Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "[A.]" Spółki z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 467/14 w sprawie ze "[A.]" Spółki z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie wpisu na listę pilotów 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie; 3. zasądza od Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej na rzecz "[A.]" Spółki z o.o. z siedzibą w S. 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II GSK 1664/15

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 467/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A." Spółki z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie wpisu na listę pilotów morskich.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Dyrektor Urzędu Morskiego w S., uwzględniając wniosek J. O., złożony 2 sierpnia 2013 r., wpisał zainteresowanego na listę pilotów morskich.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "A." Sp. z o.o. z siedzibą w S., zarządzająca Stacją Pilotową w S.

Postanowieniem z dnia 26 listopada 2013 r., wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził niedopuszczalność odwołania. Podkreślił, że skarżąca Spółka nie wystąpiła do organu pierwszej instancji z wnioskiem o dopuszczenie jej jako strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wpisania zainteresowanego na listę pilotów morskich. W ocenie organu, w świetle rozpoznanego materiału, Spółka stroną w przedmiotowym postępowaniu nie była ani też o status strony postępowania nie występowała. Spółka nie spełniała żadnej z dwóch przesłanek określonych w art. 28 k.p.a. stanowiącym, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Jedyną stroną postępowania był J. O., który po spełnieniu wymagań kwalifikacyjnych i po złożeniu wniosku zgodnie z art. 228 § 1 ustawy z dnia 18 września 2001 r. - Kodeks morski (Dz. U. z 2016 r., poz. 66) został wpisany na listę pilotów morskich.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: art. 28 i art. 134 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym oraz art. 15 w zw. z art. 127 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz błędne uznanie, że skarżącej nie przysługuje prawo wniesienia odwołania w niniejszej sprawie.

W ocenie skarżącej, sam fakt doręczenia jej decyzji organu pierwszej instancji wraz z pouczeniem o możliwości jej zaskarżania jest wystarczający do uznania Spółki za stronę postępowania. Doręczenie decyzji w celu jej wykonania wskazuje, że wpływa ona bezpośrednio na prawa i obowiązki skarżącej. Podkreśliła ponadto, że pełni funkcję stacji pilotowej. Odwołując się do treści art. 107 ust. 7 ustawy z 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim (Dz. U. z 2016 r., poz. 281 ze zm.) wskazała, że jako podmiot mogący decydować w zakresie naboru kandydatów na szkolenia i praktyki pilotowe, może być stroną postępowania o wpis na listę pilotów osoby o to się ubiegającej, zwłaszcza że takie postępowanie ma bezpośredni wpływ na jego obowiązki.

Odnosząc się do kwestii niezgłoszenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu podniosła, że do dnia doręczenia jej decyzji organu pierwszej instancji wraz z pouczeniem o możliwości odwołania nie posiadała wiedzy o toczącym się postępowaniu. Doręczenie decyzji wywołało u skarżącej przeświadczenie, że jest stroną postępowania.

Skarżąca podkreśliła, że zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 134 k.p.a. stoi w sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98. Wyjaśniła, że w toku postępowania odwoławczego wskazywała na swój interes prawny we wniesieniu odwołania, przedstawiając konkretną argumentację prawną. Wbrew temu co twierdzi organ, odwołanie zostało złożone przez podmiot do tego uprawniony w przepisanym terminie, a skarżąca wykazała przesłanki wystarczające do stwierdzenia nieważności decyzji, ewentualnie jej uchylenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", oddalił skargę.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy zasadnie uznał, że odwołanie wniesione przez skarżącą Spółkę jest w rozumieniu art. 134 k.p.a. niedopuszczalne, jako wniesione przez osobę nie będącą stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Dyrektora Urzędu Morskiego w S. z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie w przedmiocie wpisu na listę pilotów morskich zostało wszczęte na wniosek zainteresowanego. Zgodnie z art. 227 i art. 228 ustawy - Kodeks morski usługa pilotowa może być świadczona tylko przez pilota wpisanego na listę pilotów. Listy pilotów prowadzą dyrektorzy urzędów morskich. Na listę pilotów wpisuje się zainteresowanego na jego wniosek, jeżeli spełnia wymagania kwalifikacyjne określone w odrębnych przepisach. W toku postępowania tylko wnioskodawca może być podmiotem praw lub obowiązków i w konsekwencji adresatem decyzji, która w tym postępowaniu zostanie wydana. Z tego też tytułu stroną postępowania jest jedynie zainteresowany, bowiem to jego wyłącznych praw i obowiązków dotyczy zaskarżona decyzja.

