II OSK 2292/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-18	
Data wpływu	2023-10-31	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Broda
Roman Ciąglewicz	
Symbol z opisem	6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków	
Hasła tematyczne	Zabytki	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 468/23	
Skarżony organ	Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568; art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b; Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 468/23 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20 grudnia 2022 r. znak: DOZ-OAiK.650.223.2022.AJ w przedmiocie pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych przy zabytku oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 468/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [..] w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20 grudnia 2022 r. w przedmiocie pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych przy zabytku, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję [..] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 19 stycznia 2022 r. odmawiającą wydania pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych przy zabytku - jakim jest historyczny zespół urbanistyczno-krajobrazowy [..], wpisany do rejestru zabytków pod numerami [...] i [...] - polegających na termomodernizacji budynku przy ul. [..] w S.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że pismem z dnia 28 września 2021 r. Wspólnota Mieszkaniowa [..] w S. zwróciła się do [..] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wykonanie termomodernizacji budynku przy ul. [..] w S. wraz z dociepleniem i odnowieniem kolorystycznym elewacji.

Minister utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie ochronie prawnej podlega nie tylko charakterystyczne rozplanowanie miasta o średniowiecznej proweniencji, lecz również historyczna tkanka miejska, do której zalicza się budynek przy ul. [..], jak również zieleń i krajobraz oraz panorama miasta. Szczególnie istotne jest więc zachowanie tradycyjnych form zabudowy oraz jej autentycznego charakteru. Historyczna zabudowa [...], posiadająca typowe dla specyfiki lokalnej i regionalnej rozwiązania, które stanowią wyróżnik dla tego obszaru, powinna podlegać szczególnej ochronie. Należy więc dążyć do zachowania pierwotnych form budynków, posiadających historyczny charakter i reprezentujących zabudowę tego terenu z różnych epok.

Organ wyjaśnił, że przeznaczony do remontu budynek przy ul. [..] w S. wchodzi w skład zespołu zabytkowej zabudowy [..]., nieprzekształconego przez termomodernizację. Detal architektoniczny na elewacjach przedmiotowego budynku jest w złym stanie zachowania, ze względu na osłabienie lica ceglanych ścian i tynków, spowodowane wieloletnim zawilgoceniem budynku. Należy jednak stwierdzić, że wygląd tego budynku świadczy o epoce, w której powstał, jak również o konkretnej fazie kształtowania się zabudowy historycznego układu przestrzennego [...]. Wartości historyczne, artystyczne lub naukowe układu przestrzennego miasta wraz z zabudową reprezentowane są m.in. za pośrednictwem oryginalnych form architektury, jak i zastosowanych dawnych technologii budowlanych.

Budynek przy ul. [..] w S. stanowi element historycznej zabudowy miasta, a zarazem jest jednym z istotnych elementów kształtujących chroniony układ urbanistyczny i decydujących o jego zabytkowym charakterze. Z tego względu nie można dopuścić m.in. do skucia oryginalnego wystroju elewacji kamienicy i zastąpienia go kopią wykonaną ze styropianu. Organ zaznaczył, że w przedmiotowym budynku wprowadzono już uprzednio zmianę, która negatywnie wpłynęła na jego wartość historyczną, artystyczną (architektoniczną) i naukową, ponieważ wymieniono historyczną stolarkę okienną na okna z PVC, które nie nawiązują w żaden sposób do historycznych rozwiązań. Wykonanie dodatkowo ocieplenia elewacji powiększy obrys (gabaryt) budynku, zmieni proporcje elewacji w stosunku do dachu, spowoduje zwiększenie głębokości osadzenia stolarki okiennej i drzwiowej, jak również zniszczenie charakterystycznego detalu architektonicznego. Wykonane prace doprowadziłyby więc do zmiany oryginalnego wyrazu architektonicznego budynku, naruszenia jego pierwotnej struktury i oryginalnych proporcji. Minister doszedł do przekonania, że planowane ocieplenie zewnętrznych elewacji budynku wykonanego w technologii tradycyjnej (murowanego z cegły pełnej, pokrytej tynkiem) za pomocą warstwy wełny mineralnej lub styropianu wpłynie negatywnie na wartości zabytkowe tego budynku i naruszy w sposób istotny jego walory architektoniczne oraz autentyczność i integralność, pomimo skromnego detalu architektonicznego elewacji. Przedmiotowy budynek, ze względu na jego zachowanie w niemal oryginalnej formie, stanowi cenną egzemplifikację XIX-wiecznej tkanki miejskiej [...].

