Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant: st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Ol 171/14 w sprawie ze skargi M. H. na bezczynność Prezydenta O. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1, 2. zobowiązuje Prezydenta O. do rozpoznania wniosków skarżącej M. H. o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2013 r., z dnia [...] stycznia 2014 r., z dnia [...] stycznia 2014 r., z dnia [...] stycznia 2014 r., z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r. w zakresie pytania: ile kosztowały zamówione do tej pory przez MPEC analizy, ekspertyzy i opracowania różnego typu? oraz w zakresie żądania udostępnienia kopii dokumentu "Opracowanie raportów" - w terminie 1 miesiąca, 3. odstępuje od obciążenia M. H. kosztami postępowania kasacyjnego na rzecz Prezydenta O.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Ol 171/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. H. na bezczynność Prezydenta O. w udzieleniu informacji publicznej, zobowiązał Prezydenta O. do rozpoznania wniosków skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia 20 grudnia 2013 r., 13 stycznia 2014 r., 13 stycznia 2014 r., 23 stycznia 2014 r., 24 stycznia 2014 r. oraz z dnia 5 grudnia 2013r. w zakresie pytań: "Chciałabym w związku z tym zapytać Pana Prezydenta ile kosztowały zamówione do tej pory przez MPEC analizy, ekspertyzy i opracowania różnego typu?", "W związku z odmową uzupełnienia dokumentu "Opracowanie raportów" przez WMARR byłabym zobowiązana gdyby Pan Prezydent lub Pan K. N., prezes spółki MPEC w O., zechcieli udostępnić mi kopię egzemplarza będącego z pewnością w posiadaniu spółki MPEC w O.". Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz orzekł, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

M. H., przewodnicząca sekcji [...] Stowarzyszenia [...] pismem z dnia 5 grudnia 2013 r. zwróciła się do Prezydenta O. o odpowiedź na 18 pytań z zakresu informacji publicznej. Prezydent O. udzielił odpowiedzi na 16 pytań, natomiast co do dwóch pozostałych stwierdził, że należy je zakwalifikować jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania i dlatego nie można tych informacji udzielić w trybie zwykłym. M. H. zwróciła się do Prezydenta O. o udzielenie informacji publicznej ponownie pismami z dnia 20 grudnia 2013 r. oraz z 13 stycznia 2014 r. Prezydent O., uznając, że wnioskodawczyni występuje jako reprezentant Stowarzyszenia [...], wezwał Stowarzyszenie do uzupełnienia braków formalnych wniosków poprzez przedłożenie odpowiednio wypełnionego wniosku wraz ze stosownym pełnomocnictwem dla M. H. do występowania w imieniu Stowarzyszenia. Dodatkowo w piśmie z dnia 27 stycznia 2014 r. wskazał, że z uwagi na fakt, iż pisma Stowarzyszenia publikowane na portalu debata.o[...].pl, zawierają wcześniej uzyskane informacje publiczne, a ponadto ich treść jest przekazywana do radnych Miasta O., a także do Gazety O., Gazety Wyborczej O., Expressu O., TVP O. oraz Radia O., zastosowanie znajdują przepisy rozdziału 2a ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014, poz. 782., dalej: u.d.i.p.), a więc wnioski Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, powinny być składane na odpowiednim formularzu pod rygorem pozostawienia ich bez rozpoznania. Następnie pismami z dnia 13 stycznia 2014 r., 23 stycznia 2014 r. oraz z 24 stycznia 2014 r. M. H. zwróciła się do Prezydenta O. o udostępnienie kolejnych informacji. Pomimo, że przy oznaczeniu wnioskodawcy, nie podano nazwy rzeczonego Stowarzyszenia, a jedynie imię i nazwisko M. H., organ podtrzymał swoje stanowisko, zgodnie z którym do wnioskowanych informacji zastosowanie mają przepisy dotyczące udostępniania informacji publicznej do ponownego wykorzystywania. W związku z tym nie można ich udzielić w trybie zwykłym.

