Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Magdalena Dobek – Rak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 195/22 w sprawie ze skargi E. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 23 grudnia 2021 r. nr SKO.ZP.4110.274.2830.2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek J. Z. i S. Z. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 listopada 2022 r., w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 195/22, oddalił skargi E. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z 23 grudnia 2021 r., nr SKO.ZP.4110.274.2839.2021, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Radomia z 27 października 2021 r., nr 474/2021, ustalającą na rzecz J. Z. i S. Z. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] (obręb [...]) w R..

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko orzekających organów, że projektowana inwestycja spełnia wszystkie przesłanki wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy określone w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.

W skardze kasacyjnej E. P. i M. P., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyli podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:

- art. 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., polegające na dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowej kontroli legalności działań organów i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności karta graficzna załączona do analizy urbanistycznej, stanowisko skarżącej, jak również planowana droga wewnętrzna, prowadzi do całkowitego ograniczenia prawa własności działki nr [...] względem skarżących, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do kluczowych w przedmiotowej sprawie zarzutów podniesionych przez skarżących w skardze z 11 stycznia 2022 r. i potraktowanie zarzutów oraz wywodów skarżących w sposób wybiórczy, w szczególności względem zarzutów:

a) dotyczących przepisów prawa cywilnego, tj. art. 140, art. 199 k.c., art. 201, art. 206 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), zwanej dalej k.c.,

b) zarzutu w postaci nieprawidłowego potraktowania przez organy administracji działki nr [...] jako drogi wewnętrznej poprzestając na analizie tego obszaru jedynie w kontekście innego pozostającego niezależnym względem powyższego zarzutu braku dostępu do drogi publicznej (vide strona 11 uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie),

c) względem podniesionych przez skarżących zarzutów w postaci naruszenia przepisów prawa budowlanego przez organy administracji,

d) poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do istotnego zarzutu skargi w odniesieniu do ujęcia, że określenie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej w decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwia skarżącym dotychczasowe korzystanie z działki nr [...], ogranicza korzystanie i zagospodarowanie działki nr [...],

e) poprzez nieodniesienie się do istotnego zarzutu, że organy nie przeprowadziły analizy na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i na podstawie art. 53 ust. 3 u.p.z.p.,

f) poprzez nieodniesienie się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p.,

g) zarzutu naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a, art. 61 ust. 5a u.p.z.p., § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

h) niepełne przeanalizowanie stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego i przyjęcie, że zasięg oddziaływania inwestycji nie rozciąga się na inne działki, podczas gdy z decyzji Kolegium wynika, że oddziaływanie inwestycji nie rozciąga się na inne działki niż działka inwestorów i działki graniczące z działką inwestorów (vide strona 3 decyzji SKO wiersze 3-8),

i) poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku pełnej podstawy prawnej i jej wyjaśnienia, uznania, że zakres orzekania w sprawie kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest limitowany tylko przesłankami określonymi w art. 61 u.p.z.p.,

a które to braki uniemożliwiły niezbędne przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uniemożliwienie pełnej kontroli instancyjnej, podczas gdy pominięte przez WSA w Warszawie zarzuty nie miały charakteru ubocznego, co rzutuje na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż brak doręczenia wraz z decyzją organu pierwszej instancji części tekstowej i graficznej analizy urbanistycznej nie stanowi o istotnym naruszeniu przepisów prawa, podczas gdy strona skarżąca na skutek braku jej dołączenia nie miała możliwości realizacji swoich praw procesowych, w szczególności nie musiała mieć ona wiedzy, iż element ten stanowi integralną część i może być także przez nią kwestionowany, a co za tym idzie nie miała możliwości kompleksowego ustosunkowania się do decyzji w ramach przedstawienia odwołania w toku postępowania administracyjnego, co wpłynęło ograniczająco na możliwość udziału w sprawie przez skarżących, a które to, wbrew stanowisku WSA, nie zostało konwalidowane przez umożliwienie zapoznania się z aktami sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niedokonanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes obywateli względem niezgodności wniosku w wersji tekstowej i graficznej i błędne przyjęcie przez Sąd, iż doszło do sprostowania wniosku przez wnioskodawców, albowiem w ocenie skarżących forma ta nie była wystarczająca, a co za tym idzie w jej ocenie w dalszym ciągu występują sprzeczności między częścią tekstową a graficzną, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, tj.:

