Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 253/22 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 lipca 2022 r., nr SKO.40.1295.2022.rl w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 253/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: "WSA w Opolu", "Sąd wojewódzki", Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: "inwestor", "spółka") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej: "Kolegium", "SKO", "skarżący kasacyjnie") z 28 lipca 2022 r., nr SKO.40.1295.2022.rl - uchylił postanowienia organów obu instancji oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W związku z toczącym się postępowaniem z wniosku spółki o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy do 100 kWp wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na dachu istniejącego budynku, na działce nr [...] w miejscowości B., obręb B., gmina G. - Burmistrz G. pismem z 23 marca 2022 r. zwrócił się do Starosty G. (dalej: "Starosta", "organ I instancji") o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej ww. warunki zabudowy.

Starosta, postanowieniem z 1 kwietnia 2022 r., nr G.6124.75.2022 na podstawie art. 106 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a.", a także art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 5 i art. 7 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm.), dalej: "u.o.g.r.l." oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), dalej: "u.p.z.p." - odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy (dalej także: "decyzja WZ") dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem Starosty, z analizy załącznika mapowego wykonanego w skali 1:1000 wynika, że cały teren planowanej inwestycji stanowi grunty rolne zabudowane klasy (Br-PsI) o powierzchni 5,9583 ha i nie spełnia warunków określonych w art. 7 ust. 2a pkt 1, 2, 3 i 4 u.o.g.r.l.

Kolegium, po rozpatrzeniu zażalenia – utrzymało w mocy opisane wyżej rozstrzygnięcie. W ocenie SKO - nie ma racji spółka podnosząc, że w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji nie zostanie zajęty grunt, a jedynie budynek, na dachu którego zostanie umieszczona instalacja fotowoltaiczna, a tym samym, że nie dojdzie do zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania gruntów rolnych.

W ocenie SKO stwierdzenie zawarte w projekcie decyzji, że inwestycja będzie posadowiona na dachu budynku, nie jest wystarczające dla przyjęcia, że inwestycja obejmuje wyłącznie ten budynek. Mianowicie linie rozgraniczające wyznaczone zostały wokół terenu budynku, a nie tylko zgodnie z jego obrysem. Następnie inwestycja ta to nie tylko instalacja, lecz także niezbędna infrastruktura techniczna zlokalizowana na powierzchni działki i tym samym grunt ten uległby przekształceniu.

Zdaniem Kolegium, planowana inwestycja powoduje zmianę sposobu zagospodarowania terenu, a jednocześnie zmienia formę architektoniczno-budowlaną obiektu budowlanego, na którego dachu inwestor zamierza zrealizować instalację. Na zakończenie stwierdzono, że na przedmiotowej działce występują wyłącznie grunty rolne pierwszej klasy, w związku z czym zmiany przeznaczenia tego terenu na cele nierolnicze dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

WSA w Opolu uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wskazano, że zadaniem organu współdziałającego (uzgadniającego) jest ocena otrzymanego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy jedynie pod kątem przepisów regulujących ochronę gruntów rolnych i leśnych - tj. przesłanki określonej w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Wystąpienie tych przesłanek winno zostać zbadane jedynie w aspekcie stanu rzeczy wynikającego z przedłożonego organowi uzgadniającemu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Sąd I instancji zaznaczył, że organy uzgadniające wykroczyły poza ten aspekt sprawy i podjęły rozważania odnoszące się do posadowieniu instalacji fotowoltaicznej - wskazując na potrzebę posadowienia infrastruktury technicznej także na gruncie, odwołując się do załączników i map. Zdaniem Sądu wojewódzkiego w sytuacji ujawnionych wątpliwości – winny zostać one skonkretyzowana przez stronę, zwłaszcza, że inwestor konsekwentnie podnosi, iż inwestycja zostanie zrealizowana na dachu istniejącego budynku. Zaznaczono, że jeżeli organy orzekające dostrzegają (znajdujące oparcie w przepisach prawa powody), aby w decyzji zawrzeć wskazanie dokładnej powierzchni całej inwestycji wraz z infrastrukturą towarzyszącą jej posadowieniu, to powinny takie powody przedstawić w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., przez błędną wykładnię art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. (prowadzącą do wadliwego uchylenia postanowienia Kolegium na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), polegającą na przyjęciu, że w uzgodnieniowym postępowaniu wpadkowym organ uzgadniający jest uprawniony do prowadzenia postępowania w kierunku sprecyzowania wniosku przez stronę, a następnie zmiany przedłożonego projektu decyzji podlegającego uzgodnieniu, podczas gdy w postępowaniu w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., organ uzgadniający uprawniony jest jedynie do uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji - w kształcie przedstawionym przez organ prowadzący postępowanie główne;

2) przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przez błędne uznanie, że postanowienie Kolegium zostało wydane z naruszeniem ww. przepisów k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (uprawniającym do uchylenia postanowienia Kolegium na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), podczas gdy skoro brak było podstaw do prowadzenia postępowania w kierunku sprecyzowania wniosku przez stronę, a następnie zmiany przedłożonego projektu decyzji podlegającego uzgodnieniu, to brak było również podstaw do przyjęcia, że organy były obowiązane do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 19 k.p.a. przez całkowicie oderwane od sprawy (a w szczególności od rozważań Kolegium przedstawionych w uzasadnieniu postanowienia) i niezrozumiałe uznanie przez WSA w Opolu, jakoby Kolegium badało i wypowiedziało się odnośnie dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki (a tym samym naruszyło art. 19 k.p.a.), podczas gdy w postanowieniu Kolegium absolutnie nie ma takich rozważań, w związku z czym nie sposób zrozumieć dlaczego Sąd przyjął przeciwnie - czyniąc to w sposób arbitralny, niejasny, oderwany od sprawy i błędny (niezgodny z rzeczywistością).

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie przekazanie sprawy WSA w Opolu do ponownego rozpoznania, a także zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie Kolegium oświadczyło, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Kluczową kwestią, wokół której zostały postawione zarzuty skargi kasacyjnej, jest możliwość prowadzenia w postępowaniu uzgodnieniowym dodatkowych ustaleń w kierunku sprecyzowania wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz wypowiadania się organu właściwego w sprawie uzgodnienia projektu decyzji z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych, co do wyznaczenia obszaru inwestycji na części działki ewidencyjnej.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. uzgodnienie projektu decyzji WZ wymagane jest w stosunku do wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), dalej: "u.g.n.", a więc wykazanych w ewidencji gruntów jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania. Z kolei zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390 ze zm.) do użytków rolnych zalicza się oprócz gruntów ornych, łąk, pastwisk, sadów - także grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem Br. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. ochroną zostały objęte grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, czyli także grunty zabudowane. Ponieważ działka nr ew. [...] w ewidencji gruntów ma status Br-Ps (grunty rolne zabudowane), wydanie decyzji WZ jest możliwe po uzyskaniu przedmiotowego uzgodnienia.

Zgodnie z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m. in. określenie granic terenu objętego wnioskiem oraz charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie m. in. powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Inwestor występując z wnioskiem do Burmistrza Głubczyc przedłożył określone dane i w konsekwencji powyższego organ przyjął w przygotowanym projekcie decyzji WZ, że granice terenu objętego wnioskiem to cała działka ewidencyjna, a teren podlegający przekształceniu wynosi zero (pkt III, 1.3 projektu decyzji), bowiem inwestycja ma zostać zlokalizowana na dachu istniejącego na tej działce budynku. Na załączniku graficznym do projektu decyzji WZ kolorem czerwonym obwiedziono projektowaną lokalizację inwestycji, która jest tożsama z naniesionym na mapie zasadniczej w skali 1:000 obrysem owego budynku.

Specyfika przedmiotowej inwestycji polega na tym, że finalne umiejscowienie planowanej zabudowy determinowane jest jej charakterem jako instalacji, mającej powstać w konkretnym miejscu, tj. na dachu istniejącego budynku służącego produkcji rolnej. Generalnie bowiem co do zasady decyzja WZ nie umiejscawia precyzyjnie planowanej zabudowy na terenie inwestycyjnym, gdyż takie kompetencje posiada organ wydający pozwolenie na budowę (vide np. wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 372/17). Łączne natomiast odczytanie części tekstowej i graficznej projektu decyzji pozwala jednoznacznie przyjąć, że teren podlegający przekształceniu to powierzchnia dachu istniejącego budynku, nie zaś grunt rolny niezabudowany. I jednocześnie charakter wtórny mają kwestie rozważone przez WSA w Opolu braku jednolitości w praktyce orzeczniczej możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki, gdyż jest to sfera kompetencji organu prowadzącego postępowanie główne, nie zaś organu uzgadniającego. Wynika to z brzmienia art. 52 ust. 2 u.p.z.p., który wymaga, aby wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a tutaj warunków zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) zawierał określenie granic terenu objętego wnioskiem. Przepis ten jest adresowany do wójta, burmistrza, prezydenta miasta, nie zaś do starosty.

