Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia J. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 2343/25 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 16 czerwca 2025 r. znak: POD.503.151.2021.RLew.7 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 18 listopada 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 2343/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu wniosku J. P. (dalej: skarżący) o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 16 czerwca 2025 r. znak: POD.503.151.2021.RLew.7 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że skarżący zaskarżając decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 16 czerwca 2025 r. w części tj. co do pkt II, utrzymującego w mocy w części decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 19 kwietnia 2021 r. w przedmiocie cofnięcia skarżącemu zezwolenia na prowadzenie apteki w T., wniósł o wtrzymanie wykonania tej decyzji w zaskarżonej części z uwagi na prawdopodobieństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu wniosku skarżący poinformował, że na obecnym etapie postępowania, pomimo rozstrzygnięcia zawartego w pkt II wydanej decyzji i cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, nie może wykonać tej decyzji, a w konsekwencji zaprzestać prowadzenia apteki przy ulicy [...] w T.. Dodatkowo wyjaśnił, że wykonanie decyzji skutkować będzie dla skarżącego, ale także dla innych osób m.in. pracowników wyrządzeniem znacznej szkody tj. zarówno szkody materialnej jak i niematerialnej, a nadto spowoduje powstanie niemożliwych bądź trudnych do odwrócenia skutków związanych z zaprzestaniem prowadzenia działalności gospodarczej i wiążących się z tym kosztów utylizacji produktów leczniczych o wartości 477.1981,83 złotych brutto (wartość magazynu w cenach zakupu - hurtowych) tj. o wartości 692.470,99 złotych brutto (wartość magazynu w cenach detalicznych - sprzedaży), na dowód czego przedłożył zestawienie stanu magazynu leków na dzień 14 czerwca 2025 r. Dodatkowo skarżący podkreślił, że nie ma możliwości dokonania zwrotu aktualnie posiadanego zapotrzebowania produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznych, które w następstwie dokonałyby rozliczenia ze skarżącym i wystawiłyby fakturę korygującą. Skarżący zaznaczył, że zamknięcie apteki pozbawi dotychczasowych klientów możliwości całkowitego zrealizowania rozpoczętych (otwartych) w tej aptece recept. Wskazał również na konieczność poniesienia kosztów rozliczeń z pracownikami, kosztów utrzymania lokalu i mediów oraz skutki w postaci utraty pracowników, kontrahentów oraz klientów, którzy wobec zamknięcia apteki odejdą do innych placówek.

Wyjaśniając przyczyny odmowy udzielenia ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd I instancji wskazał, że przedstawione przez skarżącego okoliczności nie uprawdopodobniają dostatecznie zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.".

W ocenie Sądu I instancji, skarżący jako uzasadnienie złożonego wniosku powołał okoliczności związane ze skutkami likwidacji apteki ogólnodostępnej, które są w istocie normalnymi i oczywistymi konsekwencjami wydania oraz wykonania ostatecznej decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, natomiast o ich nadzwyczajnym i szczególnym charakterze mogą przesądzać dalsze następstwa wykonania tego rodzaju orzeczenia w sferze prawnej podmiotu skarżącego, których realna i wiarygodnie wykazana możliwość zaistnienia może być kwalifikowana jako niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie są jednak tego rodzaju następstwami same czynności związane z likwidacją placówki, które zostały powołane przez skarżącego, w tym związane z utratą przychodów lub pogorszeniem sytuacji finansowej, ponoszeniem dalszych kosztów utrzymania działalności, zachowaniem dotychczasowego stanu zatrudnienia, utratą stałej klienteli lub narażaniem jej na konieczność realizacji (także ponownie wystawionych recept) w innych placówkach obrotu aptecznego czy też poniesienie szkód związanych z brakiem możliwości zwrotu stanów magazynowych i w efekcie zachwianie płynności finansowej. WSA w Warszawie podkreślił, że do oceny zasadności wniosku konieczne jest również dysponowanie przez Sąd aktualnymi i pełnymi danymi o stanie majątkowym i finansowym skarżącego. Samo powołanie się bowiem na konsekwencje w sferze finansowej nie uprawnia do oceny, iż wykonanie kwestionowanej decyzji lub postanowienia skutkować może wyrządzeniem stronie znacznej szkody lub niebezpieczeństwem spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a.

Z tych przyczyn WSA w Warszawie uznał wniosek skarżącego za niezasadny i na podstawie art. 61 § 1 i § 5 p.p.s.a. odmówił jego uwzględnienia.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J. P., zaskarżając je w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 2343/25 w całości i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 16 czerwca 2025 r., (w części, tj. co do pkt II decyzji), zasądzenie od organu na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, wywołanych wniesieniem niniejszego zażalenia.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, wskutek braku wszechstronnego i wnikliwego zbadania, a następnie rozpoznania wszystkich okoliczności przywołanych przez stronę, w treści złożonego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i uznania, że strona nie wykazała niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody ani spowodowania trudnych do odwrócenia skutków;

2) art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskutek błędnego uznania, że podniesione przez stronę okoliczności nie stanowią przesłanek, których spełnienie warunkuje tymczasową ochronę prawą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie jest zasadne i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłankami wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przez pojęcie szkody wymienione w powyższym przepisie należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot wyegzekwowanego świadczenia albo przez przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Natomiast trudne do odwrócenia skutki mogą być zarówno prawne, jak i faktyczne. Rodzaj i zakres wystąpienia tych skutków musi być oceniony na podstawie obowiązującego prawa oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się strona obciążona obowiązkami określonymi w objętej wnioskiem decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II GZ 139/08; publ. w CBOSA).

