Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Powiatu Kolskiego z dnia 30 marca 2023 r. nr LXVII/435/2023 w sprawie zmiany Uchwały Nr XLVI/326/2021 Rady Powiatu Kolskiego z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Rada Powiatu Kolskiego w dniu 30 marca 2023 r. podjęła uchwałę nr LXVII/435/2023 w sprawie zmiany uchwały Rady Powiatu Kolskiego z 25 listopada 2021 r. Nr LXI/326/2021 w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnym – na podstawie art. 21 ust. 4, 4a, 5, 5a i 5b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526 dalej jako "u.s.p.") w. zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (Dz.U. z 2021 r., poz. 1975), art. 5 i art. 18 ustawy z dnia 17 września 2021r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021r., poz. 1834) i § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000r. w sprawie ustalenia należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu (Dz.U. z 2000r., Nr 66, poz. 799 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002r. w sprawie warunków ustalenia oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz.U. z 2002r. Nr 27, poz.271 z późn.zm.)

Uchwałą tą zmieniono treść § 5 pkt 4 uchwały Nr XLVI/326/2021 w zakresie stawek zwrotu kosztów podróży służbowych.

W § 3 zapisano, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia", tym samym przewidziano jej wejście w życie bez publicznego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Skargę na powyższą uchwałę wywiódł do Sądu Prokurator Regionalny w Poznaniu wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

W ocenie Prokuratora doszło do naruszenia przepisu art. 21 ust. 4 w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 44 u.s.p. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez zaniechanie opublikowania zaskarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Zdaniem skarżącego uchwała ustalająca wysokość diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych należy do kategorii aktów prawa miejscowego.

Zaskarżona uchwała Rady Powiatu Kolskiego z 30 marca 2023 r. zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety i zwrotu kosztów podróży służbowych. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust.4 u.s.p. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił i jest kolejnym dowodem na to, że jest to akt normatywny, powszechnie obowiązujący.

Prokurator wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się już pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., III OSK 5279/21, z 17 listopada 2021 r" III OSK 4382/21, z 28 kwietnia 2020 r, II OSK 570/19, z 29 stycznia 2015 r, II OSK 3270/14, z 27 czerwca 2023 r., III OSK 2472/21, z 18 lipca 2023 r., III OSK 2003/22.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W ocenie organu przepisy art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t.: Dz.U. z 2019r., poz. 1461) zawierają zamknięty katalog aktów prawnych podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym zgodnie, z którym w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (pkt 2) oraz inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne (pkt 10).

Wśród tych aktów nie została wymieniona uchwała w przedmiocie wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych. Z tego względu zdaniem Organu zaskarżona uchwała nie stanowiła aktu prawa miejscowego, co przesądziło, iż nie podlegała publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej zwanej "p.p.s.a.", w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego, a także aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sądowa kontrola aktów prawa organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.

Wobec uregulowania zawartego w art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 3 pkt 5 i 6 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 3 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Ostatnio powołany przepis pozostaje w związku z art. 79 ust. 1 u.s.p., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem.

Ponadto art. 82 u.s.p. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (ust. 1), a jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem (ust. 2). W takim wypadku uchwała traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem, a co do skutków takiego orzeczenia przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.

Pojęcie "istotnego naruszenia prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Za istotne naruszenie prawa uznaje się także brak publikacji aktu prawa miejscowego w sposób przewidziany przepisami prawa (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 70/19, z 29 września 2021 r. sygn. akt I OSK 4382/18, z 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2678/19; prawomocne wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 113/22, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 20 kwietnia 2022 r. III SA/Gl 276/22 i z 3 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 52/12 – publ. CBOSA; zob. też A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021 r., art. 91).

W pierwszej kolejności należało zatem ocenić charakter prawny uchwały Rady Powiatu Kolskiego z 25 listopada 2021 r. Nr LXI/326/2021 w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnym, a tym samym także uchwały zmieniającej tę uchwałę, a zatem ustalić, czy stanowią one akty prawa miejscowego.

Stosownie bowiem do treści art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zgodnie natomiast z art. 88 ust. 2 ustawy zasadniczej, zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Potwierdzenie powołanej normy ustrojowej zawiera art. 44 u.s.p., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego oraz wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W świetle natomiast art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), akty prawa miejscowego stanowione przez organ powiatu ogłasza się w wojewódzkim dzienników urzędowym. Jak przy tym stanowi art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

O ile zatem uchwała Rady Powiatu Kolskiego z 25 listopada 2021 r. stanowi akt prawa miejscowego, to zarówno ta uchwała, jak i kolejna uchwała ją zmieniająca, powinna zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, a warunkiem ich wejścia w życie powinien być upływ vacatio legis wynoszącego co najmniej czternaście dni.

Jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to w judykaturze przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców) (zob. np. powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2678/17, a także wyroki tego Sądu z: 20 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2322/16 i z 13 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2243/16 – publ. CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym, dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17, z 20 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2353/16, z 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1572/14, z 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1818/12 – publ. CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu należy podzielić pogląd wielokrotnie wyrażany już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, z 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21, z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19, z 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16, z 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 3270/14 –publ. CBOSA).

Uchwała Rady Powiatu Kolskiego z dnia 25 listopada 2021 r. zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec powiatu kolskiego, który pełni lub będzie pełnić w przyszłości funkcję radnego w tym powiecie. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego powiatu, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 4 u.s.p., zgodnie z którym (zd. 1), na zasadach ustalonych przez radę powiatu, z zastrzeżeniem ust. 5, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych.

W ocenie Sądu, nie zasługują zatem na akceptację poglądy, na które powołał się organ w odpowiedzi na skargę, że uchwała taka jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są bowiem do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje (zob. np. powołane wyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21 i z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19). Takim aktem może być np. zarządzenie wójta skierowane do kierowników gminnym jednostek organizacyjnych.

Ponadto uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest, w ocenie Sądu, kolejnym argumentem przemawiającym za tym, że jest to akt normatywny, powszechnie obowiązujący.

Nie budzi wątpliwości Sądu stanowisko, iż dieta radnego nie jest wynagrodzeniem za pracę, gdyż radny pełni funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z powiatem (czy starostwem), ani też nawiązaniem z nim umowy cywilnoprawnej. Dieta ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy), jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego, nie może więc być także traktowana w kategorii przywileju. Jej celem jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu radnego. W wyroku z 26 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 406/14 Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się, że "dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Podobnie takiego charakteru pozbawiony jest zwrot poniesionych przez radnego kosztów podróży służbowych

Reasumując, skoro zaskarżona uchwała Rady Powiatu Kolskiego z dnia 30 marca 2023 r. należy do aktów prawa miejscowego, to powinna była zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Tymczasem § 3 tej uchwały stanowi, że "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Uchwała ta nie została zatem ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym i nie weszła w życie w sposób określony mocą przepisów rozporządzenia dla aktów prawa miejscowego.

Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 43 ust. 2 u.s.p. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. W sytuacji, gdy uchwała jest aktem prawa miejscowego nie zachodzą przeszkody do stwierdzenie jej nieważności, mimo upływu 1 roku od dnia jej podjęcia (art. 82 ust. 1 u.s.p.).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.