M. H. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Prezydenta O. w sprawie rozpoznania wymienionych wyżej sześciu wniosków o udzielenie informacji publicznej. W skardze strona zarzuciła organowi naruszenie art. 2 ust. 2 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że żądana informacja publiczna miała służyć wnioskodawcy do ponownego wykorzystywania, art. 23a ust. 1 oraz art. 2a ust. 2 u.d.i.p. poprzez zastosowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej przepisów dotyczących ponownego wykorzystywania informacji publicznej, podczas gdy we wnioskach wyraźnie wskazała, że żąda udostępnienia informacji publicznej w trybie i na zasadach regulujących udostępnianie informacji publicznej (rozdział 1 i 2 u.d.i.p.) oraz art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 54 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz wolności rozpowszechniania informacji.

W odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że skoro z postępowania skarżącej wynika wprost, iż uzyskana informacja będzie ponownie wykorzystywana, to zasadnym jest zastosowanie trybu z rozdziału 2a u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest uzasadniona w zakresie, w jakim zarzuca organowi bezczynność w sprawie wskazanych wyżej wniosków M. H., za wyjątkiem 16 pytań zawartych we wniosku z dnia 5 grudnia 2013 r. (z uwagi na rozpoznanie tej części wniosku przez organ, w tym zakresie Sąd oddalił skargę). Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Sąd wskazał art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji pozostawienie przez organ rzeczonych wniosków bez rozpoznania, z powołaniem się na przepisy art. 2a u.d.i.p., było nieuprawnione, brak było bowiem podstaw do zakwalifikowania ich jako złożonych w trybie przepisów rozdziału 2a u.d.i.p. Sąd wyjaśnił, że prawo do informacji publicznej i prawo do ponownego wykorzystywania tej informacji to dwa różne prawa, o odmiennym charakterze. Pierwsze to prawo wolnościowe – konstytucyjnie gwarantowane prawo obywateli i innych podmiotów do pełnej wiedzy o działaniach władzy publicznej. Drugie natomiast to rodzaj prawa gospodarczego, prawa o wymiarze ekonomicznym, prawa do tworzenia wartości dodanej w oparciu o informacje publiczne gromadzone przez sektor publiczny. Wzajemna relacja tych trybów polega na tym, że informacja publiczna zawsze podlega udostępnieniu na zasadach przewidzianych przez ustawę a dopiero gdy z treści wniosku wynika zamiar jej wtórnego, gospodarczego wykorzystywania, organ ma podstawę do stosowania trybu przewidzianego w rozdziale 2a u.d.i.p., przy czym ponowne wykorzystywanie informacji publicznej nie narusza prawa dostępu do informacji ani wolności jej rozpowszechniania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, treść art. 23a u.d.i.p. należy odczytywać przy zastosowaniu wykładni celowościowej a nie tylko gramatycznej, ta ostatnia bowiem doprowadziłaby do tezy, że ponowne wykorzystanie informacji poprzez rozpowszechnienie jej w prasie lub innych mediach byłoby już ponownym wykorzystywaniem informacji publicznej. Teza taka jest z gruntu błędna i prowadziłaby do niepożądanych praktyk ograniczania prawa do dostępu do informacji publicznej. Z treści wniosków składanych w niniejszej sprawie w żaden sposób nie wynikało, że wnioskodawczyni zamierza wykorzystywać udostępniane informacje dla celów gospodarczych czy naukowych. Z prowadzonej z organem korespondencji wynika natomiast, że wnioskodawczyni nie zajmuje się pozyskiwaniem i przetwarzaniem danych w celach tworzenia opracowań i publikacji oraz nie zamierza ponownie wykorzystywać udostępnionych jej informacji. Sam fakt, na który powołuje się organ, że dane przez niego udostępniane są publikowane na portalu internetowym nie przesądza o tym, że wnioski składane w rozpoznawanej sprawie winny być rozpatrywane na podstawie przepisów rozdziału 2a u.d.i.p. Organ zobligowany był do ich rozpoznania w trybie zwykłym przewidzianym przepisami u.d.i.p., czego jednak nie uczynił. Zatem pozostaje w bezczynności. Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia fakt, że skarżąca w swoich pismach obok swojego imienia i nazwiska podawała dane dotyczące jej funkcji w Stowarzyszeniu [...]. Z ich treści wynikało bowiem, że wnioskuje ona o dostęp do informacji publicznej jako osoba fizyczna, a nie w imieniu Stowarzyszenia (wynikało to w szczególności z pisma z dnia 13 stycznia 2014 r., w którym podkreśliła ona, że jest obywatelką Rzeczypospolitej, mieszkanką O. a jej działania są wyrazem obywatelskiej postawy i obywatelskiej inicjatywy).