a) nie wskazano podstawy prawnej uznania przez Sąd, że zarzuty w zakresie zmniejszenia wartości działki i zacieniania są chybione, co uniemożliwia kontrolę instancyjną takiego rozstrzygnięcia,

b) nie wskazano w uzasadnieniu podstawy prawnej uznania, że analiza przeprowadzona na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia jest wystarczająca na potrzeby przedmiotowej sprawy, co uniemożliwia kontrolę instancyjną tego rozstrzygnięcia.

W ocenie skarżących kasacyjnie ww. uchybienia łącznie doprowadziły do nieprawidłowego ustalenia, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia chronionego prawem interesu osób trzecich, podczas gdy wydana decyzja narusza prawa skarżących kasacyjnie, albowiem ustalenie dostępu do drogi publicznej odbywa się przez cały obszar działki nr [...], który nie stanowi wyłącznej własności inwestorów.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:

- art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. i art. 199 k.c. i w zw. z art. 258 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zajęcie całej działki nr [...] będącej współwłasnością J. i S. Z. oraz E. P. i M. P. w celu dojazdu do drogi publicznej nie powoduje naruszenia interesów osób trzecich, podczas gdy w rzeczywistości prowadzi to do daleko idącego ograniczenia prawa własności przysługującego E. P. i M. P. na rzecz pozostałych współwłaścicieli powodując, iż skarżący nie będą mieli realnej możliwości realizowania swoich uprawnień wynikających z prawa własności;

- art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły, że planowane zamierzenie spełnia przesłanki dostępu do drogi publicznej, podczas gdy w trakcie dokonywania oceny należało ustalić, czy działka, przez którą planowanie jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną może być w tym celu wykorzystana i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, iż zostały spełnione wymagania wskazane w powyższym przepisie;

- art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, iż w sprawie spełnione zostały przesłanki względem istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu jako wystarczających dla zamierzenia budowlanego, podczas gdy z oświadczeń zawartych i znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż oświadczenie PGE z 2021 r. (vide strona 6 akt postępowania) jest ważne jedynie przez okres 1 roku od daty jego wydania, przy czym zostało ono przedłożone w marcu 2021 r., a co za tym idzie w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie były spełnione przesłanki względem projektowanego uzbrojenia terenu; skarżący nie wyrazili zgody na przeprowadzenie uzbrojenia działki, na której ma być realizowana inwestycja, przez teren działki nr [...] będący ich współwłasnością, a co za tym idzie nie ma możliwości przeprowadzenia uzbrojenia terenu mimo przedłożonych do wniosku oświadczeń dostawców mediów;

- art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły, że planowane zamierzenie spełnia warunki dostępu do drogi publicznej, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego (wypis z ewidencji gruntów) wynika, że działka nr [...] nie jest w ewidencji gruntów i budynków oznaczona jako droga, nie ma na niej ustanowionej służebności drogowej, a z uwag i wyjaśnień skarżących wynika, że działka nr [...] nie jest i nie była wykorzystywana jako droga wewnętrzna, rośnie na niej duże drzewo - dąb, działka ta jest ogrodzona i nie ma do niej swobodnego dostępu, co za tym idzie należało przyjąć, iż teren, na którym zaplanowano budowę domu jednorodzinnego, nie ma dostępu do drogi publicznej;