W przekonaniu Ministra zaproponowana przez Wspólnotę metoda termomodernizacja przyczyni się do obniżenia wartości historycznych, artystycznych i naukowych budynku poprzez zmianę pierwotnych proporcji bryły z pogłębieniem otworów okiennych i drzwiowych, zaś odtworzenie detalu elewacji w masie styropianowej stanowić będzie jedynie imitację historycznego wyglądu zabytku oraz jego substancji.

Jednocześnie Minister zaznaczył, że nie podważa słusznego interesu strony, w jakim leży potrzeba poprawy warunków bytowych mieszkańców poprzez ocieplenie budynku. Jednak należy mieć na względzie, że działania zmierzające do polepszenia warunków użytkowania budynku są możliwe, o ile dokonywane zmiany nie wpływają na uszczuplenie wartości zabytkowych obiektu, dlatego Wspólnota powinna rozważyć zastosowanie alternatywnych metod poprawy warunków termicznych obiektu. W celu poprawy stanu zachowania zabytkowego budynku oraz poprawy warunków klimatycznych we wnętrzu zasadne byłoby podjęcie działań mających na celu osuszenie murów w partiach zawilgoconych, usunięcie źródeł zawilgocenia, wykonanie odkażania murów w niezbędnym zakresie i przede wszystkim otynkowanie elewacji za pomocą zaprawy specjalnie przeznaczonej do budynków zabytkowych (bez dodatku cementu, który uniemożliwia odparowywanie wilgoci z murów i powoduje ich destrukcję).

Odnosząc się do argumentów dotyczących dokonanego w latach [...] ocieplenia elewacji sąsiedniego budynku przy ul. [..] w S., Minister zauważył, że budynek ten, wybudowany w XIX w., zachował się do czasów współczesnych w formie, która była wynikiem częściowej przebudowy na początku XX w, która doprowadziła do całkowitego zatarcia pierwotnych cech stylowych tego budynku. Zmiana stanowiska organu konserwatorskiego wynika z nabytego doświadczenia i wiedzy w zakresie negatywnego wpływu docieplenia zewnętrznego na walory zabytkowe historycznej zabudowy, a nie z różnego traktowania inwestorów. Co więcej, odnowienie budynku przy ul. [..] stanowi dowód, że nie jest możliwe odtworzenie pełni walorów zabytkowych zabudowy w procesie termomodernizacji z rekonstrukcją lica elewacji przy użyciu styropianu i tynków współczesnych. Ocieplenie tego budynku przyczyniło się do obniżenia jego wartości zabytkowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ odwoławczy nie odniósł się szczegółowo do zarzutów odwołania dotyczących istotnych dla rozpoznawanej sprawy okoliczności, tj. termoizolacji budynku znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego budynku, tj. przy ul. [..] w S., tego, że przeszedł on termoizolację z grubością warstwy ocieplającej takiej samej jaką chciała zastosować zgodnie z projektem skarżąca, tego, że budynki te bezpośrednio do siebie przylegają i, że termoizolacja budynku przy ul. [..] w S. pozwoli na wyrównanie widocznego uskoku od strony frontowej (burzącego linię zabudowy) pozostałego po ociepleniu budynku przy ul. [..] w S. Organy nie wyjaśniły także z czego wynika ochrona elewacji budynku, czy z wpisu do rejestru historycznego układu urbanistycznego, czy z wpisu do historycznego zespołu budowlanego. Sąd pierwszej instancji zauważył, że o ile z definicji ustawowej odnoszącej się do przedmiotu ochrony w przypadku historycznego zespołu budowlanego można wywnioskować, że w pojęciu formy architektonicznej i stylu mieści się wygląd elewacji, to organy nie wyjaśniły ponad wszelką wątpliwość, że budynek przy ul. [..] w S. jest objęty ochroną w ramach historycznego zespołu budowlanego "pomimo skromnego detalu architektonicznego elewacji". Okoliczność, że ocieplenie ww. budynku zakłóci integralną część zespołu zabudowy strefy ochrony konserwatorskiej w sytuacji, gdy sąsiednie budynki przeszły identyczną termoizolację, nawet te znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie i bezpośrednio przylegające do przedmiotowego budynku, a także to, że zezwolono wcześniej na wymianę okien na plastikowe (podobnie jak w innych budynkach), musi zostać bardzo dokładnie przeanalizowane i wyjaśnione.