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Prezydent O., zaskarżając go w zakresie punktu I, wniósł o jego uchylenie w zakresie tego punktu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu I i oddalenie skargi na bezczynność na podstawie art. 188 p.p.s.a. Ponadto organ wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego za obie instancje według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 2a ust. 2 i art. 23a ust. 1 u.d.i.p. pomimo istnienia przesłanek do ich zastosowania, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem skarżąca winna złożyć wnioski na odpowiednim formularzu, czego nie zrobiła, a wobec czego organ nie miał obowiązku wydania merytorycznej decyzji odmownej, tym samym nie pozostawał w bezczynności oraz poprzez niezastosowanie art. 1 ust. 1 dyrektywy 2003/98/WE w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. UE L 175/1), a w szczególności dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/37/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. zmieniającej tę dyrektywę i błędne przyjęcie przez Sąd, że wnioski skarżącej stanowiły wnioski w trybie u.d.i.p., podczas gdy z powyższej dyrektywy wynika, że wszystkie dokumenty udostępnione przez podmioty publiczne można ponownie wykorzystać do dowolnego celu, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie bowiem skarżąca winna złożyć wnioski na formularzu, czego nie zrobiła, a zatem organ nie miał obowiązku wydać decyzji odmownej, a tym samym nie pozostawał w bezczynności. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że skarżąca składając wnioski o dostęp do informacji publicznej działała w imieniu własnym, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie bowiem w konsekwencji Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności, podczas gdy z dokumentów bezpośrednio wynikało, że skarżąca działa w imieniu Stowarzyszenia [...] i żąda dostępu do informacji publicznej w trybie zwykłym oraz art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 § 1 i art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych i błędnej kwalifikacji prawnej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem w konsekwencji Sąd ten uznał, że organ dopuścił się bezczynności.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji pominął niezmiernie istotną okoliczność, że skarżąca M. H. obok swojego imienia i nazwiska podała dane dotyczące pełnionej funkcji w Stowarzyszeniu [...]. Zdaniem organu, gdyby rzeczywiście przyjąć, że skarżąca działała w imieniu własnym, to podpisałaby się po prostu z imienia i nazwiska, a nie podkreślałaby, że działa w imieniu Stowarzyszenia. W ocenie organu nie można pominąć również tego, że skarżąca, jako przewodnicząca sekcji [...] rzeczonego Stowarzyszenia jest odpowiedzialna za wykonanie zadań powierzonych tej sekcji, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, że Stowarzyszenie potwierdziło, że skarżąca jest jego członkiem i posiada umocowanie do reprezentacji w sprawach związanych z realizacją projektu "Budowa elektrociepłowni wraz z modułem termicznego unieszkodliwiania paliwa alternatywnego". W konsekwencji powyższego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, wnioskodawczyni, odpowiadająca za realizację projektu, żądała "informacji gospodarczych mających potencjalnie realną wartość ekonomiczną". W ocenie skarżącego kasacyjnie, pomimo wskazania przez skarżącą, że wniosek został złożony w celu dostępu do informacji publicznej bez możliwości jej ponownego wykorzystania, organ mógł go zakwalifikować jako prawo z rozdziału 2a u.d.i.p. Ponadto, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że informacje, których żądała skarżąca nie były skierowane do ogółu społeczeństwa, nie zostały wytworzone w celach informacyjnych czy z udziałem społeczeństwa. Podniesiono także, że znowelizowaną w 2013 r. dyrektywą 2003/98/WE wprowadzona została zasada, zgodnie z którą wszelkie informacje publiczne będą do ponownego wykorzystania, a zatem winno się do nich stosować sformalizowaną formę wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