- art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że teren objęty wnioskiem to tylko teren działki budowlanej i nie obejmuje on terenu działki, przez którą określony jest dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej a w związku z tym nieuzasadnione przyjęcie, że wniosek o wydanie warunków zabudowy został prawidłowo sprostowany oraz że organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły, iż na mapie załączonej do wniosku o wydanie warunków zabudowy został prawidłowo oznaczony teren, którego wniosek ten dotyczy oraz obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać i że prawidłowo oznaczono na tej mapie granice terenu objętego wnioskiem, podczas gdy na mapie tej do granic terenu objętego wnioskiem powinna zostać włączona także działka nr [...], która jak wynika z materiału dowodowego została objęta wnioskiem o warunki zabudowy jako teren, przez który został określony dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, a do obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać powinna zostać włączona działka nr [...], która bezpośrednio na długim odcinku graniczy od strony zachodniej z działką nr [...], a od strony południowej z działką nr [...], na której zaplanowano inwestycję, czyli zabudowę jednorodzinną;

- art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieuzasadnionym przyjęciem, że analiza przeprowadzona na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia jest wystarczająca na potrzeby przedmiotowej sprawy, podczas gdy analiza powinna być również przeprowadzona z uwzględnieniem art. 53 ust. 3 u.p.z.p.;

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieuzasadnionym przyjęciem, że wydana decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, podczas gdy nie jest ona zgodna z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 pkt 2 Prawa budowlanego, z art. 140, art. 199, art. 201, art. 206 k.c., § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

- art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że analiza przeprowadzona na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia jest wystarczająca na potrzeby przedmiotowej sprawy, podczas gdy powinna być również przeprowadzona analiza funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p., co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż obszar analizy przeprowadzanej na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wyznacza się wokół terenu objętego wnioskiem, a nie wokół terenu działki budowlanej, a wniosek o wydanie warunków zabudowy obejmuje także działkę nr [...];

- § 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 1 i 4, § 8 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że przepisy § 4 pozwalają na odstąpienie od ustalenia linii zabudowy oraz że odstąpienie to wynika z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, podczas gdy przedstawione uzasadnienie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw; nieuzasadnione przyjęcie, że odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości zabudowy wynika z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 i jest uzasadnione, podczas gdy przedstawione uzasadnienie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem przy ustalaniu wskaźnika wielkości zabudowy nie mają znaczenia parametry, które wskazano uzasadniając odstąpienie od wskaźnika średniego; nieuzasadnione przyjęcie, że odstąpienie od średniej szerokości elewacji frontowej wynika z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 i jest uzasadnione, podczas gdy uzasadnienie to nie ma podstaw, ponieważ szerokość terenu inwestycji nie pozwala na dowolne sytuowanie budynku a ustalona szerokość elewacji frontowej powoduje zastawienie całej szerokości działki sąsiedniej nr [...], która jest własnością skarżących; nieuzasadnione przyjęcie, że prawidłowo ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenie tych krawędzi na działkach sąsiednich, a wyznaczenie górnej krawędzi elewacji frontowej wynika z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, podczas gdy ustalono tę wysokość na podstawie średniej arytmetycznej, której wynik jest nieprawidłowy, a znaczne odstąpienie od wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jest nieuzasadnione ponieważ na działkach sąsiednich ta wysokość jest mniejsza o około 2 m, co zaburza ład przestrzenny i powoduje że będzie blokować dostęp do światła słonecznego zwłaszcza na działce nr [...], gdzie ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 4 m; nieuzasadnione przyjęcie, że prawidłowo ustalono układ połaci dachowych wyróżniając dachy dwuspadowe i wielospadowe, kąt nachylenia połaci dachowych nie określając minimalnego kąta nachylenia, oraz wysokość głównej kalenicy bez wskazania, jaka jest ta wysokość na obszarze analizowanym, podczas gdy dachy dwuspadowe to także dachy wielospadowe, a nieokreślenie minimalnego kąta nachylenia połaci dachowych, powoduje, że faktycznie dopuszczono dach płaski;

- § 3 rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie z uwagi na przeprowadzenie analizy na mapie, na której naniesiono granice terenu objętego wnioskiem w sposób błędny, co doprowadziło do przeprowadzenia nieodpowiedniej analizy zakresu funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu względem art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.;

- art. 56 pkt 2 lit. d u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione uznanie, że decyzja zawiera warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, podczas gdy tego elementu w zakresie interesu skarżących nie zawiera zaskarżona decyzja, zaś w tym zakresie w ocenie skarżących nie przeprowadzono jakiejkolwiek analizy, a gdyby została przeprowadzona to należałoby uznać, że interes prawny skarżących jako współwłaścicieli działki nr [...], przez którą określono w decyzji dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej i właścicieli działki nr [...] na długim odcinku od zachodu graniczącej z działką nr [...] i od południa graniczącej z terenem inwestycji zostały naruszone;

- art. 1 ust. 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niewłaściwą wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że zakres orzekania w sprawie kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest limitowany tylko przesłankami określonymi w art. 61 u.p.z.p., podczas gdy z art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wynika, że wszystkie przepisy u.p.z.p. określają zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu kosztów kasacyjnych na rzecz skarżących, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. Z. i S. Z. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz.U. z 2026 r. poz. 143) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania oraz istnienie przesłanek odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, o których mowa w art. 189 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie brane pod uwagę z urzędu przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony sformułowanym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a., w tym wypadku, zarzutami naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Żadne z zastrzeżeń kierowanych przez skarżących kasacyjnie pod adresem projektowanej inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] nie potwierdziło się.

Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy jest, na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, narzędziem zagospodarowania przestrzennego służącym określeniu sposobów zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Decyzja ta, jako indywidualny akt administracyjny potwierdza możliwość usytuowania nowej zabudowy na warunkach wynikających z państwowego porządku planistycznego. W procesie ustalania zasad zabudowy i zagospodarowania terenu przepisy u.p.z.p. w równym stopniu chronią inwestora przyznając mu prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma on tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, którym z kolei przyznają uprawnienie do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.). Z tego wynika, że tak inwestor, jak i podmioty uprawnione do nieruchomości zlokalizowanych w obszarze oddziaływania inwestycji, mają prawo do obrony swoich uprawień w procesie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. określa warunki, jakie muszą zostać spełnione łącznie, aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy. Nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Wbrew zasadniczemu zarzutowi kasacyjnemu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. organy prawidłowo ustaliły, a Sąd pierwszej instancji potwierdził, że działka objęta inwestycją nr [...] ma dostęp do drogi publicznej – ul. (...) poprzez działkę nr [...], która jest faktycznie drogą wewnętrzną. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostępność komunikacyjna obejmuje zatem również dostęp pośredni, który może polegać na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki oddzielającej teren objęty inwestycją od drogi publicznej. Wystarczający do stwierdzenia dostępności do drogi publicznej w sposób pośredni jest sam fakt położenia przy drodze wewnętrznej, umożliwiający faktyczne przejście i przejazd z terenu inwestycji do drogi publicznej. Irrelewantny dla oceny dostępności do drogi publicznej w ten sposób na etapie ustalania warunków zabudowy jest zarówno stan własnościowy drogi wewnętrznej, charakter objętych nią gruntów czy też brak jej urządzenia jako drogi w rozumieniu budowli spełniającej wymagania przepisów techniczno-budowlanych. Kwestie te podlegają weryfikacji na dalszych etapach inwestowania.