Ponadto, Sąd pierwszej instancji argumentował, że nawet jeśli wyjaśnione zostanie dostatecznie, z czego wynika ochrona wyglądu elewacji budynku i czy w odniesieniu do przedmiotowego budynku prawny obowiązek ochrony przez właściwe organy wyglądu elewacji rzeczywiście ma miejsce, do rozstrzygnięcia pozostaje problem równego traktowania przez władzę publiczną podmiotów prawa pozostających wobec organu w podobnej lub wręcz analogicznej sytuacji prawnej. Tego typu zarzut skarżąca podniosła już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie w skardze do sądu administracyjnego twierdząc, że w innych budynkach położonych w sąsiedztwie i objętych tymi samymi wpisami do rejestru zabytków dokonano zmian, w tym zastosowano termoizolację, jak należy domniemywać za pozwoleniem organów ochrony zabytków.

W świetle powyższego nie do przyjęcia jest, w ocenie Sądu pierwszej instancji, enigmatyczna argumentacja organu drugiej instancji, że sąsiedni budynek przy ul. [..] mógł przejść termomodernizację z uwagi na fakt, że był po częściowej przebudowie (w XX w.) która doprowadziła do zatarcia pierwotnych cech stylowych tego budynku w kontekście "skromnego detalu architektonicznego elewacji" (co przyznaje Minister) zachowanego w budynku przy ul. [..], jak również niewskazania które elementy elewacji mają wartość zabytkową i jaka metodologia jest właściwa dla ochrony tych elementów, czy też całego budynku, który - co należy wyraźnie podkreślić - nie jest objęty indywidualnym wpisem, a wpisem obszarowym, jako budynku znajdującego się w strefie ochrony konserwatorskiej historycznego układu urbanistycznego [...] i historycznego zespołu urbanistyczno-krajobrazowego [...].

Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że o ile słusznie Minister podnosi, iż z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej idealnym stanem byłoby zachowanie substancji zabytku w jego oryginalnej formie (a więc bez docieplenia, z oryginalnym wykończeniem i nie pogrubieniem ściany), o tyle w motywacji organu zabrakło precyzyjnego odniesienia się do tego, dlaczego docieplenie tak frontowej, bocznej jak i tylnej ściany budynku powoduje tak istotne zaburzenie w jego bryle, że jest to nie do pogodzenia z punktu widzenia ochrony prawnej układu urbanistycznego [...]., jak i ochrony prawnej zespołu urbanistyczno-krajobrazowego [...]. Sąd nie dostrzegł bowiem prawidłowego wyważenia niewątpliwej i uzasadnionej potrzeby ochrony zabytku, tj. układu urbanistycznego i zespołu urbanistyczno-krajobrazowego, z jednej strony i potrzeby umożliwienia podmiotom zamieszkującym w tymże zabytku, egzystencji w warunkach jakie w obecnych czasach powszechnie uznawane są za elementarne, a więc w ciepłym i niezawilgoconym pomieszczeniu z drugiej strony. Kwestia wyważenia tych dwóch dóbr, częstokroć stojących względem siebie w opozycji, przy jednoczesnym uwzględnieniu stanu zabytku, ma kluczowe znaczenie.

