 6 kwietnia 2017 r. stanowisko GITD nie było obsadzone, a przepisy ustawy nie przewidują, aby jego obowiązki wykonywała osoba pełniąca obowiązki GITD. Dlatego organ powinien wstrzymać się w tym okresie od wydawania decyzji, a skoro tego nie uczynił, to wszystkie jego decyzje wydane w okresie stycznia 2016 r. do 6 kwietnia 2017 r. są obarczone wadą nieważności. Nadto organ ponownie rozpoznając sprawę nie odniósł się do zarzutów legalności systemu viaTOLL i bramownic, pominął kwestie legalizacji bramownic, a także zgodności systemu z wymogami unijnymi. Organ nie zbadał też autentyczności zdjęć i oparł decyzję o wymierzeniu kary na informacji od Kapsh. Skarżącemu nie okazano dokumentów wskazujących na poprawne działanie urządzenia DSRC, którym posługuje się organ.

Kolejny zarzut skargi dotyczył braku oględzin urządzeń viaBOX. W tym zakresie skarżący podniósł, że nie został wezwany do jego dostarczenia do punktu obsługi celem zweryfikowania, czy działa ono poprawnie, mimo uprzedniej sygnalizacji wadliwego działania urządzenia. Skarżący podkreślił, że urządzenie oddał i posiada dokument, w którym operator stwierdził wadę. Co do tej okoliczności, organ stwierdził jedynie, iż skoro nie odnotowano transakcji na urządzeniu post-pay, to nie było go w pojeździe i użytkownik nie zastosował się do warunków umowy z operatorem w tej kwestii. Świadczy to, zdaniem skarżącego, o niewystarczającym zbadaniu materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z (...) zapadły bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla podjętych rozstrzygnięć, a zatem z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wynikających w szczególności z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. jeśli chodzi przede wszystkim o materiał dowodowy sprawy – tak jego zebranie, jak i ocenę.

Sąd I instancji nie negując obowiązku uiszczenia przez skarżącego opłaty za korzystanie z odcinka drogi krajowej wymienionej w załączniku nr 1 do rozporządzenia z 22 marca 2011 r., wskazał, że obowiązek ten sam w sobie nie przesądza o zgodności z prawem decyzji nakładającej na skarżącego karę pieniężną za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Obowiązkiem organu było bowiem (i będzie na etapie powtórnego postępowania) ustalenie, czy skarżący podjął wszelkie przewidziane prawem działania mające na celu uiszczenie wymaganej opłaty takie jak: zakup, rejestracja i zamontowanie urządzenia viaBOX, a także podpisanie dwóch umów dotyczących uiszczania opłaty za korzystanie z odcinka drogi publicznej: związanej z kontem o płatności przedpłaconej (pre-pay) i z odroczoną płatnością (post-pay). Innymi słowy, zdaniem Sądu I instancji, istotne jest wyjaśnienie czy w realiach rozpoznawanej sprawy uprawnione jest przyjęcie, iż skarżący powinien ponosić sankcję za nieuiszczenie opłaty elektronicznej. Jak wynika z akt sprawy, skarżący posiadał w kontrolowanym pojeździe dwa urządzenia viaBOX oraz dwie ważne w dacie zarejestrowanych naruszeń umowy, przewidujące dwie metody płatności. Korzystał bowiem z dwóch rodzajów kont: przedpłaconego (pre-pay) i z odroczoną płatnością (post-pay). W przypadku umowy do konta w trybie przedpłaconym, brak było możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu. Dlatego brak środków na tym koncie uniemożliwiał uregulowanie opłaty elektronicznej. Odmiennie jednak przedstawia się sytuacja w odniesieniu do konta z odroczoną płatnością (post-pay), czego nie dostrzegł organ.

Zdaniem Sądu I instancji, w przypadku korzystania z systemu post-pay, dopóki na koncie użytkownika zabezpieczone są środki wystarczające na pokrycie opłat elektronicznych, dopóty nie jest możliwe ustalenie, że do uiszczenia opłat nie doszło, a tym samym brak jest podstaw do nałożenia z tego tytułu kary pieniężnej. Tym bardziej nie ma możliwości obciążenia karą strony takiej umowy w sytuacji - a taka właśnie miała miejsce w niniejszej sprawie - niewystawienia za określone przejazdy dokumentu wzywającego do zapłaty, o którym mowa w § 8 i w § 10 rozporządzenia. Jak wynika z akt sprawy, dokument, o którym wyżej mowa (tj. wezwanie do zapłaty), został wystawiony (...), przy czym obejmował jedynie przejazdy kontrolowanego pojazdu po płatnych odcinkach dróg krajowych w dniach od (...). Tymczasem niniejsza sprawa dotyczy przejazdu, który odbył się (...)