W konsekwencji twierdzenia skarżących kasacyjnie, że droga wewnętrzna jest nieurządzona, że na jej części istnieje przeszkoda w postaci drzewa oraz, że skarżący nie wyrażają zgody zarówno na jej drogowe wykorzystanie, jak i na umieszczenie w gruncie infrastruktury przesyłowej, nie były przeszkodą do ustalenia warunków zabudowy z powodu braku dostępu działki nr [...] do drogi publicznej. Na etapie warunków zabudowy nie jest wymagane spełnienie wymogów technicznych przejść i przejazdów do dróg publicznych, gdy organ bada wyłącznie realną możliwość skomunikowania inwestycji z drogą publiczną, a dopiero na etapie pozwolenia na budowę weryfikuje szczegółowe warunki techniczne drogi dojazdowej, podobnie jak kwestie uprawnień rzeczowych do takiego łącznika komunikacyjnego. Jeśliby działka niedrogowa w rozumieniu ewidencyjnym była prawnie i faktycznie przejezdna (np. ciąg gruntowy, droga polna), a z dokumentacji wynikałoby, że prowadzi do drogi publicznej, organ może ją uznać za drogę dojazdową kluczową do spełnienia warunku dostępu.

Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, gdzie dostęp do działki nr [...] będącej terenem inwestycji możliwy jest z drogi publicznej wyłącznie przez działkę nr [...], we współwłasności inwestorów J. Z. i S. Z. oraz skarżących kasacyjnie. Działka nr [...] nie ma przy tym charakteru działki budowlanej, lecz stanowi wąski pas gruntu oddzielający działkę inwestorów od drogi publicznej, co zgodnie z art. 206 k.c. stanowiącym, że każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli oznacza, że wnioskodawcy są uprawnieni do wykorzystywania jej do realizowania dostępu do własnej nieruchomości (działki nr [...]) stanowiącej teren inwestycji. Komunikacyjną funkcję działki nr [...] potwierdzili w toku postępowania nie tylko Państwo Z., ale również skarżąca kasacyjnie w piśmie z 15 kwietnia 2023 r. wyjaśniając, że działki nr [...],[...] i [...] powstały wskutek sądowego podziału majątku spadkowego w postaci działki nr [...] dokonanego pomiędzy zmarłem mężem skarżącej kasacyjnie i jego siostrą. Działce nr [...] przypisano funkcję komunikującą działkę nr [...] z drogą publiczną, albowiem wskutek wydzielenia nie miała ona bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.

W konsekwencji zarzuty naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez ustalenie dostępności do drogi publicznej poprzez działkę stanowiącą niewątpliwy szlak komunikacyjny dedykowany działce nr [...] w celu połączenia jej z drogą publiczną nie były zasadne. Przypisywanie tym ustaleniom zaskarżonej decyzji cech niedopuszczalnej ingerencji w sferę prawa własności skarżących kasacyjnie i naruszenie tym samym przepisów art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140, art. 199 i art. 259 k.c. również nie było słuszne już choćby z tego powodu, że decyzja o warunkach zabudowy ze swej istoty nie wkracza w strefę uprawnień prawnorzeczowych do nieruchomości.

Z tego też powodu sposób określenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, w tym skarżących kasacyjnie, zawarty w pkt 2.5. zaskarżonej decyzji wbrew zarzutom skargi kasacyjnej jest adekwatny do etapu inwestycji i charakteru postępowania o warunki zabudowy. Wskazano m.in., że projektowana inwestycja nie może ograniczać dostępu do drogi publicznej, a określone wymagania w zakresie korzystania przez właścicieli działek sąsiednich z infrastruktury technicznej, w zakresie dopływu światła, poziomu hałasu oraz innego rodzaju oddziaływań, nie zwalniają inwestorów z obowiązku zachowania wymagań wynikających z Prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych. To powoduje, że postawione w tym zakresie zarzuty naruszenia art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. są niezasadne. Przywołane wymagania mają charakter ogólny i wstępny, adekwatny do charakteru decyzji o warunkach zabudowy, a ich konkretyzacja w sposób odpowiadający charakterowi inwestycji następuje dopiero na dalszym etapie jej przygotowania poprzez przyjęcie w dokumentacji projektowej konkretnych rozwiązaniach mających służyć ochronie uzasadnionych interesów osób trzecich przed negatywnym oddziaływaniem.