W kontekście powyższego, za co najmniej niewystarczające Sąd pierwszej instancji uznał wywody organu, że wykreowanie dodatkowej kubatury poprzez docieplenie ściany, w połączeniu z generalną potrzebą zachowania substancji zabytku najlepiej w stanie niezmienionym (oryginalnym), jak i pogrubienie ściany nakazują a limine odmowę na tego typu roboty budowlane. Po pierwsze, organ nie odniósł się do tego, czy całkowite docieplenie ściany może zostać uznane za wystarczające do zachowania substancji i charakterystycznych cech zabytku, jakim jest założenie urbanistyczne. Czy jest to dopuszczalne jeżeli chodzi o proporcje budynku, tym bardziej, że organy wyrażały zgody na takie docieplenia na sąsiednich nieruchomościach. Nie bez znaczenia przy tego rodzaju ocenie pozostaje przy tym potrzeba uwzględnienia interesów osób zamieszkujących w zabytku i jego ogólny wygląd po dociepleniu. Organy nie wykazały, poza stwierdzeniem o zaburzeniu bryły budynku, aby rzeczywiście docieplenie to znacząco wpływało na zabytek. Szczególnie w kontekście tego by zamieszkiwanie w zabytku nie było traktowane jako dolegliwość, która generuje same uciążliwości. Jednocześnie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ powinien rozważyć, czy istnieje możliwość ewentualnej korekty przedłożonego przez Wspólnotę projektu (m.in. w zakresie usunięcia szyldów reklamowych) jako wyważenia racji, jak i swoistego rodzaju kompromisu stron o spornych interesach. Racjonalność społeczna i ekonomiczna sugeruje bowiem, aby przedmiotowy budynek został ocieplony i wyremontowany, zarówno od strony fasady, jak i pozostałych stron.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. Na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a.:

naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i wadliwe uznanie, że organy nie wyjaśniły w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy i dopuściły się uchybień w wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego oraz utrwaleniu tego materiału w aktach sprawy, kiedy to organy zebrały wystarczający materiał dowodowy, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej;

naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 11 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez niesłuszne uznanie, że organ naruszył przy orzekaniu w niniejszej sprawie zasadę przekonywania i nie odniósł się w uzasadnieniu do zarzutów odwołania dotyczących istotnych dla rozpoznawanej sprawy okoliczności tj. termoizolacji budynku znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego budynku tj. przy ulicy [..] w S., kiedy to organ dokonał dogłębnej analizy i wyjaśnienia stanu faktycznego a także uczynił zadość wszystkim wymaganiom wskazanym w ww. przepisach, a błędna ocena działania organu doprowadziła do niesłusznego uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej;

naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 11 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez niesłuszne uznanie, że w niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły z czego wynika ochrona elewacji budynku, czy z wpisu do historycznego układu urbanistycznego, czy z wpisu do historycznego zespołu budowlanego, kiedy to organy w petitum rozstrzygnięcia odniosły się i wskazały na historyczny zespół urbanistyczno-krajobrazowy [...], a błędna ocena działania organów doprowadziła do niesłusznego uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej;

naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 11 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez niesłuszne uznanie, że okoliczność, że ocieplenie ww. budynku zakłóci integralną część zespołu zabudowy strefy ochrony konserwatorskiej w sytuacji, gdy sąsiednie budynku przeszły identyczną termoizolację, nawet te znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie i bezpośrednio przylegające do przedmiotowego budynku, a także to, że zezwolono wcześniej na wymianę okien na plastikowe musi zostać dokładniej przeanalizowane i wyjaśnione, kiedy to organ dokonał dogłębnej analizy i wyjaśnienia stanu faktycznego, a także uczynił zadość wszystkim wyżej wymaganiom wskazanym w ww. przepisach, a błędna ocena działania organu doprowadziła do niesłusznego uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej;

naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 11 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez niesłuszne uznanie, że organy nie zbadały dokładnie zarzutu dotyczącego równego traktowania podmiotów prawa pozostających wobec organu w podobnej lub analogicznej sytuacji prawnej, dyskryminując tym samym skarżącą przez władzę publiczną, kiedy to organ rozstrzygając sprawę miał na względzie równe traktowanie i uczynił zadość wszystkim wyżej wymaganiom wskazanym w ww. przepisach, a błędna ocena działania organu doprowadziła do niesłusznego uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej;

naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 11 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez niesłuszne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, iż opisane roboty budowlane doprowadzą do zakłócenia czy naruszenia przypisywanych budynkowi wartości zabytkowych a ponadto poprzez uznanie, że stanowisko organów w tej kwestii jest zdawkowe i lakoniczne, kiedy to organy uzasadniły szczegółowo motywy swego rozstrzygnięcia, wskazując iż zakres prac budzi zastrzeżenia i stwarza ryzyko doznania uszczerbku substancji zabytkowej, a błędna ocena działania organów doprowadziła do niesłusznego uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej.

