Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2019 na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 386/19 w zakresie przywrócenia terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi K.P. na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dofinansowania ze środków unijnych postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 386/19 przywrócił skarżącemu K. P. termin do wniesienia skargi na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [..] czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy udzielenia dofinansowania ze środków unijnych.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w dniu 31 października 2017 r. w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój oś priorytetowa 3 Wsparcie innowacji w przedsiębiorstwach działanie 3.2 Wsparcie wdrożeń wyników prac B+R konkurs nr 3 poddziałanie 3.2.1 Badania na rynek, skarżący złożył wniosek o dofinansowanie projektu: Akcesoria meblarskie z unikatowego kompozytu WPC-CELMOD - wdrożenie przełomowej innowacji w działalności Firmy [...]. Projekt przeszedł ocenę formalną i merytoryczną. Dopiero na etapie przygotowania do podpisania umowy, skarżący pismem z [...] czerwca 2018 r., został poinformowany przez PARP o odmowie udzielenia dofinansowania na projekt. Pismo to nie zawierało żadnego pouczenia co do środków odwoławczych.

Skarżący pismem z 18 czerwca 2018 r. zwrócił się do PARP z protestem na ww. odmowę udzielenia dofinansowania. W odpowiedzi, PARP pismem z 19 lipca 2018 r. podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko w zakresie odmowy udzielenia dofinansowania, ponownie nie informując o przysługujących skarżącemu środkach odwoławczych.

Następnie Skarżący pismem z dnia 17 sierpnia 2018 r. wniósł do WSA w Warszawie skargę na pismo PARP z dnia 19 lipca 2018 r.

Wyrokiem z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1402/18 sąd ten orzekł, iż ocena projektu została przez PARP przeprowadzona z naruszeniem prawa.

PARP wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w wyniku rozpoznania której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 grudnia 2018 r. sygn. akt I GSK 3349/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia NSA wyjaśnił, iż PARP odmówiła zawarcia umowy, nie na skutek zaistnienia jednej z okoliczności określonej w art. 6b ust. 4 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz.U. z 2018 r. poz. 110 ze zm.) – dalej jako: "ustawa o PARP", po dokonaniu ponownej formalnej i merytorycznej oceny wniosku, a na skutek dokonania ponownej negatywnej oceny projektu. Przyczyną natomiast tej ponownej negatywnej oceny projektu było naruszenie jednego z kryteriów, istniejącego na etapie oceny wniosku, to jest kryterium zachęty, którą to okoliczność PARP mógł podnieść na etapie oceny formalnej.

NSA wskazał, iż taka ponowna kontrola prawidłowości oceny projektu winna podlegać kontroli sądów administracyjnych, podzielając w tym zakresie argument przywołany w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie, sprzeciwiający się nierównemu traktowaniu podmiotów biorących udział w konkursie. NSA uznał, iż w opisywanej sprawie podstawą do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ponowną negatywną ocenę projektu, dokonaną po zakwalifikowaniu projektu do podpisania umowy, a przed jej podpisaniem, stanowi bezpośrednio art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2018 r. poz. 1431 dalej: ustawa wdrożeniowa). NSA uznał bowiem, iż dokonana przez PARP ocena projektu na etapie przed podpisaniem umowy była ponowną negatywną oceną projektu. W tym zakresie NSA posiłkował się odwołaniem do art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, a jednocześnie argumentował brak możliwości zastosowania wskazanego przez Sąd I instancji art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Tym samym zdaniem NSA, pismo PARP z [...] czerwca 2018 r. dotyczące odmowy zawarcia umowy, nie stanowiło negatywnej oceny projektu (w rozumieniu art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej), a w konsekwencji pismo PARP z dnia 19 lipca 2018 r., które podtrzymało odmowę zawarcia umowy zawartą w piśmie z [...] czerwca 2018 r., nie stanowiło rozpatrzenia protestu.

W związku z powyższym skarżący wskazał, że skoro pismo PARP z 19 lipca 2018 r. nie stanowiło rozstrzygnięcia protestu, to nie mogło być podstawą do wniesienia skargi z 17 sierpnia 2018 r. Podstawą taką była ponowna negatywna ocena projektu zawarta w piśmie PARP z [...] czerwca 2018 r.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w oparciu o art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 ze zm.) – zwanej dalej: "p.p.s.a.", jak również w oparciu o art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, na ponowną negatywną ocenę projektu zawartą w piśmie PARP z [...] czerwca 2018 r. Skarżący podkreślił przy tym, że pismo PARP nie zawierało pouczenia w sprawie możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie jednak z art. 63 ustawy wdrożeniowej, skarżący nie powinien być tym brakiem pouczenia obciążany. O tym zaś, że pismo z dnia [...] czerwca 2018 r. stanowiło ponowną negatywną ocenę projektu, od której nie przysługuje protest lecz skarga składana bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego, Skarżący dowiedział się dopiero z uzasadnienia pisemnego wyroku NSA z 28 grudnia 2018 r. Uzasadnienie to zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu 1 marca 2019 r.