Zatem skarżący podjął przewidziane prawem działania mające na celu realizację obowiązku ponoszenia opłaty elektronicznej za korzystanie z płatnych dróg krajowych lub ich odcinków. Montując w kontrolowanym pojeździe zarejestrowane urządzenie viaBOX i podpisując umowę z odroczoną płatnością (post-pay), skarżący mógł być przekonany, iż nie narusza obowiązujących w tym zakresie przepisów.

WSA podkreślił, że skarżący zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze do Sądu zwracał uwagę na nieprawidłowości w działaniu systemu poboru opłat oraz wadliwość urządzenia viaBOX, którego dotyczyła umowa z odroczoną płatnością (post-pay). Wadliwość tego urządzenia potwierdzają dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy, z których wynika, że przedmiotowe urządzenie nie łączyło się z bramownicami. W ocenie Sądu I instancji, bez znaczenia pozostaje fakt, że urządzenie to zostało zareklamowane dopiero po przeprowadzonej kontroli, albowiem skarżący - mając do tego czasu zawartą umowę z odroczoną płatnością (post-pay) - nie miał podstaw przypuszczać, iż urządzenie viaBOX nie działa prawidłowo.

Sąd I instancji stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy organ nie mógł ograniczyć się do odnotowania obowiązku skarżącego w zakresie znajomości przepisów dotyczących dróg publicznych (w tym kategorii dróg i ponoszenia opłaty elektronicznej) oraz braku uiszczenia opłaty, bez wyjaśnienia okoliczności sprawy. W szczególności organ nie poddał wnikliwej analizie, czy w sytuacji posiadania dwóch viaBOX-ów oraz dwóch rodzajów umów, w tym jednej na uiszczanie opłat elektronicznych w trybie odroczonej płatności z zabezpieczeniem, mogło dojść do faktycznego nieuiszczenia opłaty przez skarżącego. Okoliczności te – decydujące, według Sądu, dla rozstrzygnięcia sprawy - zostały zupełnie pominięte przez orzekający w sprawie organ.

Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym ustalaniu stanu faktycznego we wskazanym powyżej zakresie organ musi mieć na uwadze treść art. 8 k.p.a. zobowiązującego do prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Dopiero w następstwie wyjaśnienia kwestii dotyczących uiszczenia opłaty, w tym okoliczności, czy doszło do wystawienia wobec skarżącego wezwania do zapłaty obejmującej sporny przejazd, organ ustali, mając na uwadze poczynione wyżej oceny prawne i wskazania Sądu odnośnie dalszego postępowania, czy materiał dowodowy w sprawie jest wystarczający dla nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi organ, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że organ w sposób niedostateczny wywiązał się z obowiązku wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w szczególności nie ustalił, czy w sytuacji posiadania przez skarżącego dwóch urządzeń viabox oraz dwóch rodzajów umów, w tym jednej na uiszczanie opłat elektronicznych w trybie odroczonej płatności z zabezpieczeniem, mogło dojść do faktycznego nieuiszczenia opłaty przez skarżącego, podczas gdy organ w sposób wszechstronny rozpoznał sprawę i ustalił, że opłata elektroniczna za przejazdy pojazdu o nr. rej(...) po autostradzie A4 w dniu (...) nie została uiszczona, zarówno z umowy nr (...)(umowa pre-pay), jak również z umowy nr (...) (umowa post-pay), co wynika z całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z informacji dostarczonych przez Kapsch Telematic Services sp. z o.o. oraz UTA Polska sp. z o.o.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że skarżący do czasu dokonania reklamacji urządzenia viabox przypisanego do umowy (...) nie miał podstaw do przypuszczania, że urządzenie to działa nieprawidłowo, podczas gdy z instrukcji obsługi urządzenia viabox wynika wprost, kiedy użytkownik powinien udać się do punktu obsługi klienta celem sprawdzenia urządzenia viabox, a nadto skarżący jako profesjonalny przewoźnik drogowy i wieloletni użytkownik systemu viatoll winien posiadać podstawową wiedzę w zakresie uiszczania opłaty elektronicznej, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że skarżący miał stworzone warunki do zorientowania się, że posiadane urządzenie viabox może być niesprawne i bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje fakt, że skarżący zawarł dwie umowy na kontrolowany pojazd;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że organ nie ustalił, czy skarżący podjął wszelkie przewidziane prawem działania mające na celu uiszczenie wymaganej opłaty elektronicznej, a w konsekwencji, czy w realiach rozpoznawanej sprawy uprawnione było przyjęcie, że skarżący powinien ponieść odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie, podczas gdy organ wyjaśnił wszystkie okoliczności mające znaczenie dla prawnej odpowiedzialności skarżącego, w tym ustalił, że skarżący posiadał dwie aktywne umowy na uiszczanie opłaty elektronicznej dla pojazdu o nr. rej. (...), a należna opłata za sporny przejazd nie została uiszczona z powodu braku środków na koncie pre-pay oraz z powodu braku naliczenia wymaganej opłaty elektronicznej na koncie post-pay, co prowadzi do wniosku, że w tak ustalonym stanie faktycznym organ był uprawniony i jednocześnie zobowiązany do nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie, albowiem bez znaczenia dla karnoadministracyjnej odpowiedzialności skarżącego są podnoszone przez niego na etapie postępowania administracyjnego okoliczności faktyczne związane np. z niesprawnym urządzeniem viabox;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że organ nie wyjaśnił w pełni okoliczności związanych z zawartą przez skarżącego umową z odroczoną płatnością z zabezpieczeniem, a tym samym dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy organ ustalił w sprawie wszystkie okoliczności związane z zawartą przez skarżącego umową typu post-pay, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie, a w szczególności organ ustalił na podstawie dokumentacji pochodzącej od UTA Polska sp. z o.o., że opłata elektroniczna za przejazdy kontrolowanego pojazdu po drogach płatnych, przed dniem (...) nie została uiszczona;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niezasadnym wskazaniu przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu do skarżonego wyroku (str. 16), że organ na str. 8 zaskarżonej decyzji zawarł stwierdzenie o braku wyposażenia kontrolowanego pojazdu w urządzenie viabox, które stoi w sprzeczności z ustaleniami dokonanymi w postępowaniu administracyjnym, jak również, że organ w zaskarżonej decyzji jedynie lapidarnie odniósł się do kwestii związanej z zawartą przez skarżącego umową typu post-pay, podczas gdy uważna lektura decyzji organu prowadzi do wniosku, że wskazane przez sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdzenie nie znajduje odzwierciedlenia wobec zaskarżonego aktu organu, zaś organ odniósł się do umowy typu post-pay w takim zakresie, w jakim było to niezbędne do wyjaśnienia sprawy, albowiem ujawnione podczas kontroli naruszenie związane było z brakiem środków pieniężnych na koncie pre-pay.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

(...) nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) zarządzenia z 17 lutego 2021 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne w dniu 25 marca 2021 r., o czym zostali poinformowani telefonicznie lub mailowo strony i uczestnicy postępowania.

W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty procesowe, tj. naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoczynając od oceny najdalej idącego z tych zarzutów tj. zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. (punkt 5 petitum skargi kasacyjnej), należy uznać, że w tej sprawie jest on niezasadny.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a., musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wymaganych elementów, a więc gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest natomiast możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. m.in. wyroki NSA: z 22 czerwca 2016r., sygn. akt I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17).

Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z oceną i stanowiskiem, jakie prezentuje sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu w skardze kasacyjnej. Naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. upatruje bowiem skarżący kasacyjnie organ w "niezasadnym wskazaniu przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu (str. 20), że organ na str. 8 zaskarżonej decyzji zawarł stwierdzenie o braku wyposażenia kontrolowanego pojazdu w urządzenie viabox" oraz że organ w zaskarżonej decyzji jedynie lapidarnie odniósł się do kwestii związanej z zawartą przez skarżącego umową typu post-pay, podczas gdy ta ocena sądu pozostaje w sprzeczności z ustaleniami dokonanymi w postępowaniu administracyjnym.

Tak sformułowany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy zatem uznać za niezasadny. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczące stwierdzonego naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, wskazuje na podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz zawiera jej wyjaśnienie. Powołane w uzasadnieniu wyroku motywy, którymi sąd kierował się podejmując orzeczenie, pozwalają na kontrolę instancyjną w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia zatem wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Kwestionowanie zaś oceny prawnej sądu pierwszej instancji wyrażonej w wyroku, nie może być skuteczne w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zdaniem NSA nie są także zasadne pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe, tj. naruszenia przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (punkty 1-4 petitum skargi kasacyjnej).

