Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 16 kwietnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2755/23 w sprawie ze skargi Miasta W. na zalecenia pokontrolne Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 sierpnia 2023 r. znak WSK.5180.56.2022.KZ w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 lutego 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2755/23, w sprawie ze skargi Miasta W. na czynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 sierpnia 2023 r. w przedmiocie zaleceń pokontrolnych, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: Wojewódzki Konserwator lub organ) zaleceniami pokontrolnymi z 28 sierpnia 2023 r. na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 89 pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 2, 3 i 5, art. 5 pkt 3 i 4, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840, dalej: ustawa o ochronie zabytków), zobowiązał Miasto W. dysponenta obiektu – [...] położona przy ul. [...] w W. – ujętego w gminnej ewidencji zabytków oraz znajdującego się w otoczeniu układu urbanistycznego i zespołu budowlanego [...] ([...]) wpisanego decyzją z 8 maja 2018 r. do rejestru zabytków pod nr [...], do przeprowadzenia zaleconych prac w terminie do dnia 1 kwietnia 2024 r.

W uzasadnieniu zaleceń organ wskazał, że w dniu 6 marca 2023 r. przeprowadzono czynności kontrolne oceny stanu zachowania zabytkowego budynku przy ul. [...] w W., ujętego w gminnej ewidencji zabytków oraz znajdującego się w otoczeniu układu urbanistycznego i zespołu budowlanego [...] ([...]) wpisanego decyzją z 8 maja 2018 r. do rejestru zabytków pod nr [...].

Podczas czynności kontrolnych organ stwierdził, że budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Wszystkie ściany budynku w dużej części pozbawione są tynków, w wyniku czego cegły uległy postępującemu procesowi erozji. Organ zwrócił uwagę, że gzymsy w różnym stopniu są zniszczone – rozpoczynając od odspojenia tynków po całkowity ich brak. Więźba dachowa jest uszkodzona, w jednym z naroży widać jego znaczne ugięcie do wnętrza. Obecny stan może doprowadzić do zawalenia dachu w budynku. Odkształcona obróbka gzymsu wieńczącego i orynnowania oraz miejscowy ich brak przyczyniają się do zawilgocenia murów, a tym samym ich destrukcji, o czym świadczy gruz w partii cokołu. Zgodnie z uchwałą [...], budynek znajdujący się przy ul. [...] w W., stanowiący [...] położonego przy ul. [...] w W. został wyłączony z użytkowania ze względu na zły stan techniczny. Organ uznał, że na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków uzasadnione jest wydanie zaleceń pokontrolnych, określając tok dalszego postępowania w zakresie właściwego utrzymania obiektu zabytkowego w jak najlepszym stanie.

