Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Maria Tkacz-Rutkowska Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi M. D. jest bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Jak wynikało z akt sprawy skarżący 17 kwietnia 2020 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

W dniu 17 lipca 2020 r. skarżący wniósł o podjęcie czynności w ramach toczącego się postępowania.

W dniu 6 października 2020 r. zjawił się w siedzibie organu administracji uzupełniając wniosek oraz przedkładając niezbędne dokumenty.

Natomiast 10 października 2020 r. złożył ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania.

Pismem datowanym na 24 listopada 2020 r. organ administracji przekazał ponaglenie skarżącego zgodnie z właściwością, stwierdzając, że jest ono uzasadnione, choć zwłoka wynika z ogromnej liczby napływających wniosków oraz trudnej sytuacji kadrowej.

Pismem z 7 grudnia 2020 r organ administracji powołując się na art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 35, dalej ustawa o Cudzoziemcach), wystąpił do właściwych służb o wskazanie czy pobyt czasowy skarżącego na ternie RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Kolejnym pismem z tego samego dnia zwrócił się do skarżącego informując o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, wyznaczając go na 7 marca 2021 r. dodatkowo powołując się na art. 50 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) wezwał do przedłożenia wskazanych w piśmie dokumentów.

W dniu 10 listopada 2020 r. strona wniosła skargę na bezczynność organu administracji, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § i § 3 i art. 36 § 1 k.p.a., przez przekroczenie terminu do załatwienia sprawy. Wnioskowała o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3, pkt 1a i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), domagała się stwierdzenia bezczynności organu administracji publicznej; orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązania organu administracji do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1.500 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu strona wskazywała, że ma prawo do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki w terminie ustawowym. Przyczyną zwłoki nie mogą być okoliczności związane z sytuacją kadrową organu administracji i wpływem dużej ilości wniosków. Strona nie może ponosić konsekwencji tego stanu rzeczy. Skarżący przywołał poglądy piśmiennictwa i orzecznictwa dotyczącą pojęcia bezczynności wywodząc, że w tej sprawie niewątpliwe wystąpiła. Takie postępowanie narusza prawa strony i zasady państwa prawa. Okoliczności sprawy przekonują, że bezczynność ma rażący charakter. Uzasadniając żądanie zasądzenia sumy pieniężnej strona podnosiła, że wobec braku otrzymania decyzji poniosła straty ekonomiczne i społeczne. Ograniczono jej prawo do pracy, pozostawała w niepewności co do dalszego zatrudnienia. Wpływało to na planowanie życia osobistego, możliwość wzięcia kredytu, rejestracji pojazdu, wyjazdu za granicę. Pozostawał w stanie niepewności zawieszenia, co ograniczało normalną egzystencję. Nie miał możliwości uzyskania informacji o sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania wywodząc, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w latach 2018 i 2019, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz niedoborów kadrowych. Okoliczności te mają istotne znaczenie w sprawie, co poparł tezami orzeczeń sądowych. Do tych źródeł odwołał się również, definiując pojęcie rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w rozpoznawanej sprawie taka kwalifikacja nie jest możliwa. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej podniósł, że jej zasądzenie nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego. W opinii organu administracji skarżący nie uzasadnił wniosku o zasądzenie żądanej kwoty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo uzasadniona, bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony, jednakże w opinii Sądu bezczynność ta w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest rażąca.

Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym.

Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.

Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji.

Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowania zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności. Art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu (rozpoznana sprawy sprawności działania czyli bezczynności) jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2018r., sygn. akt I OSK 2936/16; z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18; publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te niewątpliwie zostały przekroczone, gdyż jak wynika z opisu stanu faktycznego postępowanie trwało sześć miesięcy, licząc na dzień wniesienia skargi. Koniecznym jest zatem zważenie argumentacji organu administracji publicznej zawartej w odpowiedzi na skargę wskazującej na okoliczności od niego niezależne, takie jak ogromny wpływ wniosków oraz problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a. Sąd nie stwierdza aby mieściły się one w zakresie opisanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, która winna podejmować kroki zmierzające do ich usunięcia i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że okoliczności te są niezmienne od kilku lat. Jak słusznie wywodzi skarżący konsekwencje tych okoliczności nie mogą obarczać wnioskodawców. W każdym razie opóźnienia nie mogą być tak istotne. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji podjął pierwsze czynności procesowe dopiero po złożeniu przez stronę skargi do sądu, wcześniej w ogóle nie zajmował się sprawą. Nie reagował na pisma skarżącego, jego ponaglenie. Nie podjęto także czynności wskazanych w art. 36 k.p.a.

O ile wskazane przez organ administracji publicznej okoliczności nie stanowią przyczyn od niego niezależnych, to taki charakter mają znane Sądowi z urzędu fakty powiązane z wystąpieniem na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego. Konsekwencje tych wydarzeń miały wpływ na czas procedowania w tej sprawie, co ma przełożenie również na zapisy ustawowe. W tym miejscu wskazać trzeba na art. 15zzs ust. 1 i ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r. Te zatem okoliczności będą wpływały na ocenę bezczynności organu administracji publicznej w tej sprawie. Wyjąwszy jednak wskazany okres nie sposób przyjąć, że organ administracji publicznej dochował terminów ustawowych, czas rozpoznawania wniosku wyniósł bowiem grubo ponad cztery miesiące. Od 24 maja do 10 listopada 2020 r. W tym czasie organ administracji publicznej nie podjął jakichkolwiek kroków w kierunku rozpoznania sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że był bezczynny.

Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12; z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, publ. w CBOSA).

W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej, jakkolwiek naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, to jednak zakres wykroczenia poza granice ustawowe nie był rażący. Na ocenę tą miały wpływ powołane już fakty znane Sądowi z urzędu, tj. okoliczności związane z sytuacją epidemiczną ogłoszoną na terenie kraju, która w sposób istotny wpływała i nadal wpływa na funkcjonowanie nie tylko podmiotów prywatnych ale i publicznych. Na ocenę tą miał też wpływ także okres bezczynności, który nie przekroczył sześciu miesięcy. Zatem okres procedowania i okoliczności wywołane stanem zagrożenia Covid – 19 wykluczają w opinii Sądu orzeczenie o rażącej bezczynności organu administracji.

Stwierdzona bezczynność skutkowała natomiast obowiązkiem zobowiązania organu administracji publicznej do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem skarżącego, Sąd zakreśla ten termin na 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.)

Odnosząc się do wniosku skarżącego o zasądzenie sumy pieniężnej Sąd oddalił skargę w tym zakresie, stwierdzając, że zastosowanie tego środka, co do zasady wiązać się winno, z rażącym naruszeniem prawa, co w tej sprawie nie wystąpiło.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkach I, II sentencji wyroku. Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku)