II OSK 1677/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-02-27	
Data wpływu	2022-08-01	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 118/22	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 1537; art. 46, 48; Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 118/22 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 5 lipca 2017 r. nr LXXIX/1938/17 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Kurdwanów" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 118/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 5 lipca 2017 r. nr LXXIX/1938/17 (dalej: uchwała, plan miejscowy, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – stwierdził nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie § 4 ust. 1 pkt 23 oraz § 7 ust. 6 pkt 2 lit. c w zakresie słów "nie mogą stanowić dominanty w terenie, ani" (pkt I.); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt II.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania (pkt III.).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miasta Krakowa (dalej: Rada) podjęła 5 lipca 2017 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Kurdwanów".

W skardze do WSA w Krakowie na powyższą uchwałę spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073; dalej: u.p.z.p.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1537 ze zm.; dalej: u.w.r. lub megaustawa) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i: a) wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej: u.g.n.), na całym terenie objętym planem; b) ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej; 2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 u.w.r. poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowanie na całym terenie planu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 3) art. 46 ust. 1-2 u.w.r. w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1489 ze zm.; dalej: p.t.) oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 570; dalej: ustawa o informatyzacji) poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, jak również przyjęciem uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez spółkę zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE); 4) art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162; dalej: p.p.) w zw. z art. 10 ust. 1 p.t. poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj. § 4 ust. 1 pkt 23 oraz § 7 ust. 6 pkt 2 lit. a i lit. c uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

WSA w Krakowie, we wskazanym na wstępie wyroku z 31 marca 2022 r. uwzględnił skargę w części. W pierwszej kolejności sąd I instancji przyjął, że spółka trafnie wywiodła swój interes prawny do zaskarżenia uchwały z art. 48 u.w.r. Następnie podkreślono, że formalny tok sporządzania i uchwalania zaskarżonej uchwały był prawidłowy i nie był kwestionowany przez skarżącą. Sąd wojewódzki wskazał, że użyte w zaskarżonym planie pojęcie "dominanty" jest nieprecyzyjne, nie wskazuje ponadto, jakie gabaryty lub forma architektoniczna obiektu budowlanego pozwala na przypisanie mu cechy "dominanty". Tym samym uznano za zasadny zarzut skargi, że posłużenie się pojęciem dominanty, jak również sposób jej definicji w uchwale nie spełnia wymogów poprawnej legislacji (pkt I. zaskarżonego wyroku).

W dalszej części uzasadnienia, w szczególności wyjaśniono, że § 7 uchwały określa zasady odnoszące się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów budowlanych. W § 7 ust. 6 pkt 2 postanowiono, że odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej) lokalizacja i kształtowanie stacji bazowych winno odbywać się z uwzględnieniem osi widokowej (lit. a) oraz anteny wolnostojące oraz lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić dominanty w terenie, ani nie mogą stanowić przesłony osi widokowej (lit. c). Zdaniem sądu wojewódzkiego § 6 ust. 3 w powiązaniu z § 7 ust. 6 pkt 2 lit. a oraz c wraz z załącznikiem graficznym do uchwały w sposób precyzyjny wskazuje element krajobrazu, który podlega szczególnej ochronie. Wskazano, że z powyższych przepisów wynika, że uwzględnienie osi widokowej powoduje, iż niedopuszczalne jest jej przysłonięcie przez lokalizację w tym konkretnym miejscu urządzeń, o których mowa w tym przepisie. Nie wyklucza się przy tym lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, lecz ogranicza taką możliwość dla wskazanych miejsc w obszarze planu z uwagi na ich cenne walory krajobrazowe tj. terenu Parku Kurdwanowskiego w terenie ZP.2, gdzie wyznaczono oś widokową. W ocenie sądu I instancji sposób wyznaczenia w kontrolowanym planie ograniczeń przez odniesienie się do konkretnej osi widokowej nie wykracza poza to, co jest konieczne dla ochrony walorów krajobrazowych obszaru planu. Podniesiono, że stanowisko dopuszczające wprowadzenie pewnych ograniczeń z punktu widzenia art. 46 u.w.r. jest wyrażane i akceptowane w orzecznictwie. W konsekwencji uznano, że § 7 ust. 6 pkt 2 lit. a oraz c planu, w zakresie zakazu przesłaniania osi widokowej jest zgodny z prawem, w szczególności czytany wraz z § 6 i załącznikiem graficznym do uchwały, nie przeczy zasadom prawidłowej legislacji. Zatem skargę w tym zakresie WSA w Krakowie oddalił (pkt II. zaskarżonego wyroku). Dodatkowo zaznaczono, że sporna regulacja § 6 ust. 3 w zw. z § 7 ust. 6 pkt 2 lit. a oraz c planu w zakresie zakazu przesłaniania osi widokowej nie narusza zasady wolności działalności gospodarczej, ani zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka zaskarżając go w części pkt II. i zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 u.w.r., poprzez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że zgodne z tym przepisem są ustanowione ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie planu stacji bazowych telefonii komórkowej, tj. sąd uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 u.w.r.: i) nieostre, niezdefiniowane pojęcie "przesłona osi widokowej", "kształtowanie z uwzględnieniem osi widokowej", "antena wolnostojąca"; ii) ograniczenie możliwości lokalizowania urządzeń, uzależniające tę możliwość od uznania organów administracji; iii) wprowadzenie rozwiązania wyłączającego możliwość realizacji inwestycji telekomunikacyjnych na większości terenu objętego planem;

b) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 u.w.r. poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo że w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej;

c) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 u.w.r. poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu, pomimo że zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego;

d) art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 p.p. w zw. z art. 10 ust. 1 p.t. poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu, i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych;

e) art. 46 ust. 1-2 u.w.r. w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 p.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu, i w rezultacie uznanie za dopuszczalne: i) ograniczeń w rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, ii) naruszenia zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa UKE, iii) naruszenia zasady neutralności technologicznej poprzez dopuszczenie możliwości zróżnicowania przez Radę Miasta Krakowa technologii mobilnej i stacjonarnej świadczenia usług telekomunikacyjnych;

2. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 151 w zw. z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi w części, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy;

b) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.; dalej: u.s.g) poprzez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, z jakich przyczyn sąd I instancji uznał, że skarżone postanowienia uchwały są zgodne z powołanymi powyżej przepisami prawa materialnego, których naruszenie skarżąca podnosi w przedmiotowej skardze, jak i uprzednio podnosiła w skardze do WSA w Krakowie.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; z ostrożności procesowej, w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów w przedmiocie uchybień procesowych sądu I instancji, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty zgodnie ze skargą oraz zasądzenie kosztów postępowania za pierwszą instancję oraz za postępowanie kasacyjne według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wystąpiła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Pismem z 22 lipca 2022 r. organ wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej jako niezasadnej oraz nałożenie na skarżącą obowiązku zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Jako niezasadne NSA ocenił wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wojewódzki orzeka w granicach danej sprawy i nie jest związany ani zarzutami, ani wnioskami skargi. Granicami sprawy w tym wypadku był zaskarżony plan w ramach naruszenia interesu prawnego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, tj. w zakresie telekomunikacji (art. 48 u.w.r.). Zgodnie z tym ostatnim przepisem przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć w zakresie telekomunikacji uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. WSA w Krakowie działając w granicach sprawy, po przeanalizowaniu przepisów powszechnie obowiązujących doszedł do uprawnionego wniosku, że zaskarżone niniejszą skargą kasacyjną przepisy planu nie naruszają przepisów prawa materialnego i słusznie zastosował art. 151 p.p.s.a., tym samym odmawiając stwierdzenia nieważności kwestionowanej części planu i zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. Ostatnio powołany przepis ustala zasadę, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W zakresie zaskarżenia trafnie WSA w Krakowie nie dopatrzył się sprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi.

Niezasadny jest także zarzut skierowany przeciwko uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11). Wymóg natomiast podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez sąd stanowiska prawnego, aby wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16).

W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i odzwierciedla przyjęty przez sąd I instancji stan faktyczny, tok rozumowania oraz argumentację prawną. Rozważania sądu pierwszej instancji są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie powodów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku tym samym poddaje się kontroli instancyjnej. Wskazać należy, że WSA w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnia przyczyny, dla których oddalił skargę oraz wyjaśnił istotę regulacji art. 46 ust. 1 u.w.r. w kontekście wskazanego § 7 ust. 6 pkt 2 lit. a oraz c planu. Analiza regulacji planu doprowadziła do wniosku, że nastąpiło jedynie ograniczenie możliwości lokalizowania masztów telefonii komórkowej, co w świetle art. 46 ust. 1 u.w.r. nie jest wyłączone. W szczególności WSA w Krakowie zwrócił uwagę na załącznik graficzny do planu, na którym precyzyjnie wykreślono jedną oś widokową jako element ustaleń planu (nie informacyjny), wyznaczającą zakres terytorialny wyłączenia spod lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej. Plan nie dopuszcza przesłaniania tej osi, co stanowi jedynie ograniczenie działalności telekomunikacyjnej przedsiębiorcy. Sama okoliczność, że sąd wojewódzki nie odniósł się egzemplifikacyjnie do części zarzutów podniesionych w skardze, a dotyczących naruszenia przepisów Konstytucji RP, konkretnych przepisów u.p.z.p., p.t. czy ustawy o informatyzacji w kontekście kwestionowanych norm planu, nie będzie miała znaczenia dla skuteczności skargi kasacyjnej, o ile stanowisko sądu I instancji meriti jest prawidłowe (vide wyrok NSA z 4 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 888/21). Fakt, że skarżący nie akceptuje tych wywodów nie może zostać skutecznie zwalczony poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i hipotetycznych wad uzasadnienia, lecz poprzez postawienie zarzutów naruszenia przepisów materialnych i trybu uchwalenia planu.

Odnosząc się zaś do tych zarzutów należy stwierdzić, że one także okazały się niezasadne.

Z art. 46 ust. 1 u.w.r. wynika zasada ogólna dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 1020/14; wyrok NSA z 3 września 2015 r. sygn. akt II OSK 44/14, wyrok NSA z 31 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1814/17). Przepisy planu nie tylko nie mogą zakazywać tego rodzaju inwestycji, ale także w taki sposób winny zostać sformułowane, aby było możliwe ich efektywne, nie zaś hipotetyczne lokalizowanie. Podyktowane jest to rozwojem cywilizacyjnym. Rozwój bowiem sieci telekomunikacyjnych ma niezwykle istotne znaczenie z punktu widzenia rozwoju gospodarki cyfrowej, a tym samym poprawy konkurencyjności gospodarki. W szczególności, w materiałach Komisji Europejskiej podkreśla się, że sieć 5G jest kluczową technologią sieci nowej generacji, która umożliwi innowacje i będzie wspierać transformację cyfrową (https://digital-strategy.ec.europa.eu/pl/policies/5g). Tym samym, rozwój sieci telekomunikacyjnych, którego niezbędnym elementem jest m. in. budowa i modernizacja infrastruktury obejmującej maszty i anteny, mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego daleko idące ograniczenie władztwa planistycznego gminy (art. 1 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. w zw. z art. 1, art. 5 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) – tak wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2818/20. Niemniej nie oznacza to wyłączenia przepisów u.p.z.p. w powiązaniu z normami konstytucyjnymi, kształtującymi planistyczne uprawnienia organów gminy.

Skarżący kasacyjnie wywodzi, że zawarte w planie sformułowania ("z uwzględnieniem osi widokowej" oraz "nie mogą stanowić przesłony osi widokowej") wykluczają możliwość lokalizowania inwestycji z zakresu telekomunikacji na większości terenu planu, jak przede wszystkim zostały użyte nieostre i uznaniowe sformułowania. Co do ostatniego zagadnienia to kluczowy jest argument opierający się na wadliwej legislacji. Otóż nieprecyzyjne i nieostre sformułowania przepisów miejscowych mają prowadzić w istocie do uniemożliwienia ich stosowania i tym samym wyłączenia inwestycji telekomunikacyjnych w większości obszaru planu.