Pismem z 11 września 2023 r. [...] Miasta W. wniósł zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych. Wskazał, że Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków nie jest uprawniony do prowadzenia kontroli i wydawania zaleceń w stosunku do zabytku ujętego w gminnej ewidencji zabytków. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków nie jest uprawniony do prowadzenia kontroli i wydawania zaleceń w stosunku do budynku stanowiącego otoczenie zabytku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd pierwszej instancji) stwierdzając bezskuteczność zaskarżonej czynności wskazał, że przeprowadzona przez pracowników Mazowieckiego Konserwatora Zabytków w dniu 6 marca 2023 r. kontrola dotyczyła budynku położonego przy ul. [...] w W. – [...] ujętego w gminnej ewidencji zabytków oraz znajdującego się w otoczeniu układu urbanistycznego i zespołu budowlanego [...] ([...]) wpisanego decyzją z dnia 8 maja 2018 r. do rejestru zabytków pod nr [...]. Zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie jest zatem to, czy art. 38, a w konsekwencji także art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków ma zastosowanie do zabytku ujętego w gminnej ewidencji zabytków i stanowiącego otoczenie zabytku. Sąd pierwszej instancji wskazał, że gminna ewidencja zabytków jakkolwiek jest zaliczana w piśmiennictwie do "nienazwanych" form ochrony zabytków (por. P. Dobosz, Ewoluujące prawne formy ochrony zabytków w Polsce [w:] Prawo ochrony zabytków, red. K. Zeidler, Gdańsk 2014, s. 234), to nie została przez ustawodawcę wymieniona w art. 7 ustawy o ochronie zabytków. Wynikają z tego określone konsekwencje. Przede wszystkim nie prowadzi to do objęcia obiektu ujętego jedynie w wojewódzkiej lub gminnej ewidencji zabytków (z wyłączeniem podstawy z art. 22 ust. 5 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków) nadzorem konserwatorskim w takim zakresie, w jakim przyjęte to zostało w kontrolowanej sprawie. Ujęcie zabytku w ewidencji zabytków nie jest pozbawione doniosłości prawnej, niemniej doniosłość ta – poza ogólnym wymaganiem opieki nad zabytkiem określonym w art. 5 ustawy o ochronie zabytków – uwidacznia się w nałożeniu na właściciela zabytku dodatkowych obowiązków wyłącznie w przypadkach wyszczególnionych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (m.in. art. 28 ust. 1, art. 29 ust, 1, art. 30 ust. 1, art. 31 ust. 1a pkt 1). Organ konserwatorski tylko w odniesieniu do przestrzegania tych obowiązków może podejmować czynności kontrolne i odpowiadające im środki oddziaływania konserwatorskiego. W myśl art. 38 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków wojewódzki konserwator zabytków lub działający z jego upoważnienia pracownicy wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków prowadzą kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Przyznana na mocy tego przepisu organowi kompetencja koresponduje z przyjętymi w ustawie formami ochrony zabytków i odpowiadającymi im prawami oraz obowiązkami spoczywającymi na właścicielu lub posiadaczu zabytku. Różnica w traktowaniu zabytków wpisanych do rejestru zabytków i ujętych jedynie w ewidencji wyraża się na płaszczyźnie proceduralnej, albowiem ujęcie zabytku w ewidencji zabytków nie pozwala organowi konserwatorskiemu na posługiwanie się bezpośrednimi instrumentami nadzoru konserwatorskiego. Możliwość wpływania na stan zachowania zabytku w tym przypadku nie została przez ustawodawcę odebrana wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków, niemniej pozostaje ona znacząco ograniczona, albowiem organ ten może ją realizować jedynie w ramach prawnych wyznaczonych procedurą uzgodnieniową, w której bierze udział w przypadkach wymienionych w przepisach ustawy – Prawo budowlane i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na wynikające z treści art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków zróżnicowane kompetencje organów konserwatorskich. Forma oddziaływania nadzorczego, jakimi są "zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości" w znaczeniu ujętym w art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, zachowuje odrębność względem zaleceń określonych w art. 40 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków, mogąc zostać zastosowana, gdy zabytek znajduje się w nieodpowiednim stanie zachowania. Ich zastosowanie jest możliwe przy tym wyłącznie w odniesieniu do tej grupy zabytków, której stan zachowania jest normowany w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, tj. wyłącznie do zabytków wpisanych do rejestru.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że podziela w tej materii rozważania przedstawione w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1077/21, który wyraźnie wskazał, że powyższe rozróżnienie determinuje uznanie, że stan nieodpowiedniego zachowania zabytku ujętego w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków nie może stanowić samoistnej podstawy do wydania zaleceń pokontrolnych nakazujących wykonanie przy tym obiekcie określonych robót budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił również uwagę, że wpisanie otoczenia do rejestru zabytków, poza ogólnymi wymaganiami opieki nad zabytkiem wynikającymi z art. 5 ustawy o ochronie zabytków, nakłada na właściciela dodatkowe obowiązki wyłącznie w przypadkach opisanych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (np. art. 25 ust. 1, art. 36 ust. 1 pkt 2) i czynności kontrolne mogą dotyczyć jedynie przestrzegania tych obowiązków. Tak więc organ konserwatorski nie może wypowiadać się w kwestii stanu technicznego obiektu znajdującego się w otoczeniu zabytku w procedurze kontrolnej.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że przeprowadzenie kontroli, o której mowa w art. 38 ustawy o ochronie zabytków, w odniesieniu do stanu technicznego obiektu który nie jest wpisany do rejestru zabytków było nieuprawnione, a co za tym idzie nieuprawnione było także wydanie w tym zakresie zaleceń pokontrolnych na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) naruszenie art. 38 ustawy o ochronie zabytków przez błędną jego wykładnię wskutek zastosowania której przyjęto, że kontrola normowana przez powoływany artykuł ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami możliwa jest do przeprowadzenia wyłącznie w odniesieniu do obiektów wpisanych do rejestru zabytków, które to ustalenie zdeterminowało dalsze ustalenia poczynione przez Sąd pierwszej instancji w sprawie;

2) naruszenie art. 40 ustawy o ochronie zabytków przez błędną jego wykładnię wskutek zastosowania której przyjęto, że art. 40 ustawy o ochronie zabytków nie znajduje zastosowania do obiektów nieuwzględnionych w prowadzonym przez wojewódzkiego konserwatora zabytków rejestrze zabytków a uwidocznionych w prowadzonej przez organ samorządu terytorialnego gminnej ewidencji zabytków.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Konserwator Zabytków oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

2. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że kwestią wymagającą oceny jest to, czy wojewódzki konserwator zabytków posiada kompetencję do wydania, na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do gminnej ewidencji zabytków, zaleceń pokontrolnych nakazujących usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Opisany problem był przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 2 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1196/23, ONSAiWSA 2025/1/8, stwierdził, że zalecenia pokontrolne zobowiązujące do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie, nie mogą dotyczyć zabytków wpisanych wyłącznie do gminnej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Pogląd wyrażony w tym wyroku został podzielony również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2817/21. W orzeczeniach tych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istotne znaczenie ma okoliczność, że art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków nie jest jasny i budzi poważne wątpliwości interpretacyjne oraz że nie wypracowano jednolitego stanowiska w zakresie wykładni przepisów dotyczących nadzoru konserwatorskiego.

