Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 115/25 w sprawie ze skargi N. H. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 21 listopada 2024 r. znak: DL.WIIPO.4100.19673.2024/DSz w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od N. H. na rzecz Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 kwietnia 2025 r., IV SA/Wa 115/25, w wyniku rozpoznania skargi N. H., uchylił zaskarżone postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: SUdSC) z 21 listopada 2024 r., znak DL.WIIPO.4100.19673.2024/DSz w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z 14 czerwca 2024 r., nr WSC-II-S.6I51.77719.2023, działając na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz 5 lit. a w zw. z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769), dalej: u.c., a także art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej: k.p.a., odmówił udzielenia skarżącej, obywatelce [...] zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzja ta została doręczona stronie na podany przez nią adres zamieszkania.

Pismem z 23 października 2024 r. cudzoziemka wystąpiła do SUdSC z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego z 14 czerwca 2024 r., dopełniając wymóg określony w art. 58 § 2 zd. 2 k.p.a. Wnioskodawczyni uzasadniła swój wniosek niedoręczeniem przez organ I instancji wydanej decyzji na adres ustanowionego przez nią pełnomocnika (O. O.).

Postanowieniem z 21 listopada 2024 r. SUdSC, działając na podstawie art. 58 § 1-2 oraz art. 59 § 2 i art. 134 k.p.a., odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez nią odwołania, przyjmując, że decyzja Wojewody Mazowieckiego została prawidłowo skierowana do cudzoziemki w związku z tym, iż umocowanie wskazywanego przez wnioskodawczynię pełnomocnika nie obejmowało odbioru decyzji kończącej postępowanie. Decyzja z 14 czerwca 2024 r. została w tej sytuacji skutecznie doręczona stronie w trybie art. 44 § 4 k.p.a., a przedstawione przez nią we wniosku o przywrócenie terminu okoliczności nie świadczą o nieponoszeniu przez cudzoziemkę winy w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

Uwzględniając skargę skarżącej, Sąd I instancji stwierdził, że SUdSC niezasadnie przyjął, iż organ I instancji prawidłowo doręczył skarżącej decyzję z 14 czerwca 2024 r. Sąd zauważył, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż po cofnięciu pełnomocnictwa przez T. C. skarżąca, reprezentowana przez drugiego pełnomocnika – O. O., wniosła, by doręczać jej korespondencję na wskazany adres (O. O., ul. [...], [...]). Doręczenie decyzji z 14 czerwca 2024 r. na adres zamieszkania skarżącej, a nie na powyższy, podany przez nią adres do doręczeń, zostało zatem dokonane przez organ I instancji z naruszeniem art. 9 ust. 1 u.c. W świetle powyższej kluczowej okoliczności wynikającej z akt sprawy, nieprawidłowe jest więc stanowisko organu odwoławczego, że doręczenie w takiej sytuacji decyzji organu I instancji skarżącej na adres jej zamieszkania w trybie art. 44 § 4 k.p.a. wywołało skutek prawny w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Skoro doręczenie ww. decyzji było nieskuteczne, to strona nie mogła uchybić terminowi na wniesienie odwołania. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego postanowienia, jako wydanego z oczywistym naruszeniem art. 134 w zw. z art. 9 ust. 1 u.c. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., a także art. 58 § 1 i § 2 i art. 59 § 2 k.p.a.

SUdSC złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134, art. 129 § 2 oraz art. 58 § 1-2 i art. 59 § 2 k.p.a. w zw. z art. 9 u.c. polegające na błędnym uznaniu, że organ odwoławczy nie miał podstaw odmówić przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, do czego doszło na skutek błędnego przyjęcia, że organ I instancji nieprawidłowo doręczył skarżącej decyzję z 14 czerwca 2024 r., które to wynikało z błędnej oceny treści pisma O. O. z 24 kwietnia 2024 r., dokonanej z pominięciem zakresu umocowania O. O., a w konsekwencji błędnego uznania przez Sąd I instancji, że po cofnięciu pełnomocnictwa przez T. C., O. O. mógł skutecznie wnosić aby doręczyć mu decyzję na adres do korespondencji, podczas gdy: (i) udzielenie przez skarżącą w tym samym dniu (19 września 2023 r.) dwóch pełnomocnictw o odmiennym zakresie umocowania - głównego dla T. C. oraz szczególnego dla O. O. - bezsprzecznie wskazuje, że wolą skarżącej było rozróżnienie zakresu umocowania pełnomocników; (ii) jedynym pełnomocnikiem umocowanym z woli skarżącej do odbioru decyzji była T. C., a w związku z faktem, że pismem z 23 marca 2024 r. wypowiedziała ona udzielone jej pełnomocnictwo do reprezentowania skarżącej przed Wojewodą Mazowieckim - decyzję Wojewody Mazowieckiego należało doręczać bezpośrednio skarżącej, na adres wskazany w piśmie z 24 kwietnia 2024 r.; (iii) znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo szczegółowe z 19 września 2023 r. udzielone O. O. nie upoważniało go do odbioru decyzji w imieniu skarżącej, a stanowiło umocowanie wyłącznie do odbierania wezwań, kontaktu z ww. urzędem w jej imieniu, uzyskiwania wszelkich informacji oraz zapoznania się z aktami sprawy administracyjnej w celu udzielenia pobytu czasowego; (iv) adres do korespondencji wskazany przez pełnomocnika w piśmie z 24 kwietnia 2024 r. nakładał na organ I instancji obowiązek doręczenia korespondencji na ten adres tylko w zakresie wprost wynikającym z pełnomocnictwa szczegółowego O. O., czyli węższym niż z pełnomocnictwa udzielonego T. C.; (v) O. O. nie mógł składać w imieniu skarżącej oświadczeń wykraczających poza zakres swego umocowania;