Zdaniem NSA granic terenu objętego wnioskiem nie można utożsamiać z granicami terenu podlegającego przekształceniom. Niemniej obydwa zakresy terytorialne inwestor określa we wniosku do organu prowadzącego postępowania w sprawie warunków, nie zaś organu uzgadniającego.

Przypomnieć przy tym należy, że obowiązki organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki organu prowadzącego postępowanie administracyjne, zmierzające do wydania merytorycznej decyzji, kończącej to postępowanie, nie są tożsame. To na organie prowadzącym postępowanie główne spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Niewątpliwie organ współdziałający - choć nie wydaje decyzji rozstrzygającej istotę sprawy - powinien zbadać sprawę pod względem przepisów regulujących sferę właściwą dla jego własnych kompetencji (wyrok NSA z 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 847/15).

Ustalenia przyjęte przez organ prowadzący postępowanie główne, wynikające z wniosku inwestora, którym organ jest związany (vide np. wyrok NSA z 16 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2235/21, z 10 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2433/14) polegały na przyjęciu, że instalacja fotowoltaiczna będzie zlokalizowana wyłącznie na dachu budynku. Wskazany teren, który ma ulec przekształceniu, nie obejmuje gruntu niezabudowanego, wbrew zaprezentowanym przez Kolegium hipotezom, czy też wątpliwościom. Załącznik graficzny oraz tekst projektu decyzji wyraźnie wskazują, że grunt nie będzie przedmiotem żadnych przekształceń. Jeśli organ uzgadniający wbrew jednoznacznemu stanowi faktycznemu wynikającemu z projektu WZ miał wątpliwości, winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, do czego ma uprawnienie na podstawie art. 106 § 4 k.p.a., nie zaś z tego powodu odmawiać uzgodnienia projektu decyzji WZ. Przy czym to na organie prowadzącym postępowanie główne ciąży obowiązek wynikający m. in. z art. 7 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., jednoznacznego wyjaśnienia, jaka jest rzeczywista treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy (tak np. wyrok NSA z 15 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1952/21). Rolą natomiast starosty i SKO jest uzgodnienie projektu lub odmowa jego uzgodnienia, nie zaś prowadzenie własnych ustaleń faktycznych, nie wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego. Tymczasem dowolnie SKO przyjęło, że inwestycja obejmie nie tylko budynek, ale także jakąś niesprecyzowaną część gruntu i z tego powodu omówiło uzgodnienia projektu decyzji WZ.

Trafnie zatem WSA w Opolu takiemu działaniu przypisał zarzut naruszenia przepisów procesowych wymienionych w art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. przez przekroczenie kompetencji rzeczowej.

Rację ma także częściowo WSA w Opolu, który przyjął, że jeśli wystąpiły tego rodzaju wątpliwości, nie było żadnych przeszkód, aby organ uzgadniający zwrócił się do organu prowadzącego postępowanie główne (nie do wnioskodawcy) o zweryfikowanie zakresu terenu do przekształcenia przez planowaną inwestycję i ewentualnie dokonanie weryfikacji ustaleń faktycznych. Kluczową jest bowiem w tej konkretnej sprawie powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że został naruszony art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Sąd wojewódzki nie zakwestionował kompetencji starosty i SKO w zakresie uzgodnienia. Jednocześnie właściwe jest twierdzenie SKO, że było ono uprawnione jedynie do uzgodnienia projektu decyzji WZ w kształcie przedłożonym przez organ prowadzący postępowanie główne. W projekcie tym zaś wyraźnie określono obszar terenu inwestycji wyłącznie jako dach budynku, natomiast Kolegium bez żadnych dodatkowych ustaleń (wyjaśnień) zakwestionowało powyższe.

Z powyższych względów wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.