Na wstępie należy zaznaczyć, że stosownie do treści art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z dnia 15 marca 2016 r., poz. 352) do spraw z zakresu udostępniania informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, wszczętych i niezakończonych w dniu wejścia w życie tej ustawy ostatecznym albo prawomocnym rozstrzygnięciem, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem w niniejszej sprawie należy dokonać interpretacji przepisów 2a i rozdziału 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej, które to przepisy utraciły moc w związku z wejściem w życie z dniem 16 czerwca 2016 r. ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, ale według twierdzeń skarżącego kasacyjnie miały zastosowanie w niniejszej sprawie.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 2a ust. 2 i art. 23a ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 1 ust. 1 Dyrektywy 2003/98/WE w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. UE L 175/1), a w szczególności dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/37/E z dnia 26 czerwca 2013 r. zmieniającą ww. dyrektywę. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w sprawie Sąd powinien był przyjąć, że skarżąca kasacyjnie zwróciła się o dostęp do informacji publicznej w celu jej dalszego przetworzenia, a zatem jej wniosek powinien zostać załatwiony w trybie rozdziału 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej, wobec czego powinien być złożony na formularzu uregulowanym rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 94). Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nietrafny.

Istota tych zarzutów sprowadza się do rozróżnienia przesłanek zastosowania trybów przewidzianych w rozdziale 2 i rozdziale 2a ustawy dostępie do informacji publicznej. Instytucja "ponownego wykorzystania informacji publicznej" została wprowadzona do ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 204, poz. 1195 ze zm.), która w zasadniczym zakresie weszła w życie 29 grudnia 2011 r. Podstawowym celem zmian w ustawie o dostępie do informacji publicznej, dokonanych powołaną wyżej ustawą, była implementacja postanowień dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, która wprowadziła minimalne standardy ponownego wykorzystywania istniejących dokumentów będących w posiadaniu organów sektora publicznego państw członkowskich. Zmianą tą został wprowadzony do krajowego porządku prawnego nowy tryb dostępu do informacji publicznej oraz zasad jej ponownego wykorzystania (szerzej na temat ww. nowelizacji zob. artykuł M. Jaśkowskiej pt. Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, uwagi na tle nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej /w:/ Główne problemy prawa do informacji w świetle standardów międzynarodowych, europejskich i wybranych państw Unii Europejskiej, pod. red. T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2013). Dla interpretacji spornych pojęć nie bez znaczenia pozostaje akcentowane tam krytyczne spostrzeżenie, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej w sposób mechaniczny dodano do istniejącego tekstu rozdział 2a "Ponowne wykorzystanie informacji publicznej", bez uwzględnienia wzajemnych relacji między trybami, pojęciami już istniejącymi, a trybem i pojęciami nowowprowadzonymi. I tak np. w rozdziale 2a unormowano zagadnienia, które w dużym stopniu były już przedmiotem regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej (np. pojęcie "dostępu do informacji publicznej" mieści się w definicji "ponownego wykorzystania informacji"). Zapewne, występujące w niniejszej sprawie spory są także refleksem niejasności w zakresie wzajemnych relacji między rozdziałem 2 a rozdziałem 2a u.d.i.p.

Powstałe wątpliwości winny być zatem wyjaśnione w taki sposób, by wyinterpretowany tekst pozwalał na realizację celów zakładanych przez ustawodawcę w wyniku nowelizacji ustawy, wykorzystując w maksymalnym stopniu dorobek orzecznictwa sądowoadministracyjnego w zakresie zasad dostępu do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej. Analiza jej przepisów prowadzi do wniosku, że tryb udostępnienia informacji publicznej na zasadach ogólnych oraz tryb udostępnienia informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania zostały uregulowane odmiennie. Udostępnienie informacji publicznej i udostępnienie informacji w celu ponownego wykorzystania stanowią dwa różne postępowania, które cechują się własną, odrębną procedurą dostępu. Przy czym co należy tu podkreślić, ponowne wykorzystanie informacji publicznej nie narusza prawa dostępu do informacji ani wolności jej rozpowszechniania (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz., LexisNexis 2012 r.).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Treść cytowanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że ustawodawca rozróżnia udostępnienie informacji publicznej i ponowne wykorzystywanie informacji publicznej. Potwierdzenie tej tezy znaleźć można w treści kolejnych przepisów ogólnych ustawy. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Zgodnie z art. 2a ust. 1-2 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo do ponownego wykorzystywania informacji publicznej (ust. 1); zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznej nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania (ust. 2).