W rozpoznawanej sprawie, wskazując podstawę faktyczną i prawną zaskarżonej decyzji, tak samo zresztą jak i w poprzedzającej ją decyzji z dnia (...), organ wskazał, że podstawą nałożenia kary było ustalenie w wyniku przeprowadzonej w dniu (...) kontroli mobilnej, że należący do (...) samochód specjalny marki Renault o nr. rej. (...), wraz z naczepą ciężarową marki Wielton o nr rej.(...), o dopuszczalnej masie całkowitej zespołu pojazdów przekraczającej 3,5 tony, w dniu (...) o godzinie (...) kontrolowany pojazd poruszał się po autostradzie A4, na odcinku węzeł Zgorzelec (granica państwowa) - węzeł Murckowska, z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, określonym, z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej określonym w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., wynikającym z braku na koncie przedpłaconym, w systemie viatoll przypisanym do ww. pojazdu, odpowiedniej ilości środków pieniężnych koniecznych do opłacenia przejazdów w całości. Organ, i to dwukrotnie, bo zarówno w pierwotnie wydanej decyzji, jak i w decyzji zaskarżonej, wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, jako podstawę faktyczną nałożenia kary powołał tylko brak uiszczenia opłaty w systemie pre-pay, spowodowany brakiem środków na koncie. Wprawdzie na etapie ponownego rozpatrywania sprawy organ uzupełnił postępowanie wyjaśniające i wspomniał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o okoliczności faktycznej związanej z istnieniem drugiej, równoległej umowy, dotyczącej płatności w systemie post-pay, jednak nie potraktował poczynionych w tym zakresie ustaleń faktycznych jako podstawy faktycznej dla nałożenia kary, wskazując wyraźnie jedynie okoliczność – niesporną zresztą w tej sprawie – nieuiszczenia opłaty w systemie pre-pay z powodu braku środków.

Z tego powodu zdaniem NSA należy uznać, że w pełni zasadnie sąd pierwszej instancji zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania polegające na niedostatecznym wywiązaniu się przez organ z obowiązku wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. Trafnie bowiem wskazał sąd, że – biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne ustalone w tej sprawie przez organ, tj. fakt zawarcia przez stronę dwóch umów i posiadania dwóch urządzeń viabox - organ powinien był dokonać ustaleń i oceny tego faktu w kontekście możliwości nałożenia na stronę sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty za przejazd.

W zaskarżonej decyzji, która – co ponownie należy podkreślić – wskazuje jako podstawę wymierzenia sankcji jedynie nieuiszczenie opłaty w systemie pre-pay, organ wprawdzie wspomniał w uzasadnieniu o istnieniu drugiej umowy i drugiego urządzenia viabox, ale tej okoliczności w ogóle w rozstrzygnięciu nie uwzględnił. Poza wzmianką o tym fakcie, organ nie zawarł w decyzji żadnej oceny tej okoliczności. Nie wypowiedział się co do tego, czy i jaki ma wpływ na możliwość nałożenia sankcji na stronę ma w tej sprawie fakt posiadania przez stronę dwóch urządzeń viabox, w tym jednego w systemie post-pay i okoliczność niewystawienia skarżącemu faktur za przejazd w systemie post-pay. Zasadnie zatem nakazał sąd, by organ zawarł w decyzji swoją ocenę dotyczącą tych okoliczności, tj. nakazał uwzględnienie przy podejmowaniu decyzji faktu posiadania przez skarżącego dwóch urządzeń viabox oraz dwóch rodzajów umów, w tym jednej na uiszczanie opłat elektronicznych w trybie odroczonej płatności z zabezpieczeniem.

Nieprawidłowe jest stanowisko skarżącego kasacyjnie organu o możliwości pominięcia przy wydawaniu decyzji administracyjnej istotnej części stanu faktycznego i w konsekwencji o możliwości podjęcia decyzji na podstawie apriorycznego założenia o braku wpływu tych nieocenionych i niebranych pod uwagę okoliczności faktycznych na wynik sprawy. Wskazywane przez stronę okoliczności faktyczne dotyczące posiadania dwóch urządzeń viabox mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na możliwość nałożenia na stronę sankcji za nieuiszczenie opłaty przez stronę i powinny były być ocenione przez organ, a wynik tej oceny i argumentacja wskazująca na istnienie lub brak tego wpływu tych okoliczności na wynik sprawy powinien być przedstawiony w uzasadnieniu decyzji.