3. Zgodnie z zasadą praworządności (legalizmu) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Realizując swoją prawnie przyznaną kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy upoważniającej i nie może poszukiwać analogii w innych przepisach prawa odnoszących się do innych, czy nawet podobnych regulacji w ramach przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji.

Dokonując wykładni przepisów należy uwzględnić nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu powinna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie (wyrok TK z 21 marca 2001 r., sygn. akt K 24/00).

Określoność regulacji prawnej jest szczególnie istotna, gdy ma miejsce ingerowanie w wolności lub prawa podmiotowe (zob. wyrok TK z 20 listopada 2002 r., sygn. akt K 41/02). Prawodawca zobowiązany jest wówczas precyzyjnie wyznaczyć dopuszczalny zakres ingerencji. Możliwość nałożenia obowiązków na stronę lub też przyznanie konkretnych kompetencji organowi musi zatem wynikać z jasnego przepisu. Kompetencji organu władzy publicznej nie można domniemywać (zob. m.in. postanowienie TK z 9 maja 2005 r., Ts 216/04). Powinna być ona określona jasno i precyzyjnie w przepisie prawa (zob. wyrok TK z 23 marca 2006 r., K 4/06).

4. Zgodnie z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Stosownie do art. 64 ust. 2 Konstytucji RP własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Nadzór konserwatorski powoduje istotne ograniczenia w zakresie korzystania z prawa własności, w związku z tym należy zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18, w którym art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wyrok ten wprawdzie dotyczy zgodności z Konstytucją RP art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków, jednak wskazane w uzasadnieniu rozważania dotyczące ochrony prawa własności powinny stanowić wskazówkę także dla oceny zakresu nadzoru konserwatorskiego i wydawania zaleceń pokontrolnych. Mając na uwadze treść art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 2 Konstytucji (zasada określoności przepisów prawa), należy stwierdzić, że standard ochrony jednostki i jej praw musi mieć podstawę w przepisach sformułowanych w sposób jasny i klarowny, które nie pozostawiają wątpliwości interpretacyjnych.

Oceniając zakres nadzoru konserwatorskiego, zwrócić należy uwagę, że w wyniku działania tego organu może dojść do ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawo własności. Nie bez znaczenia dla skutków i dolegliwości zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków jest i to, że ich wydanie wiąże się z nałożeniem obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Konsekwencją niewykonania zaleceń pokontrolnych jest kara pieniężna w wysokości od 500 do 50 000 zł, nakładana w drodze decyzji przez organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia (art. 107e ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków).

W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność, że art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków nie jest jasny i budzi poważne wątpliwości interpretacyjne. Jak już wyżej wyjaśniono ingerencja w prawo podmiotowe musi wynikać z jasnego i precyzyjnego przepisu. Z art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków nie wynika taki zakres kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków, który przyznawałby mu prawo do wydania zaleceń pokontrolnych. W przypadku wątpliwości dotyczących zakresu kompetencji kontrolnych wojewódzkiego konserwatora zabytków, uzasadnione jest zatem rozstrzyganie ich na korzyść podmiotu, na który zostałyby nałożone obowiązki.

Przyjęty kierunek wykładni w sprawie administracyjnej dotyczącej nałożenia na stronę obowiązków, w której zachodzą wątpliwości co do treści normy prawnej, wynika również z art. 7a k.p.a. Przewidziano w nim, że w takiej sytuacji wątpliwości powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony. Jest to zasada ogólna postępowania przed organami administracji publicznej, wynikająca z prawa do dobrej administracji wywodzonego z art. 2 Konstytucji RP. Wyznacza sposób dokonywania każdej czynności przez organ administracji publicznej, także czynności podejmowanych poza reżimem postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, do których zalicza się zalecenia pokontrolne wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Reasumując, zalecenia pokontrolne zobowiązujące do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, nie mogą dotyczyć zabytków wpisanych wyłącznie do gminnej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków). W tych okolicznościach niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 40 i art. 38 ustawy o ochronie zabytków.

5. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.