2) art. 134 w zw. z art. 58 § 1-2, art. 59 § 2 i art. 129 § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie, a ściślej błędną ocenę zastosowania ww. przepisów przez organ odwoławczy, do której doszło skutkiem błędnego przyjęcia, że nie istniały podstawy do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej SUdSC wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie, wskazując, że została ona złożona przez SUdSC bezzasadnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez skarżący kasacyjnie organ na usprawiedliwionych podstawach.

Na gruncie kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może budzić wątpliwości wniosek, że SUdSC miał podstawy, by stwierdzić, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z 14 czerwca 2024 r. została skutecznie doręczona skarżącej na wskazany przez nią adres zamieszkania (art. 9 ust. 1 u.c.). Wobec tego jej prośba o przywrócenie uchybionego terminu (opisanego w art. 129 § 2 k.p.a.) do wniesienia odwołania od powyższego aktu, wiążąca brak zawinienia przy spóźnionym podjęciu tego działania z pominięciem przez organ obowiązku doręczenia decyzji ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi jako nieuzasadniona powinna zostać rozpatrzona odmownie (art. 59 § 2 w zw. z art. 58 § 1 k.p.a.), a w konsekwencji zachodziły warunki do zakończenia postępowania zainicjowanego odwołaniem skarżącej od decyzji organu I instancji rozstrzygnięciem formalnym stwierdzającym uchybienie terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.).

Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje, że strona postępowania może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania (art. 33 k.p.a.), zastrzegając, że pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.), z czym powiązany jest nałożony na pełnomocnika obowiązek dołączenia do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.). W piśmiennictwie zauważa się, że szczupłość regulacji kodeksowej odnoszącej się do instytucji pełnomocnictwa uzasadnia – w celu sprecyzowania możliwych zakresów umocowania – sięganie do uregulowań prawa procesowego określającego rodzaje pełnomocnictwa, co pozwala wyodrębnić m.in. pełnomocnictwo do poszczególnych spraw, jak też pełnomocnictwo upoważniające pełnomocnika do podjęcia tylko niektórych czynności procesowych (por. J. Chmielewski, Pełnomocnik i pełnomocnictwo w ogólnym postępowaniu administracyjnym, MoP 2016, nr 11, s. 589 i n.). To zapatrywanie znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nawiązującym do takiego podziału pełnomocnictw (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1875/19; wyrok NSA z 29 stycznia 2020 r., II OSK 2071/19; wyrok NSA z 2 grudnia 2011 r., II OSK 1727/10).

Nie powinno ulegać wątpliwości, że na organie administracji publicznej, w razie ustanowienia przez stronę pełnomocnika, który ma ją reprezentować w sprawie administracyjnej, każdorazowo ciąży wymóg określenia na podstawie treści dołączonego dokumentu zakresu pełnomocnictwa procesowego. Jeżeli strona nie wskazała wprost w pełnomocnictwie, jakie czynności procesowe może przedsięwziąć w jej imieniu obrany pełnomocnik lub nie wyłączyła określonych czynności z zakresu umocowania, przyjąć trzeba, że objęte ogólnym umocowaniem są wszystkie łączące się ze sprawą czynności procesowe. W przypadku jednak stwierdzenia, że intencją strony było ograniczenie udzielonego pełnomocnictwa, działania organu powinny pozwalać ściśle wyznaczyć konkretne uprawnienia zastępującego stronę pełnomocnika i te sfery postępowania, w których czynności organu nie powinny być podejmowane bez jego udziału. To działanie organu powinno opierać się na analizie znaczenia użytych w dokumencie pełnomocnictwa sformułowań. Podstawową rolę przy określaniu sensu złożonego oświadczenia przyznać trzeba językowym regułom znaczeniowym, w procesie jego wykładni dopuszczalne jest również sięgnięcie do okoliczności towarzyszących złożeniu omawianego oświadczenia woli (por. wyrok NSA z 13 marca 2014 r., II OSK 2484/12).

Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega powodów umożliwiających przypisanie Wojewodzie Mazowieckiemu błędu wynikającego z niezastosowania się do zaznaczonego powyżej obowiązku. Podziela bowiem sformułowany w skardze kasacyjnej SUdSC zarzut w zakresie, w jakim wskazuje on na wadliwie przeprowadzoną przez Sąd I instancji ocenę treści pełnomocnictwa szczególnego udzielonego O. O. w piśmie z 19 września 2023 r., a także skutków złożonego przez tego pełnomocnika zawiadomienia o zmianie miejsca zamieszkania skarżącej cudzoziemki pismem z 24 kwietnia 2024 r.