2. Na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust 1 pkt 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zakres ochrony zabytkowych układów urbanistycznych różni się i jest mniej rygorystyczny od zakresu ochrony zabytków nieruchomych objętych wpisem indywidualnym, podczas gdy przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy statuuje, iż pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, a więc prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że przepis ten nie statuuje odrębnych wymagań nakazujących odróżnienie (mniej rygorystyczną ochronę) co do układów urbanistycznych w porównaniu z zakresem ochrony co do zabytków objętych wpisem indywidualnym;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że stosując prawo organy zobowiązane są podejmować tożsame rozstrzygnięcia w "podobnych", stanach faktycznych podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że zasada równego traktowania dotyczy tożsamych stanów faktycznych. Ta błędna wykładnia doprowadziła Sąd I instancji do błędnego wniosku, iż prowadząc postępowanie organy konserwatorskie nie zbadały dokładnie zarzutu skarżącego dotyczącego równego traktowania przez władzę publiczną podmiotów prawa pozostających wobec organu w podobnej sytuacji prawnej.

Naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania i prawa materialnego doprowadziły do mylnego stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20 grudnia 2022 r. w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, została wydana z naruszeniem prawa, co w konsekwencji doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny do nieuzasadnionego uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej, w których organ podnosi, że Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej weryfikacji postępowania przeprowadzonego przez organy administracji, a także wadliwej oceny, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przez organ zasady przekonywania oraz, że nie zostało wykazane, iż opisane roboty budowlane doprowadzą do zakłócenia przypisywanych przedmiotowemu budynkowi wartości zabytkowych, a stanowisko organów w tej kwestii jest lakoniczne.

W orzecznictwie oraz w literaturze przedmiotu wypracowane zostały granice dyskrecjonalnych kompetencji organów ochrony zabytków, które zapobiegać mają ich nadużywaniu przez te organy. Granice te dotyczą w szczególności określenia sposobu sporządzenia uzasadnienia decyzji opartych na luzach interpretacyjnych oraz sformułowania powinności po stronie organów ochrony zabytków proporcjonalnego wyważenia interesu społecznego wyrażającego w się w trosce o jak najlepszy stan zachowania zabytków z interesem indywidualnym. Podkreśla się, że decyzje organów ochrony zabytków nierzadko znacząco ingerują w prawo własności, muszą zatem cechować się rzetelnością i merytorycznym uzasadnieniem prawnym i faktycznym (M. J. Węgrzak, Zasady prawa ochrony dziedzictwa kultury w orzecznictwie sądów administracyjnych, Gdańsk 2020, s. 287). Działanie w trybie uznania administracyjnego nie powinno oznaczać dowolności przy wydawaniu decyzji, bowiem organy powinny wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie (wyr. NSA z 15 stycznia 2016, I OSK 1382/14). Przyznana konserwatorowi władza dyskrecjonalna nie jest nieograniczona, wyznaczają ją granice swobodnej oceny oraz prawidłowe uzasadnienie dokonanego rozstrzygnięcia (wyr. TK z 26 lutego 2008 r., SK 89/06.) Decyzje wydawane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami powinny być zgodne nie tylko z zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego i wynikającymi z nich dyrektywami interpretacyjnymi: przekonywania, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do organów państwa, rozstrzygania wątpliwości na korzyść obywatela, ale także powinny uwzględniać interes społeczny i słuszny interes strony oraz być szczególnie starannie uzasadnione (M. J. Węgrzak, op. cit., s. 168.). W ramach uznania administracyjnego konserwator zabytków powinien także uwzględnić całokształt okoliczności dotyczących danego zabytku, w tym jego stan i sposób jego aktualnego użytkowania i wykorzystania.