W ocenie Sądu I instancji warunki formalne wniosku o przywrócenie terminu zostały przez skarżącego dochowane, bowiem skarżący równocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wniósł tę skargę, zaś wniosek o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności został przez niego nadany w dniu 8 marca 2019 r., podczas gdy przyczyna uchybienia terminu ustała w dniu 1 marca 2019 r. Tego bowiem dnia pełnomocnikowi skarżącego doręczono uzasadnienie wyroku NSA z dnia 28 grudnia 2018 r., z którego wynikało, że pismo PARP z dnia [...] czerwca 2018 r. stanowiło ponowną negatywną ocenę projektu, o której mowa w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, nie było zaś negatywną oceną projektu w rozumieniu art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, jak pierwotnie zakładał Skarżący i co potwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 25 września 2018 r.

Cytując treść art. 87 § 2 p.p.s.a. Sąd zaznaczył, iż skarżący wskazał na okoliczność, która uprawdopodobnia brak jego winy w niedochowaniu terminu do wniesienia skargi, tj. brak pouczenia o przysługującym skarżącemu prawie do wniesienia skargi zgodnie z art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. Pouczenie takie nie zostało zawarte w zaskarżonej ponownej negatywnej ocenie projektu z dnia [...] czerwca 2018 r. Skoro więc skarżącego nie pouczono o prawie (i terminie) do wniesienia skargi, to nie ponosi on winy za uchybienie temu terminowi.

Zażaleniem na powyższe postanowienie PARP zaskarżyła je w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 88 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia skargi z dnia 7 marca 2019 r. jako niedopuszczalnego z mocy ustawy w sytuacji gdy skarga skarżącego z dnia 7 marca 2019 r. powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 grudnia 2018 r. sygn. akt I GSK 3349/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że "w zaistniałej sytuacji, prawo do wniesienia skargi przysługuje również wnioskodawcy, w stosunku do którego, po pozytywnym zakończeniu oceny projektu, a przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, stwierdzono brak spełnienia kryteriów warunkujących przyznanie dofinansowania. Należy podkreślić, że już w perspektywie finansowej 2007–2013, dopuszczano w orzecznictwie kompetencję właściwej instytucji do kontroli spełniania warunków przyznania dofinansowania przed podpisaniem umowy o dofinansowanie. [...] Kontrolę sądów administracyjnych która jest sprawowana w stosunku do działania organów administracji publicznej, w powyższym zakresie, przewidują przepisy ustawy o zasadach realizacji programów, która w art. 61 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. [...] Tak więc dokonana ocena na etapie przed podpisaniem umowy o dofinansowaniu jest ponowną oceną projektu, która dokonana została przed podpisaniem umowy, ale z wynikiem negatywnym, w przeciwieństwie do wyniku poprzedniej oceny. [...]

Tak więc wobec uznania, iż dokonana ocena, na etapie przed podpisaniem umowy o dofinansowaniu, jest ponowną oceną projektu, ale z wynikiem negatywnym, w przeciwieństwie do wyniku poprzedniej oceny, nie można uznać, iż pismo z dnia [...] czerwca 2018 r. dotyczące odmowy zawarcia umowy, stanowiło negatywną ocenę projektu, a pismo z dnia 19 lipca 2018 r. które podtrzymało odmowę zawarcia umowy z dnia [...] czerwca 2018 r. stanowiło rozpatrzenie protestu."

Powyższe ma o tyle istotne znaczenie, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny – orzekając ponownie w tej samej sprawie – nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki NSA z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12 i z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1762/12 ).

Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji.

Należy zatem stwierdzić, że Sąd I instancji słusznie uznał, iż pismo z dnia [...] czerwca 2018 r. stanowi negatywną ponowną ocenę projektu, na którą strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu zażalenia, że sprawa objęta skargą pomiędzy stronami jest w toku, należy stwierdzić, że przedmiotem skargi rozpatrywanej przez WSA w Warszawie pod sygn. akt V SA/Wa 398/19 jest pismo z dnia 19 lipca 2018 r., zaś przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest pismo z dnia [...] czerwca 2018 r., są to więc dwie różne sprawy.

W rozpoznawanej sprawie, co prawidłowo zauważył Sąd I instancji, przyczyną uchybienia terminu był brak stosownego pouczenia o możliwości i zasadach wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Brak stosownego pouczenia ze strony organu odnośnie możliwości, terminu i sposobu wniesienia środka odwoławczego jednoznacznie wskazuje, że po stronie skarżącej nie nastąpiło zawinienie w przekroczeniu ustawowego terminu na złożenie skargi do sądu administracyjnego, który zgodnie z treścią art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej wynosi 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1, a w przypadku, o którym mowa w art. 54 ust. 3 - w terminie 14 dni. Nadto zwrócić jeszcze należy uwagę na regulację ujętą w treści art. 63 ustawy wdrożeniowej, w myśl której na prawo wnioskodawcy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie wpływa negatywnie błędne pouczenie lub jego brak.

Z podanych przyczyn, mając na uwadze całokształt rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.