Sposób sformułowania zakresu umocowania O. O., mając na uwadze różnice w treści ww. dokumentu pełnomocnictwa i odrębnego dokumentu stanowiącego pełnomocnictwo udzielone w tym samym dniu przez skarżącą T. C., jednoznacznie wskazuje, że intencją cudzoziemki było nieprzyznanie O. O. upoważnienia do odbioru decyzji kończącej wszczęte postępowanie, co nakazywało Wojewodzie Mazowieckiemu – w sytuacji wypowiedzenia przez T. C. pełnomocnictwa pismem z 23 marca 2024 r. – doręczenie decyzji z 14 czerwca 2024 r. odmawiającej udzielenia skarżącej wnioskowanego zezwolenia na pobyt czasowy bezpośrednio stronie na wskazany adres jej zamieszkania. Zrzeczenie się pełnomocnictwa w ogólnym postępowaniu administracyjnym należy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać za dopuszczalne. Skutek prawny to zdarzenie wywiera w stosunku do organu administracji publicznej od dnia zawiadomienia go o tym. Zaistniała w toku prowadzonego postępowania okoliczność wygaśnięcia umocowania T. C., o ile nakazywała w tych warunkach Wojewodzie pominąć dalszy udział wskazanego pełnomocnika, o tyle nie mogła prowadzić do zmiany zasad ogólnych dokonywania przez organ doręczeń, które były współkształtowane brzmieniem znajdujących zastosowanie przepisów k.p.a. i u.c., a także bezpośrednio treścią umocowania wynikającego z pozostającego w mocy pełnomocnictwa udzielonego O. O..

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pełnomocnik ten w piśmie z 24 kwietnia 2024 r. poinformował Wojewodę Mazowieckiego o zmianie miejsca zamieszkania skarżącej, jak również wskazał ul. [...] w [...] jako "adres do korespondencji", niemniej powyższe działanie ustanowionego przez cudzoziemkę pełnomocnika, jak trafnie przyjął SUdSC, mogło być odczytywane przez organ jako udzielenie przez niego informacji wywierającej swój wiążący skutek wyłącznie odnośnie do tych czynności, które mogły być w przyszłości przez organ podejmowane z udziałem tego pełnomocnika, uwzględniając zakres jego umocowania. Obowiązek doręczania pism pełnomocnikowi, o którym stanowi art. 40 § 2 k.p.a., musi być interpretowany z uwzględnieniem posługiwania się przez pełnomocnika pełnomocnictwem szczególnym. Pojęcie "pism" w rozumieniu ww. przepisu w takim przypadku obejmuje wyłącznie pisma ściśle związane z zakresem umocowania.

Jakkolwiek skarżąca z perspektywy skutków wywołanych zakończeniem postępowania rozstrzygnięciem negatywnym następczo uznaje, że Wojewoda Mazowiecki posłużył się przy doręczeniu jej decyzji z 14 czerwca 2024 r. "błędnym adresem", to nie można pominąć faktu, że pełnomocnik szczególny nie dysponuje kompetencją, by narzucić organowi zmianę ogólnego adresu do doręczeń (art. 40 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 u.c.) dla pism, których sam nie może odbierać. Stanowisko Sądu I instancji przyjęte w zaskarżonym wyroku należałoby uznać za prawidłowe, gdyby pismo z 24 kwietnia 2024 r. podpisała osobiście skarżąca. W sytuacji jednak, gdy o stosowanie opisanego w nim sposobu doręczeń wystąpiła "skarżąca, reprezentowana przez drugiego pełnomocnika" – O. O., powyższe żądanie nie kreowało po stronie organu obowiązku, do którego nawiązał Sąd w zaskarżonym wyroku, ponieważ zostało sformułowane przez podmiot niedysponującym uprawnieniem do wiążącego organ kształtowania zasad doręczeń korespondencji wykraczającej poza zakres jego upoważnienia.

W kategorii "odbierania wezwań" nie mieściło się doręczenie decyzji z 14 czerwca 2024 r., mogła zostać natomiast tą kategorią objęta czynność wezwania skarżącej cudzoziemki do złożenia wymienionych w piśmie z 13 maja 2024 r. dokumentów umożliwiających wykazanie spełnienia przez stronę materialnych warunków udzielenia zezwolenia pobytowego. W związku z tym, dokonując powyższej czynności, Wojewoda Mazowiecki zasadnie ww. wezwanie przesłał na wskazany przez pełnomocnika adres. Odróżnia to wyraźnie to prawidłowe działanie organu od czynności doręczenia samej decyzji, względem której swoje zastrzeżenia zgłosiła skarżąca, występując z rozpoznanym zaskarżonym postanowieniem wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, uznając jednocześnie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę i ją oddalił z uwagi na nienaruszenie przez zaskarżone postanowienie z 21 listopada 2024 r. prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.