Po pierwsze nie jest wiadomym jakie konkretnie wzory i wyliczenia w kontekście stawianego zarzutu doprowadziły przedsiębiorcę do stwierdzenia, że większość terenu planu zostanie wyłączona spod inwestycji telekomunikacyjnych. Należy jednocześnie zastrzec, że nie został zaskarżony § 7 ust. 6 pkt 2 lit. b planu. Analiza natomiast załącznika graficznego do planu nie pozwala zdaniem NSA na powyższą konkluzję. Jedyna oś widokowa jako element normatywny (§ 5 ust. 1 pkt 7) planu została precyzyjnie wytyczona i jedynie w ramach jej przesłony zostało wyłączone lokalizowanie urządzeń telekomunikacyjnych. W przebiegu tej osi nie jest dopuszczone lokalizowanie masztów telekomunikacyjnych i tylko tyle. Początek wektora tej osi wyznacza punkt widokowy chroniony planem i w każdym punkcie tej osi musi zostać zapewniony widok. Zakres wyłączenia lokalizacji masztów telefonii komórkowej został zatem precyzyjnie nakreślony w załączniku graficznym. Poprzez przyjętą w planie ochronę osi widokowej przed inwestycjami urządzeń telekomunikacyjnych zostanie wyłączony jedynie niewielki fragment obszaru planu w korytarzu przestrzennym wyznaczonym przez oś. Nie można przy tym zgodzić się, aby ograniczenie lokalizacji urządzeń zostało uzależnione od uznania organu stosującego kwestionowany przepis planu. Otóż precyzyjne wytyczenie przebiegu osi nie daje możliwości uznaniowości, jest nakierowane na zlokalizowanie urządzenia i skonfrontowanie, czy owa lokalizacja pozostaje w kolizji z wyznaczonym przebiegiem osi widokowej.

Również brak podstaw, aby przyjąć, że zostały naruszone kanony techniki prawodawczej w zakresie prawidłowego skonstruowania norm planu. Skarżący kasacyjnie bowiem zasadniczo upatruje naruszenia przepisów planu w - jego zdaniem - nieprecyzyjnych sformułowaniach. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Jest zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania danej rady gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Jednocześnie poza sporem pozostaje, że organ był uprawniony do podjęcia uchwały w sprawie planu (zarzucony w skardze kasacyjnej art. 94 Konstytucji RP). Kwestie techniki tworzenia norm prawa uregulowane natomiast zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.). Zgodnie z § 143 tego rozporządzenia do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Przepisy te dotyczą procesu tworzenia projektu ustawy, zmiany ustawy, rozporządzeń. Tymczasem skarżący kasacyjnie nie przytoczył żadnego przepisu tego rozporządzenia, który jego zdaniem miałby zostać naruszony przy tworzeniu planu i tym samym nastąpiła dyskwalifikacja przepisu planu jako normy prawa.

Nie zostały naruszone podnoszone w pkt 1 lit. c petitum skargi kasacyjnej przepisy u.p.z.p. Organ prawidłowo je zastosował uwzględniając potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej i wskazał zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Obligatoryjny element planu został wprowadzony do kontrolowanego aktu prawa, w sposób nie naruszający art. 46 u.w.r.

Kluczowym bowiem elementem sporu nie tyle jest sformułowanie przyjęte w planie, co generalnie wprowadzenie jakichkolwiek ograniczeń dla działalności przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Postrzega on bowiem normę art. 46 ust. 1 u.w.r. jako gwarantującą swobodną możliwość lokalizowania urządzeń, z czym nie można się zgodzić. Przepis ten bowiem nie uchyla przepisów u.p.z.p., w szczególności art. 1 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu organ waży interes publiczny i interesy prywatne. Ważenie dwóch rodzajów interesu publicznego jakimi jest: zapewnienie obsługi telekomunikacyjnej oraz ochrony wysokich wartości krajobrazu doprowadziło do rezultatu spójnego z dyrektywą ustaloną w art. 46 ust. 1 u.w.r. W planie bowiem wyjaśniono jaki był cel wprowadzenia osi widokowej jako elementu normatywnego, mianowicie ochrona wysokich wartości krajobrazowych, a nakaz zachowania i uwzględnienia tej osi dotyczy wszelkiej zabudowy, a nie tylko masztów telefonii komórkowej (§ 6 ust. 3 planu). Ponadto celem planu jest ochrona wartości przyrodniczych i krajobrazowych Parku Kurdwanowskiego oraz wewnątrzosiedlowych zespołów zieleni (§ 3 pkt 3 planu). Tym samym w żaden sposób przedsiębiorca nie jest dyskryminowany postanowieniami tego planu, który zapewnia równość wszystkim podmiotom, które mogą wywodzić prawa i obowiązki z niego wynikające.