W sprawie niniejszej wyjątkowo istotne znaczenie ma prawidłowe sformułowanie uzasadnienia decyzji organu ochrony zabytków z uwagi na wyraźnie dostrzegalny konflikt interesów w postaci dążenia do ochrony zabytkowego układu urbanistycznego i jego elementów, a z drugiej strony potrzeby zapewnienia współczesnych, podstawowych standardów prawidłowego użytkowania budynku i warunków bytowych jego mieszkańców. Walor poprawnego uzasadnienia wydanej decyzji ma szczególnie doniosłe znaczenie, gdyż w sprawie zachodzi potrzeba wyważenia przez organ różnych wartości o randze konstytucyjnej pozostających w kolizji. Obowiązkiem organu było poszukiwanie takich rozwiązań, które pogodziłyby interes publiczny (ochrona dziedzictwa kultury) z interesem mieszkańców budynku. Istotne w tej sprawie pozostaje, że ochrona zabytków nie jest celem samym w sobie, rozumianym wyłącznie jako sankcja, lecz narzędziem do inteligentnego zarządzania dziedzictwem, co oznacza, że nie chroni się substancji za wszelką cenę. Ochrona dziedzictwa nie może zatem odbywać się w próżni, w oderwaniu od realiów społecznych i ekonomicznych (wyr. NSA z 15 października 2025 r., sygn. akt II OSK 881/23). Punktem odniesienia w przypadku wydawania przez organ ochrony zabytków decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na planowane roboty budowlane przy zabytku powinny być także obowiązujące standardy wykonywania robót budowlanych i współczesne zasady użytkowania budynków pozyskiwane w razie potrzeby przy współudziale rzeczoznawców budowlanych.