Z kolei przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia, w brzmieniu aktualnym na datę podejmowania zaskarżonej decyzji stanowił, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Zarzuty kasacyjne nie podważyły sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia obejmującego wskazany przez inwestorów teren inwestycji, tj. działkę nr [...] oraz obszar jej oddziaływania, w tym działkę nr [...] o funkcji komunikacyjnej a także działkę skarżących kasacyjnie nr [...], obrazując rzeczywisty stan zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem w taki sposób, że mógł stać się podstawą do przeprowadzenia analizy urbanistycznej i sformułowania na jej podstawie wniosków odnośnie spełnienia przez nową zabudowę wymogów z art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p. Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a i art. 61 ust. 5a u.p.z.p. a także § 3 rozporządzenia zmierzające do wykazania nieprawidłowości w zakresie określenia granic terenu objętego wnioskiem, a w konsekwencji nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, okazały się nietrafne. Przede wszystkim powyższe przepisy nie miały zastosowania do wniosku skarżących, albowiem weszły w życie 3 stycznia 2022 r. mocą ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1986), już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Określenie granic terenu inwestycji należy do inwestora, który decyduje o kształcie inwestycji i sposobie jej realizacji na wszystkich etapach. Niewłączenie działki nr [...] w granice terenu inwestycji, ale objęcie jej obszarem oddziaływania nie dyskwalifikuje zaskarżonej decyzji w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Nie potwierdziły się również zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. odnoszące się do braku spełnienia warunku wystarczającego uzbrojenia terenu dla projektowanej inwestycji mieszkaniowej. Uzbrojenie to należało ocenić jako wystarczające dla inwestycji, zwłaszcza w świetle informacji od operatorów sieci, którzy potwierdzili możliwość podłączenia nieruchomości oraz realizacji dostaw mediów, a wszystkie zapewnienia, włącznie z tym pochodzącym od P. (którego nieaktualność wyeksponowała skarżąca kasacyjnie), w dacie orzekania przez organ odwoławczy były aktualne. Podkreślić przy tym należy, że celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie oznacza zaś zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale wystarczające jest posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta.

Podobnie określone w zaskarżonej decyzji parametry i wskaźniki nowej zabudowy nie zostały skutecznie zakwestionowane ogólnymi zarzutami kasacyjnymi naruszenia § 4, § 5, § 6 ust. 2, § 7 ust. 1 i 4 oraz § 8 rozporządzenia, włącznie z tym, że nie podważono prawidłowości odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy w sytuacji, gdy działka zainwestowana nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, nie przylega do pasa drogowego. Parametry i wskaźniki nowej zabudowy ustalono w niewielkim zakresie odstępując od ich wartości średnich z obszaru analizowanego, kształtując je jednak w granicach wielkości występujących w tym obszarze, uzasadniając to dużym zróżnicowaniem parametrów w obszarze analizowanym oraz dysproporcjami w powierzchniach działek zabudowanych. Urbanista i orzekające organy podkreśliły, że kontynuując funkcję występującą w obszarze analizowanym nowa inwestycja o określonych w decyzji parametrach nie zaburzy ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Podkreślić należy, że istota zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polega na tym, aby planowanej zabudowie nadać taki kształt architektoniczno–urbanistyczny, który nawiązując do funkcji występujących w obszarze analizowanym uzupełni harmonijnie ukształtowany tam sposób zabudowy i zagospodarowania. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji parametrów zabudowy występujących na działce w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy jednorodzinnej), uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. Nie ma jednak podstaw, aby wymagania dotyczące nowej zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstania budynków tylko o takich samych parametrach, co już istniejące. Zasady tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i prowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z obszaru analizowanego. Kontynuacja wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc na dopuszczalne odstępstwa przy zachowaniu harmonii ładu przestrzennego. Wobec tego określenie ostatecznych wartości poszczególnych wskaźników urbanistycznych oraz architektonicznych nie może być wynikiem prostych wyliczeń matematycznych, ale rezultatem indywidualnych analiz przeprowadzonych przez osobę mającą wiadomości specjalne (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), uwzgledniających specyfikę danego zamierzenia inwestycyjnego oraz konkretnych uwarunkowań urbanistycznych i architektonicznych w sąsiedztwie terenu inwestycji.