W ocenie Sądu pierwszej instancji decyzja będąca przedmiotem skargi do sądu administracyjnego nie wpływa w żaden sposób na prawa lub obowiązki skarżącej, a twierdzenie skarżącej o posiadanym w przedmiotowej sprawie interesie prawnym należy uznać za bezpodstawne. Zdaniem Sądu doręczenie decyzji nie sprawia, że podmiot otrzymujący orzeczenie korzysta z przymiotu strony postępowania. Doręczenie jest czynnością formalno-techniczną i nie może kreować jednostki na stronę postępowania ani też nie może stanowić kryterium zastępującego czy uzupełniającego kryteria wskazane w przepisie art. 28 k.p.a. Na gruncie niniejszej sprawy brak przymiotu strony po stronie skarżącej jest – w ocenie Sądu pierwszej instancji - oczywisty, a zatem wobec niedopuszczalności odwołania organ prawidłowo zastosował przepis art. 134 k.p.a.

"A." Spółka z o.o. z siedzibą w S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca Spółka zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 28 k.p.a. oraz art. 229 ustawy - Kodeks morski poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego do kwestionowania decyzji wydanej dnia 27 sierpnia 2013 r. przez Dyrektora Urzędu Morskiego w S. w sprawie o sygn. akt: [...], podczas gdy, w świetle powołanych przepisów i realiów analizowanej sprawy, skarżący, jako podmiot którego przedmiotowa decyzja dotyczy bezpośrednio i która aktualizuje jego prawa i obowiązki, jest stroną postępowania i przysługują mu wszystkie środki prawne przewidziane dla strony;

2. naruszenie przepisu postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z pism złożonych przez skarżącą w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji za pismem z dnia 8 października 2014 r. a znajdujących się w aktach sprawy,

b. art. 134 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ administracji przepisu art. 28 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie przez organ w ustalonym stanie faktycznym,

c. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez uznanie, że organ odwoławczy rozpoznający przedmiotową sprawę prawidłowo stwierdził w drodze postępowania niedopuszczalność odwołania skarżącego,

d. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżone skargą z dnia 23 grudnia 2013 r. orzeczenia formalne wydane w analizowanej sprawie są nie do zaakceptowania w państwie prawa i naruszają zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie wziął w ogóle pod uwagę stanowiska i dokumentów zawartych przez skarżącą kasacyjnie w piśmie z dnia 8 października 2014 r. Skarżąca Spółka wyjaśniła, że jest przedsiębiorcą wyznaczonym przez Dyrektora Urzędu Morskiego w S. do zarządzania Stacją Pilotową w S. i jako taka jest, zgodnie z art. 28 k.p.a., uprawniona do wystąpienia w niniejszej sprawie jako strona. Na skarżącej kasacyjnie ciążą konkretne obowiązki przewidziane przez Regulamin Stacji Pilotowej w S. nadany przez Urząd. Zgodnie z § 2 Regulaminu w skład Stacji wchodzą piloci morscy oraz szef pilotów, który jest reprezentantem wszystkich pilotów świadczących usługi pilotowe w obszarze terytorialnego zasięgu działania stacji pilotowej, tak więc niniejsze postępowanie dotyczy zarówno interesu prawnego jak i obowiązków skarżącej Spółki. W związku z powyższym oczywistym jest, że skarżąca - jako podmiot którego analizowana decyzja dotyczy bezpośrednio i która aktualizuje jego prawa i obowiązki - jest stroną postępowania i przysługują mu wszystkie środki prawne przewidziane dla strony. Skarżąca kasacyjnie zobligowana jest uznawać uprawnienia danego pilota odnowione przez Dyrektora Urzędu Morskiego i dopuścić pilota do świadczenia usług pilotowych poprzez uwzględnienie w kolejce obsługi jednostek. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że pilot, któremu odnawiane są uprawnienia pilotowe, wpisywany jest na listę pilotów, a zatem staje się czynnym działaczem Stacji, która składa się właśnie z osób posiadających uprawnienia pilotowe. Tym samym wydanie omawianej decyzji ma bezpośredni związek z działalnością skarżącej, wpływa na jej sferę prawną, tj. obowiązki i uprawnienia. Obowiązki skarżącego wynikają z zasad funkcjonowania stacji pilotowej wypracowanych przez Stację Pilotową, w oparciu o przepis art. 229 ustawy - Kodeks morski.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania J. O. wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że interes faktyczno-ekonomiczny nie poparty interesem prawnym nie jest wystarczający do zakwalifikowania, danego podmiotu jako strony w postępowaniu administracyjnym. Uczestnik postępowania dodał, że żaden przepis prawa nie przewiduje dla pilota morskiego obowiązku prawnego względem stacji pilotowej, co sprawia, że to, czy dana osoba otrzyma decyzje o wpisie na listę pilotów morskich nie ma żadnego znaczenia prawnego dla stacji pilotowej, lecz może mieć co najwyżej znaczenie faktyczne w postaci np. konieczności uwzględnienia pilota morskiego w kolejce pilotowej.

W piśmie z dnia 9 grudnia 2016 r. skarżąca kasacyjnie, uzupełniając uzasadnienie podstaw kasacyjnych wskazała na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II GSK 679/15, z którego – w ocenie skarżącej – wynika, że dopiero postępowanie w sprawie wpisu uczestnika na listę pilotów będzie miało bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków skarżącej, a co za tym idzie będzie uzasadniało interes prawny skarżącej do występowania w tym postępowaniu administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że spółka nie była legitymowana (nie miała interesu prawnego) do złożenia odwołania od decyzji uwzględniającej wniosek zainteresowanego o wpis na listę pilotów, czego konsekwencją było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania.

Sąd I instancji, oddalając skargę, stanął na stanowisku, że w takiej sprawie tylko wnioskujący o wpis na listę pilotów może być podmiotem praw i obowiązków i w konsekwencji adresatem decyzji, która w tym postępowaniu została wydana. Ta decyzja nie wpływa natomiast w żaden sposób na prawa i obowiązki stacji pilotowej, zarządzanej przez A. Sp. z o.o. w S.