Uwzględniając powyższe, jako odrębne instytucje, zasady i tryb realizacji prawa do informacji publicznej zostały szerzej uregulowane w rozdziale 2 ustawy (art. 6 – art. 23), natomiast zasady i tryb realizacji prawa do ponownego wykorzystywania informacji publicznej w rozdziale 2a ustawy (art. 23a – art. 23i). Analiza treści przepisów rozdziału 2a ustawy jednoznacznie wskazuje, że postępowanie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej celem ponownego jej wykorzystywania odmiennie niż w przypadku udostępnienia informacji publicznej (art. 10 ust. 2 u.d.i.p.) ma sformalizowany charakter. W ramach tego trybu wniosek powinien być sporządzony na podstawie wzoru określonego w rozporządzeniu wykonawczym Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej, posiadać ściśle określoną formę i precyzyjnie określone informacje, formy przekazania informacji, a treść wniosku determinować jego kwalifikację. Stosownie do art. 23a ust. 1 u.d.i.p., wprowadzonego nowelizacją ustawy z dnia 16 września 2011 r., wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji publicznej lub każdej jej części, będącej w posiadaniu podmiotów, o których mowa w ust. 2 i 3, niezależnie od sposobu jej utrwalenia (w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej), w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona, stanowi ponowne wykorzystywanie informacji publicznej i odbywa się na zasadach określonych w tym rozdziale. Powyższy przepis definiuje odrębną od dostępu do informacji publicznej instytucję ponownego jej wykorzystywania. Prawo do ponownego wykorzystywania informacji to nie to samo co prawo do dostępu do informacji, bowiem celem dostępu do informacji publicznej jest kontrola życia publicznego, natomiast w przypadku ponownego jej wykorzystywania jest to cel rynkowy i gospodarczy.

Wskazówką do interpretacji analizowanych przepisów może być też porównanie katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 u.d.i.p.) z katalogiem podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania (art. 23a ust. 2 u.d.i.p.). O ile w przypadku udostępnienia informacji publicznej podmioty zobowiązane to podmioty zaliczane do władz publicznych i podmioty wykonujące zadania publiczne, o tyle w drugim przypadku katalog podmiotów pokrywa się z podmiotami zobowiązanymi do stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) – art. 3 ustawy. Powyższe rozróżnienie podmiotów wskazuje na zróżnicowanie celów instytucji udostępnienia informacji publicznej i jej ponownego wykorzystywania. W pierwszym przypadku jest to kontrola władz publicznych (transparentność władzy), natomiast w przypadku ponownego wykorzystywania informacji publicznej celem wprowadzenia tej instytucji jest rozwój ekonomiczny, naukowy, informatyczny państw Unii Europejskiej, do czego nawiązuje tenor 5 preambuły do dyrektywy.

Jak trafnie zauważył już Sąd pierwszej instancji, w doktrynie wskazuje się na konieczność odrzucenia definiowania pojęcia ponownego wykorzystywania informacji publicznej za pomocą wykładni językowej art. 23a u.d.i.p. (por. Bogusław Banaszak, Michał Bernaczyk, Konsultacje społeczne i prawo do informacji o procesie prawotwórczym na tle Konstytucji RP oraz postulatu "otwartego rządu", ZNSA 2012, nr 4, s. 29). Prawo dostępu do informacji publicznej celem ponownego wykorzystywania jest publicznym prawem podmiotowym, który gwarantuje uzyskanie informacji publicznej w określonym celu. Celem tym jest osiągnięcie przez wnioskodawcę szeroko pojętej "korzyści". Sięga on zatem dalej niż zapewnienie przejrzystości procesu decyzyjnego i działań państwa oraz stworzenia obywatelom realnych możliwości wykorzystywania i obrony swych konstytucyjnych praw wobec władzy publicznej. W związku z powyższym należy dokonywać takiej wykładni pojęcia ponownego wykorzystywania informacji publicznej, która w większym stopniu uwzględniałaby dyrektywy systemowe i celowościowe. Przedstawione zapatrywanie jest podzielane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2136/14; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2015 r. o sygn. akt I OSK 1332/14; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r. o sygn. akt I OSK 681/14; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 404/14) oraz w literaturze przedmiotu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 346-358).