Tych wymogów nie spełnia zaskarżona decyzji jak również decyzja ją poprzedzająca, zasadnie zatem sąd pierwszej instancji zarzucił naruszenie przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Tej analizy i oceny wszystkich okoliczności stanu faktycznego, w tym więc także faktu posiadania drugiego urządzenia viabox, nie może zastąpić stanowisko organu prezentowane dopiero w skardze kasacyjnej. Powoływana więc dopiero w skardze kasacyjnej argumentacja organu dotycząca w szczególności tego, że "z instrukcji obsługi urządzenia viabox wynika wprost, kiedy użytkownik powinien udać się do punktu obsługi klienta celem sprawdzenia urządzenia viabox, a nadto skarżący jako profesjonalny przewoźnik drogowy i wieloletni użytkownik systemu viatoll winien posiadać podstawową wiedzę w zakresie uiszczania opłaty elektronicznej" (punkt 2 petitum skargi kasacyjnej), nie konwaliduje wadliwości kontrolowanej przez sąd decyzji organu.

Zasadnie też zarzucił sąd, że organ nie ocenił należycie stanu faktycznego, pomijając ocenę z punktu widzenia tego, czy w realiach rozpoznawanej sprawy uprawnione było przyjęcie, że skarżący powinien ponieść odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie w kontekście oceny przesłanki podjęcia przez niego wszelkich przewidzianych prawem działań mających na celu uiszczenie wymaganej opłaty elektronicznej (punkt 3 petitum skargi kasacyjnej). Nie ma racji organ, że te okoliczności faktyczne, związane np. z niesprawnym urządzeniem viabox, nie miałyby żadnego znaczenia dla karnoadministracyjnej odpowiedzialności skarżącego. Zasadnie zatem sąd nakazał organowi dokonanie w decyzji administracyjnej analizy i oceny jaki wpływ na możliwość nałożenia na stronę sankcji miała okoliczność, że przed wszczęciem postępowania w sprawie nałożenia sankcji strona nie składała reklamacji co do tego, że urządzenie działa nieprawidłowo. W ocenie NSA ta okoliczność mogła mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego powinna być przez organ przeanalizowana i oceniona w decyzji, a braku tego nie może konwalidować stanowisko organu podnoszone dopiero na etapie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżącego kasacyjnie organu, że sam fakt nieuiszczenia opłaty za przejazd jest wystarczający do nałożenia na stronę sankcji administracyjnej z tego tytułu (punkt 4 petitum skargi kasacyjnej). Odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny, nie oznacza to jednak automatyzmu w działaniu organu i nie zwalnia organu z obowiązku prawidłowego tj. zgodnego z zasadą prawdy obiektywnej ustalenia stanu faktycznego sprawy i dokonania jego całościowej oceny. Nie może być uznane za zgodne z prawem rozstrzygnięcie organu administracyjnego o nałożeniu na stronę sankcji administracyjnej, oparte tylko na części ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i w konsekwencji pomijające dokonanie pełnej oceny ustalonych w sprawie wszystkich okoliczności faktycznych, w tym związanych z przyczynami niedopełnienia przez stronę obowiązków ustawowych. Sam obiektywny charakter odpowiedzialności nie skutkuje przyznaniem jej charakteru absolutnego. Stosowanie przepisów nakładających kary pieniężne nie może prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z prawem. Odrzucenie a priori możliwości zwolnienia podmiotu od odpowiedzialności administracyjnej byłoby sprzeczne z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi, wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego – zasadą bezpieczeństwa prawnego i zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa, znajdującymi swój wyraz również w art. 8 § 1 k.p.a. (por. m.in.: wyrok NSA z 15 lutego 2012r., sygn. akt II GSK 1191/10; wyrok NSA z 1 czerwca 2010r., sygn. akt II OSK 871/09; wyrok NSA z dnia 12 października 2010r., sygn. akt II GSK 860/09; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2004 r., sygn. akt SK 21/03, OTK-A nr 6 z 2004 r., poz. 56; por. także: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 lutego 2021, sygn. akt II SA/Go 373/20; wyrok WSA w Łodzi z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 603/20).

Mając powyższe na uwadze, wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracyjny będzie zobowiązany dokonać analizy i oceny całego stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie, w tym faktu posiadania przez stronę dwóch umów w systemie viatoll i dwóch urządzeń viabox oraz oceny okoliczności z tym związanych wskazanych przez NSA w tym wyroku, w kontekście niewypełnienia przez stronę nałożonego przez ustawę obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd i możliwości obciążenia ją sankcją administracyjną z tego tytułu. Dopiero wydana po przeprowadzeniu takiej pełnej analizy i oceny decyzja administracyjna będzie spełniać wymogi procesowe, pozwalające na dokonanie oceny jej zgodności z prawem materialnym.