Za niezasadne uznano również zarzuty naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez brak zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, tj. z przepisami Prawa budowlanego, rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie a także z przepisami k.c. Ani Prawo budowlane ani powołane rozporządzenie nie mają charakteru przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., lecz odnoszą się do kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, który następuje po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. Przepisami odrębnymi, do których odsyła ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., nie są również przepisy k.c. w zakresie, w jakim odnoszą się do własności i jej ochrony. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z wymogami ochrony interesów osób trzecich są konkretyzowane i rozstrzygane w odrębnym postępowaniu i nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty procesowe za nieusprawiedliwione. Zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. łącznie odnoszą się do wadliwego oddalenia skarg będącego wynikiem wadliwej kontroli legalności decyzji organu odwoławczego, która podjęta została w oparciu o nieprawidłowo przeprowadzoną ocenę materiału dowodowego, w toku której nie ustalono i nie oceniono istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych związanych z dostępem działki zainwestowanej do drogi publicznej i jej wymaganym uzbrojeniem oraz realizacją zasady dobrego sąsiedztwa.

Zarzuty odnoszące się do braku doręczenia skarżącej decyzji o warunkach zabudowy wraz z wynikami analizy w część tekstowej i graficznej, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. i § 9 ust. 2 rozporządzenia są niezasadne. Nawet jeśli doszło do tego, że decyzji o warunkach zabudowy nie doręczono skarżącym kasacyjnie ze wszystkimi załącznikami to akta administracyjne potwierdzają, że skarżąca kasacyjnie kilkukrotnie przeglądała akta w siedzibie organu w okresie biegu terminu do wniesienia odwołania i po zapoznaniu się z aktami, w tym z analizą urbanistyczną w obu wersjach, sporządziła odwołanie. Wbrew zatem jej zarzutom nawet brak doręczenia załączników do decyzji nie miał w tej sytuacji wpływu na zakres jej uprawnień procesowych, czyli w istocie nie miał wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Nie potwierdziły się zarzuty kasacyjne naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., albowiem Sąd a quo przeprowadził kontrolę zaskarżonych decyzji z punktu widzenia ich zgodności z prawem, zgodnie z przyznanymi kompetencjami i podjął rozstrzygniecie przewidziane przez przepisy p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie postawili również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przywołanego przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał podstawę prawną i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Przy tym podkreślić należy, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia zatem podstawowe wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., stanowi logiczną, zwartą całość,.

Organy obu instancji w stopniu niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy wyjaśniły, w oparciu o analizę urbanistyczną sporządzoną przez uprawnionego urbanistę, okoliczności faktyczne i prawne istotne dla wydania rozstrzygnięcia, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a Sąd a quo prawidłowo potwierdził legalność wydanego rozstrzygnięcia.

Na tle ustaleń i ocen organów, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji i oddalił skargę. Skoro Sąd a quo nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), ani naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), to nie można skutecznie zarzucić wyrokowi oddalającemu skargę naruszenia art. 151 p.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie to jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd normy prawnej.

W konsekwencji z powodu braku skutecznego podważania w niniejszej skardze kasacyjnej prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.

Wniosek pełnomocnika uczestników postępowania J. Z. i S. Z. o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania jest niezasadny, albowiem w razie oddalenia skargi kasacyjnej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego przysługuje od skarżącego kasacyjnie tylko organowi albo skarżącemu przed sądem pierwszej instancji w zależności od tego, czy skargą kasacyjną zaskarżono wyrok sądu pierwszej instancji oddalający czy uwzględniający skargę (art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Wnioskodawcy nie należą do kategorii podmiotów uprawnionych na tej podstawie do zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.