Warunkiem wstrzymania wykonania aktu jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z ugruntowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika bowiem, że obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków spoczywa na wnoszącym o zastosowanie tymczasowej ochrony, uregulowanej w tym przepisie p.p.s.a. (zob. np. postanowienia NSA z dnia 3 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1427/11 oraz 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I FZ 90/20).

Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi odnosić się zatem do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA z dnia 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19 oraz z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona skarżąca powinna przekonać sąd o zasadności udzielenia ochrony tymczasowej wynikającej z zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające samo złożenie wniosku bez wyczerpującego uzasadniania, w tym odniesienia się do okoliczności konkretnej sprawy (np. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami, pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Dlatego nie jest możliwe przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron, bo to oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (np. postanowienia NSA z dnia 23 marca 2020r., sygn. akt II FZ 131/20 oraz z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Sąd I instancji ocenił w niniejszej sprawie, że skarżący nie uprawdopodobnił zaistnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji GIF w zaskarżonej części. Oceny tej nie zmieniają zarzuty zażalenia i podniesiona na ich uzasadnienie argumentacja, stanowiąca w istocie powtórzenie stanowiska zaprezentowanego we wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poszerzona o krytyczną ocenę działania Sądu I instancji, z której jednak nie wynika by Sąd rozpoznając wniosek skarżącego dopuścił się jakichkolwiek uchybień czy też wadliwie ocenił podniesione w nim okoliczności.

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, skarżący nie uprawdopodobnił spełnienia przesłanek, wynikających z art. 61 § 3 p.p.s.a., a jedynie powołał się na logiczne skutki cofnięcia zezwolenia, takie jak zaprzestanie działalności apteki objętej tym zezwoleniem. We wniosku skarżący argumentował, że w jego ocenie wykonanie decyzji powodowałoby możliwość wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ze względu na konieczność natychmiastowego zaprzestania działalności, rozwiązanie umów z zatrudnionym personelem, koszty związane z uregulowaniem należności za towar znajdujący się w magazynie apteki czy utylizacją produktów leczniczych. Wskazane okoliczności stanowią oczywiste konsekwencje decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki czy punktu aptecznego. Nie ma bowiem wątpliwości, że decyzja w niniejszym przedmiocie implikuje konieczność zaprzestania prowadzenia tego typu placówki, co wiąże się w szczególności z brakiem możliwości sprzedaży leków i tym samym realizacji recept, również długoterminowych, a także ze zwolnieniami pracowników (por. postanowienia NSA z: 29 października 2021 r., sygn. akt II GZ 367/21; 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II GZ 477/21; 10 lipca 2025 r., sygn. akt II GZ 495/25). Okoliczności tego rodzaju odpowiadają bowiem istocie konsekwencji prawnych wynikających z treści decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a zatem nie mogą być wskazywane samoistnie jako świadczące o realizacji przesłanek materialnych z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z 20 lutego 2025 r., sygn. akt II GZ 42/25 oraz z 10 czerwca 2025 r., sygn. akt II GZ 372/25).

Podkreślić należy, że każda decyzja administracyjna cofająca zezwolenie pociąga za sobą dolegliwość w postaci konieczności zaprzestania objętej zezwoleniem działalności. Nie jest to więc sytuacja wyjątkowa wymagająca zastosowania wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. np. postanowienie NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II GZ 130/17).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak skonstruowany i uzasadniony wniosek, opierający się jedynie na przytoczeniu logicznych i typowych konsekwencji wykonania decyzji, a ponadto niepoparty żadnymi dokumentami obrazującymi np. sytuację finansową czy majątkową skarżącego nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd I instancji nie był w stanie oszacować czy niewstrzymanie wykonania decyzji skutkowałoby ryzykiem wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Należy również podkreślić, że ogólne skutki i następstwa wykonania zaskarżonej decyzji mają charakter odwracalny, zaś strona w żaden sposób nie wykazała, że wykonanie decyzji pociągnie za sobą niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Jednocześnie wypada dodać, że postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności sąd może zmienić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności, o czym stanowi art. 61 § 4 p.p.s.a. To jednak w interesie strony leży takie sformułowanie wniosku, aby powołane w nim okoliczności wskazywały na wystąpienie w jej przypadku przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz poparcie zawartych we wniosku twierdzeń stosownymi dokumentami. Sąd musi mieć bowiem wiedzę o okolicznościach przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu lub czynności, jak również możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę (zob. postanowienie NSA z dnia 20 lipca 2015 r., sygn. akt II FZ 542/15).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uzasadnia również wstrzymania wykonania decyzji podniesiona przez skarżącego okoliczność, że wykonanie decyzji może za sobą pociągnąć negatywne konsekwencje również dla klientów apteki w postaci braku możliwości realizacji złożonych zamówień i recept "otwartych", czyli takich których realizacja już się rozpoczęła w aptece skarżącego.

W świetle art. 61 § 3 p.p.s.a., niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ma zagrażać skarżącej nie zaś osobom trzecim, jak w tej sprawie (por. postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OZ 1477/05). Nie można więc uznać, że ochronę tymczasową udzielaną na podstawie tego przepisu można zastosować wobec szerszego kręgu podmiotów. Wnioskodawcą może być bowiem jedynie skarżący i okoliczności będące ewentualną przesłanką dla uwzględnienia wniosku muszą dotyczyć jego bezpośrednio (por. postanowienia NSA: z dnia 23 marca 2007 r., sygn. akt I OZ 185/07 i z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt II GZ 689/14). Za nieuzasadniony uznać należy pogląd, jakoby niebezpieczeństwo o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowiło przesłankę dla uwzględnienia wniosku jeżeli odnosi się ono do osób trzecich, niebędących nawet uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 23 marca 2007 r., sygn. akt I OZ 185/07).

Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji postanowienia.