Konkludując o tym, który z trybów udostępnienia informacji publicznej należy stosować w danym przypadku, decyduje charakter informacji publicznej, która jest przedmiotem tego wniosku i ocena, dla jakiego pierwotnego celu publicznego dana informacja publiczna została wytworzona. Jak już wcześniej wskazano, wprowadzenie nowego trybu dostępu do informacji publicznej oraz zasad ponownego wykorzystania informacji publicznej nie wpłynęło w żaden sposób na realizację prawa dostępu do informacji publicznej. Odmienna interpretacja nowych uregulowań zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej prowadziłaby bowiem do ograniczenia dostępu do informacji publicznej, a to byłoby sprzeczne z realizacją celów zakładanych przez ustawodawcę. Do dokonania tej oceny zobowiązany jest organ udostępniający informację.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że wnioski M. H. nie stanowiły wniosków o udostępnienie informacji w celu jej ponownego wykorzystania, do którego zastosowanie znajdowałby reżim z rozdziału 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie budzi bowiem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że celem wnioskodawczyni jest sprawowanie społecznej kontroli procesu związanego z przygotowywanymi do realizacji inwestycjami i działalność podmiotów publicznych, nie zaś osiągnięcie przez powtórne wykorzystanie żądanych informacji korzyści o charakterze gospodarczym. To, że wnioskodawczyni pragnie uzyskanymi informacjami zainteresować szerszy krąg podmiotów – np. zamieszczając je w przestrzeni internetowej czy wysyłając do mediów, czego zresztą nie kwestionuje – ma jedynie na celu wzmocnienie wspomnianej społecznej kontroli oraz uruchomienie i prowadzenie debaty publicznej nad kwestiami objętymi zainteresowaniem publicznym. W żadnym przypadku nie może być to być odczytywane w ten sposób, że podejmując tego rodzaju działania wnioskodawczyni dokonuje "powtórnego wykorzystania" informacji publicznej w rozumieniu rozdziału 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stąd też składane przez nią wnioski o informację nie musiały być składane na formularzu określonym we wspomnianym wyżej rozporządzeniu.

Prezydent O. nietrafnie też twierdzi, że udostępnienie żądanych informacji może nastąpić jedynie w trybie udostępnienia informacji w celu ponownego jej wykorzystania, bowiem realizuje inny cel, niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystania, dla którego została utworzona. Należy tu zauważyć, że każdy dostęp do jakiegokolwiek dokumentu urzędowego czy udzielenie informacji na wniosek jest wykorzystaniem w innym celu niż ten, do którego dokument czy informacja zostały pierwotnie przeznaczone (por. M. Jaśkowska, Jakość i spójność rozwiązań prawnych w świetle nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. /w:/ Kryzys prawa administracyjnego, pod red. D. R. Kijewski, P. J. Suwaj, Tom I, Warszawa 2013). Gdyby zatem podzielić stanowisko Prezydenta O., to pojęcie prawa do informacji publicznej stałoby się w istocie puste. Praktycznie bowiem każde udostępnienie informacji publicznej stanowiłoby zarazem jej udostępnienie w celu ponownego wykorzystania. Możliwość skorzystania z prawa do ponownego wykorzystania informacji publicznej (rozdział 2a ustawy) następuje wówczas, gdy informacja taka ma zostać użyta w całości lub w jakiejkolwiek części w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel, dla którego została wytworzona. W niniejszej sprawie takiego innego celu nie wykazano. Żądane informacje publiczne podlegają udostępnieniu w ramach realizacji prawa do informacji publicznej na zasadach ogólnych zawartych w rozdziale 2 ustawy. Dlatego też dokonaną przez organ odwoławczy wykładnię art. 2a i art. 23a ust. 1 ustawy należy uznać za nieprawidłową.