To stanowisko Sądu I instancji jest gołosłowne, ponieważ Sąd przytaczając ogólnie znaną formułę wyjaśniającą pojęcie interesu prawnego nie podjął żadnej próby poszukiwania i wyjaśnienia związków prawnych pomiędzy sytuacją prawną pilota i sytuacją prawną stacji pilotowej. Sąd I instancji słusznie stwierdził, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Jednakże to stanowisko nie skłoniło Sądu do poszukiwania interesu prawnego stacji pilotowej w przepisach prawa materialnego, które mogłyby wskazywać na pewne powiązania prawne wpisu na listę pilotów nadającego pilotowi status pilota czynnego, mogącego świadczyć usługi pilotowe z prawami i obowiązkami stacji pilotowej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawa Kodeks morski daje podstawy do stwierdzenia, że wpis pilota na listę pilotów jest źródłem pewnych relacji prawnych zachodzących pomiędzy pilotem a stacją pilotową. Zasadnicze znaczenie ma w tej materii przepis art. 229 § 1 Kodeksu morskiego według którego świadczenie usług pilotowych w pilotażu obowiązkowym (w wersji obowiązującej w 2013 r., a obecnie zarówno w pilotażu obowiązkowym, jak i dobrowolnym) organizują i koordynują stacje pilotowe. W chwili wydania decyzji o wpisie J. O. na listę pilotów pilot nie mógł więc świadczyć usług w pilotażu obowiązkowym poza stacją pilotową. Wpis na listę "przypisywał" go zatem w tym zakresie do określonej stacji pilotowej, dając mu możliwość wykonywania pracy pilota w ramach tej stacji (art. 227 k.m.) i co za tym idzie - nakładając na stację obowiązki i kompetencje mieszczące się w pojęciu organizowania i koordynacji pracy pilota (art. 229 § 1 k.m.). W ten sposób pilot świadczący usługi pilotowe w ramach stacji staje się podmiotem podporządkowanym organizacyjnie tej stacji. Natomiast stacja ma względem niego przede wszystkim obowiązek przydzielania mu zleceń na pilotowanie według ustalonego porządku.

Przepis art. 223 § 1 k.m. stanowi, że świadczenie usługi pilotowej w pilotażu dobrowolnym lub obowiązkowym następuje na podstawie umowy pilotowej zawartej przez armatora statku z przedsiębiorcą świadczącym usługi pilotowe. Na rozprawie przed NSA pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną oświadczył, że na podstawie tego przepisu praktykuje się zawieranie umów o pilotowanie statków bezpośrednio przez pilota z armatorem, jak i przez stację pilotową. W drugim przypadku stacja rozlicza się z pilotem za świadczoną usługę na podstawie faktury wystawionej przez pilota na stację. Nadto pełnomocnik wyjaśnił, że wszystkie zlecenia o pilotowanie są kierowane do stacji pilotowej, stacja zaś przekazuje zlecenie konkretnemu pilotowi.

Należy dodać, że przepis art. 229 § 3 k.m. daje dyrektorowi urzędu morskiego kompetencje do wydania regulaminu stacji pilotowej. Regulamin Stacji Pilotowej w S. z dnia 23 lipca 2015 r. potwierdza wyżej przedstawioną interpretację przepisów Kodeksu morskiego. Wynika z niego, że w skład stacji wchodzą a) szef pilotów i b) piloci wpisani na listę pilotów morskich przez Dyrektora Urzędu Morskiego w S. (§ 3 ust. 1). A zatem wpis na listę pilotów determinuje przynależność pilota do określonej stacji pilotów. Ponadto szef pilotów jest według tego Regulaminu przełożonym pilotów morskich oraz personelu Stacji i ma z tego tytułu prawo wydawać polecenia w zakresie niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania Stacji (§ 5 ust. 2).

W uzasadnieniu Sądu I instancji nie ma żadnych odniesień do przywołanych przepisów ustawy Kodeks morski i postanowień regulaminu obowiązującego w czasie wydania postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, będącego przedmiotem oceny Sądu I instancji w zaskarżonym wyroku. Z tego względu stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że decyzja o wpisie na listę pilotów morskich w rejonie Stacji Pilotowej S. w żaden sposób nie wpływa na prawa lub obowiązki skarżącej należy uznać za pozbawione dostatecznych podstaw prawnych.

Prowadzi to do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione. Organ administracji, a także Sąd I instancji naruszył przede wszystkim przepisy prawa procesowego nie wyjaśniając wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych sprawy. W konsekwencji dopuszczono się również naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, jako że kierując się błędną oceną stanu faktycznego sprawy, nie uwzględniono tych przepisów.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien uwzględnić uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotne dla oceny spełnienia przez skarżącą przesłanek koniecznych do uznania jej za podmiot legitymowany w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, działając na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.