Tym samym podniesione przepisy art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie oznaczają nieskrępowanej możliwości prowadzenia działalności gospodarczej oraz funkcjonowania gospodarki rynkowej. Ograniczenia w wykonywaniu praw konstytucyjnych są usankcjonowane na takim poziomie jakim jest sama Konstytucja RP. Uszczegółowienie tych ograniczeń zawarte jest natomiast w przepisach rangi ustawowej.

Jako niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 p.p. w zw. z art. 10 ust. 1 p.t., których to naruszeń spółka upatruje w zróżnicowaniu sytuacji przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w postaci dostarczania publicznych sieci telekomunikacyjnych przy pomocy przewodów oraz przy pomocy fal radiowych. W tym zakresie należy stwierdzić, że ograniczenia przewidziane w planie dotyczą zarówno komunikacji w technologii stacjonarnej, jak i telefonii komórkowej. Otóż plan w różnym zakresie wprowadza ograniczenia dla przedsiębiorców tego profilu działalności. Jeśli chodzi o telekomunikację to zastrzeżono, że w przypadku realizacji obiektów liniowych, należy wykonywać je jako kablową sieć doziemną (§ 13 ust. 7 pkt 2 planu). Z powodu tego ograniczenia, jako bezprzedmiotowe należało uznać ograniczenie wynikające z lokalizacji tej sieci w przestrzeni, gdyż siłą rzeczy lokalizowanie pod ziemią nie będzie powodowało żadnego zakłócenia dla chronionego planem krajobrazu. Ograniczenia zostały dostosowane do warunków technicznych właściwych dla sieci przewodowych oraz sieci kreowanych przez fale radiowe. Nie naruszono zatem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), zasady proporcjonalności w rozumieniu nadużycia władztwa planistycznego (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), zasady demokratycznego państwa (art. 2 Konstytucji RP), zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 Konstytucji RP) oraz zasady wolności działalności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji RP).

Przepis art. 112 p.t. reguluje kwestię ustalenia planu zagospodarowania częstotliwości, względem czego kompetencja przysługuje Prezesowi UKE, gdzie w art. 112 ust. 4 pkt 7 p.t. doprecyzowano, iż plany zagospodarowania częstotliwości oraz ich zmiany w szczególności uwzględniają m.in. konieczność zapewnienia neutralności technologicznej i usługowej. Należy nadmienić, iż ta materia leży poza zakresem merytorycznym planów zagospodarowania przestrzennego w świetle przepisów u.p.z.p. Skoro regulacja ta określa kompetencje Prezesa UKE, a nie organów gminnych, to jedynie Prezes UKE może dokonać ich ewentualnego naruszenia w związku ze sporządzaniem planu zagospodarowania częstotliwości.

Nie można także podzielić zarzutu naruszenia art. 3 pkt 19 oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji. Przede wszystkim faktem jest, że wskazane w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji podmioty mają obowiązek stosowania norm tej ustawy. Nie oznacza to jednak, że zasada równego traktowania przez władze publiczne (tutaj organy samorządu terytorialnego) technologii teleinformatycznych i tworzenia warunków do ich uczciwej konkurencji, w tym zapobiegania możliwości eliminacji technologii konkurencyjnych przy rozbudowie i modyfikacji eksploatowanych systemów teleinformatycznych lub przy tworzeniu konkurencyjnych produktów i rozwiązań (neutralność technologiczna) - w niniejszej sprawie została naruszona. Ograniczeń bowiem doznały na zasadzie równości wszystkie podmioty świadczące usługi dostarczania publicznych sieci telekomunikacyjnych za pomocą fal radiowych. Także ograniczeń doznali ci przedsiębiorcy, którzy przy prowadzeniu działalności telekomunikacyjnej korzystają z sieci przewodowych. Nie występuje zatem możliwość eliminacji technologii konkurencyjnych, a warunki konkurencji zarówno między podmiotami telekomunikacji mobilnej, jak i między mobilnej oraz stacjonarnej – nie zostały naruszone regulacjami skarżonego planu.

Uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne, na podstawie art. 184 p.p.s.a. - została ona oddalona. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.