Kolejno wskazać należy, że także zarzut skargi kasacyjnej – naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. do którego miało dojść przez przyjęcie przez Sąd, że skarżąca działała w imieniu własnym, mimo że zdaniem skarżącego kasacyjnie działała w imieniu Stowarzyszenia [...] – nie jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny. Zarówno wnioski o informacje, jak i skarga do sądu administracyjnego, były składane przez M. H. w imieniu własnym. We wnioskach nie wskazywała, że wnioskodawcą jest Stowarzyszenie. Na wezwanie organu do złożenia pełnomocnictwa do reprezentowania Stowarzyszenia, nie potwierdziła tego twierdzenia organu a w następnych pismach i wnioskach zrezygnowała z podawania, że jest przewodniczącą sekcji w Stowarzyszeniu. Fakt, że wskazywała ona na swoją funkcję społeczną (przewodniczącej sekcji [...] Stowarzyszenia) w żaden sposób tego nie podważa. Miało to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jedynie wzmocnić faktyczną pozycję wnioskodawczyni w relacjach Prezydentem O. oraz dać wyraz społecznemu wymiarowi kwestii, o które wnioskodawczyni wnosiła. Ten społeczny wymiar przy tym wskazuje na to i dodatkowo potwierdza wcześniej przedstawione stanowisko, że żądane informacje nie miały podlegać powtórnemu wykorzystaniu w rozumieniu art. 23a ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wprost przeciwnie – przemawia on za tym, że skarżąca żądała informacji nie w celu uzyskania korzyści własnych, lecz w celach społecznych (publicznych). Im zaś sprzyja dostęp do informacji publicznej na zasadach ogólnych określonych w rozdziale 1 i 2 ww. ustawy.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji, nie naruszając w tym zakresie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., słusznie uznał, że Prezydent O. pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosków M. H. o udostępnienie informacji publicznej, w związku z czym zasadnie zobowiązał go do ich rozpoznania.

Natomiast zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie został uzasadniony, tym samym nie mógł być skuteczny. Należy tu jedynie wskazać, że przepis ten nie był stosowany w niniejszej sprawie, ponieważ postępowanie zarówno przed organem jak i przed Sądem toczyło się po raz pierwszy, bez związania oceną prawną lub wskazaniami.

Należy jednak zwrócić uwagę na to, że w punkcie 1 zaskarżonego wyroku pomimo zobowiązania organu do rozpoznania wniosków brak jest określenia terminu, w jakim miałby organ rozpoznać te wnioski, co stanowi oczywiste naruszenie normy art. 149 § 1 p.p.s.a., który to przepis wymagał zarówno w brzmieniu z daty wydania zaskarżonego wyroku, jak i wymaga w brzmieniu aktualnym – wskazania w sentencji orzeczenia organowi terminu na wykonanie nałożonego na niego przez sąd administracyjny zobowiązania. Tymczasem określenie terminu realizacji zobowiązania nałożonego przez Sąd ma istotne znaczenie tak dla ustalenia i zaplanowania przez podmiot zobowiązany dalszych czynności w sprawie, jak i dla możliwości skutecznego domagania się wykonania wyroku i wniesienia przez stronę skargi na ewentualne niewykonanie wyroku w trybie art. 154 p.p.s.a. Należy tu podkreślić, że jednym z elementów konstytucyjnego prawa do sądu wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP jest prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2006 r., SK 32/05, OTK ZU nr 5A/2006, poz. 54). W tym kontekście podkreślić należy, że nie chodzi tu o jakiekolwiek rozstrzygnięcie sprawy przez sąd, lecz takie, które będzie mogło zostać skutecznie wykonane przez strony postępowania, prowadząc do prawidłowego i możliwie szybkiego załatwienia sprawy. Stąd kluczowe jest jej pełne i dokładne rozważenie przez sąd administracyjny oraz precyzyjne skonstruowanie sentencji orzeczenia oraz jego uzasadnienia. Jest to szczególnie istotne w sprawach, jak niniejsza, o znacznej wadze i stopniu skomplikowania. Podkreślić należy, że staranność i precyzja sądu administracyjnego w tym zakresie ma bezpośrednie przełożenie na to, jak szybko i sprawnie zostanie załatwiona kontrolowana sprawa administracyjna w wykonaniu jego orzeczenia. Jak stwierdzono, orzeczenie Sądu pierwszej instancji nie spełnia tych standardów.

Z przedstawionych względów, stosując art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 1 i rozpoznał skargę w tym zakresie. Z uwagi na przedstawioną wyżej trafność rozstrzygnięcia Sądu co do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał Prezydenta O. do rozpoznania wniosków M. H., dodatkowo określając miesięczny termin na ich rozpoznanie, biorąc pod uwagę obszerność wniosków.

Od zasądzenia od M. H. na rzecz Prezydenta O. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., biorąc pod uwagę, że większość zarzutów skargi kasacyjnej była niezasadna.