Za prawidłową uznaje Naczelny Sąd Administracyjny konkluzję Sądu pierwszej instancji o braku wystarczającego wyważenia w zakresie argumentacji zaskarżonej decyzji niewątpliwej i uzasadnionej potrzeby ochrony układu urbanistycznego z jednej strony oraz umożliwienia podmiotom zamieszkującym w zabytku egzystencji w warunkach, jakie w obecnych czasach powszechnie uznawane są za elementarne, a więc w ciepłym i niezawilgoconym pomieszczeniu z drugiej strony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że o ile Minister słusznie podnosi, iż z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej idealnym stanem byłoby zachowanie substancji zabytku w jego oryginalnej formie (a więc bez docieplenia, z oryginalnym wykończeniem i nie pogrubieniem ściany), o tyle w motywacji organu zabrakło precyzyjnego odniesienia się do tego, dlaczego planowane roboty budowlane istotne z punktu widzenia zapewnienia obowiązujących standardów użytkowania budynków są nie do pogodzenia z punktu widzenia ochrony prawnej przedmiotowego układu urbanistycznego. Wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja nie odzwierciedla w sposób usystematyzowany i spójny założenia o destrukcyjnym wpływie planowanych robót budowlanych na stan układu oraz potrzebie jego ochrony przed ich wykonaniem. Z jednej strony organ podnosi, że budynek przy ul. [..] jest jednym z istotnych elementów kształtujących chroniony układ urbanistyczny i decydujący o jego zabytkowym charakterze, dostrzegając potrzebę ochrony jego charakterystycznego detalu architektonicznego, z drugiej jednak dodaje, że detal architektoniczny na elewacjach przedmiotowego budynku jest w złym stanie zachowania ze względu na osłabienie lica ceglanych ścian i tynków spowodowane wieloletnim zawilgoceniem budynku. Organ przyznaje tym samym, że zawilgocenie budynku, któremu mają przecież przeciwdziałać planowane roboty budowlane, pogorszyło kondycję przedmiotowego budynku, także w aspekcie reprezentowanych przez niego wartości zabytkowych. Diagnozuje zatem zawilgocenie jako jeden z głównych czynników degradacji obiektu zabytkowego. W tym kontekście Wspólnota argumentuje w odwołaniu, że brak termomodernizacji przyczynia się do obniżenia wartości zabytku, zmniejszenia jego trwałości i powoduje zaburzenie aktualnej linii zabudowy. Taki stan, jak podnosi Wspólnota, spowodowany jest istniejącym od wielu dziesięcioleci zawilgoceniem ścian, który nie przyczynia się do zwiększenia wartości zabytku. Organ przyznaje też w kontekście akcentowanej potrzeby ochrony oryginalnego wyrazu architektonicznego budynku, że detal architektoniczny elewacji jest mimo wszystko skromny. W tym aspekcie zauważyć należy, że Wspólnota podnosiła, iż wszystkie detale architektoniczne na elewacji można odtworzyć za pomocą współczesnych technologii. Organy orzekające w sprawie zobowiązane zatem były wykazać, że ów detal architektoniczny na elewacji jest na tyle cenny i wartościowy, że nie można zastąpić go współczesnymi materiałami ze szkodą dla zabytku. W tym kontekście słusznie zwraca uwagę Sąd pierwszej instancji na potrzebę wskazania przez organ, które elementy elewacji mają wartość zabytkową i jaka metodologia jest właściwa dla ochrony tych elementów. Nie bez racji także Wspólnota wskazuje, że orzekające w sprawie organy zobowiązane były w szczególności wskazać w jaki sposób dojdzie do zarzucanego zaburzenia bryły budynku wskutek wykonania planowanych robót budowlanych. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w decyzji odmawiającej zgody na wykonanie robót budowlanych organ ochrony zabytków powinien wykazać dlaczego zakres planowanych robót budowlanych będzie miał negatywny wpływ na zabytek, tymczasem część z użytej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacji mającej świadczyć o potrzebie przeciwdziałania planowanym robotom budowlanym nie przystaje do ich szczegółowego zakresu. Organ wskazuje m.in. na potrzebę ochrony pierwotnych rozwiązań materiałowych budynków stanowiących historyczne elementy zabytkowego zespołu zabudowy, abstrahuje jednak od tego, że przedmiotem planowanych robót budowlanych nie jest rozbiórka obiektu. Wskazuje w szczególności na cechy architektoniczne budynku podlegające ochronie, jak niska, zwarta bryła, nakryta wysokim dachem [...] (...), te elementy budynku nie ulegną jednak zmianie wskutek wykonania planowanych robót budowlanych. Uzasadnione wątpliwości budzi także powoływanie się obecnie w kontekście planowanych robót budowlanych na zagrożenia wynikające z wymiany historycznych okien w budynku na odpowiadające współczesnym normom budowlanym, w sytuacji, w której nastąpiło to, jak należy domniemywać, za zgodą organu ochrony zabytków. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji zabrakło zatem precyzyjnego wyjaśnienia, dlaczego przy założeniu o skromnym detalu architektonicznym elewacji oraz jego złym stanie zachowania docieplenie budynku spowoduje konsekwencje nie do pogodzenia z punktu widzenia ochrony prawnej przedmiotowego układu urbanistycznego. Podkreślić należy w tym miejscu wagę i potrzebę wykazania przez organy ochrony zabytków negatywnego, skonkretyzowanego wpływu planowanych robót budowlanych na zabytek oraz merytorycznego i konkretnego uzasadnienia decyzji pozwalającego na zindywidualizowanie rozstrzygnięcia określonymi przesłankami.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazuje, że Wspólnota powinna rozważyć zastosowanie alternatywnych metod poprawy warunków termicznych obiektu, zobowiązany jest jednak wskazać jakie konkretne metody inwestor mógłby zastosować żeby zrealizować cel planowanych robót budowlanych z zachowaniem walorów zabytkowych obiektu budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, alternatywna metoda wykonania robót budowlanych wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tych wymogów nie spełnia. Rozwiązanie, jakie zaproponowały orzekające w sprawie organy w zakresie wymogów prowadzenia robót budowlanych i utrzymywania budynków w należytym stanie technicznym wymaga uzupełniania. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazuje się, że prace budowlane należy wykonać metodami tradycyjnymi, dostosowanymi do struktury zabytkowej budowli, nie precyzuje się jednak o jakie metody chodzi. Pozostaje także niejasne, czy ogólnikowe rozwiązanie zaproponowane przez organ drugiej instancji faktycznie spełnia cel planowanych robót budowlanych, tj. docieplenie budynku i jest prawidłowe pod względem wymogów technicznych. Budzi wątpliwości, czy zaproponowana metoda otynkowania elewacji za pomocą zaprawy specjalnie przeznaczonej do budynków zabytkowych (jak podaje organ: "bez dodatku cementu, który uniemożliwia odparowywanie wilgoci z murów i powoduje ich destrukcję") rzeczywiście doprowadzi do zachowania współczesnego standardu użytkowania budynków i spełni rolę ocieplenia budynku. Oczywiście nie można pomijać, że organy orzekające w sprawie są wyspecjalizowane w zakresie ochrony zabytków, a nie wykonywania robót budowlanych, niemniej jednak nic nie stoi na przeszkodzie, aby w zakresie obowiązku sformułowania wytycznych dla inwestora organ ochrony zabytków powołał rzeczoznawcę budowlanego i na podstawie posiadanej przez niego wiedzy sformułował wskazania w zakresie alternatywnej metody wykonania robót budowlanych z poszanowaniem walorów zabytku. Z uzasadnienia decyzji organu wynika, że zastosowane metody budowlane mogą doprowadzić do szybkiej degradacji obiektu choćby przez nasilone zawilgocenie, co oznacza, że organ ochrony zabytków kwestionuje prawidłowość wykonania projektu budowlanego przez osoby posiadające uprawnienia budowlane bez uzasadnienia tego stanowiska fachową argumentacją z zakresu współczesnych standardów wykonywania robót budowlanych. Zadaniem organu ochrony zabytków nie jest tylko wydanie decyzji odmownej, ale przy takim wariancie rozstrzygnięcia również wskazanie inwestorowi kierunków alternatywnej metody wykonania robót budowlanych, która pozwalałaby jednocześnie zachować walory zabytku, a także spełnić cel planowanych robót budowlanych. Nie wystarczy stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji, że poprawa warunków termicznych i użytkowych w budynkach zabytkowych powinna być osiągana poprzez stosowanie metod nieingerujących w podlegające ochronie cechy i elementy substancji zabytków, ale konieczne jest wskazanie takiego sposobu (metodyki) wykonania robót budowlanych, który pozwoli na osiągnięcie efektu w postaci docieplenia budynku bez znaczącego obniżenia wartości zabytkowych budynku, ale także w zgodzie ze sztuką budowlaną i użytkową pozwalającą na zamieszkiwanie w nim mieszkańców. Zaproponowane przez organ ochrony zabytków rozwiązanie alternatywne w zakresie wykonania robót budowlanych musi nie tylko zapobiegać destrukcji substancji zabytkowej, ale być wykonalne i prawidłowe z punktu widzenia założeń wiedzy technicznej.

Istotny pozostaje także akcentowany powyżej wymiar obowiązku zachowania zgodności decyzji wydawanych przez organy ochrony zabytków z wyartykułowanymi w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadami przekonywania, czy pogłębiania zaufania do organów państwa, tymczasem utrzymywanie niejednolitej praktyki w zakresie wydawanych zgód na wykonanie robót budowlanych w stosunku do podobnych budynków w tym samym rejonie, wybudowanych w tym samym okresie budzi uzasadnione zastrzeżenia w kontekście stosowania się organu do ww. dyrektyw interpretacyjnych. W tym kontekście zasadna jest konkluzja Sądu pierwszej instancji o obowiązku organów ustalenia, czy zasada równości jest przestrzegana w odniesieniu do kryteriów pozwolenia na termoizolację w budynkach objętych ochroną na podstawie tego samego wpisu do rejestru zabytków, a jeżeli występują różnice, to czy mają one uzasadnienie w innej sytuacji prawnej lub faktycznej podmiotów prawnych lub innych wartościach konstytucyjnych uzasadniających odmienne traktowanie podmiotów podobnych na gruncie niedookreślonych norm prawnych. W świetle powyższego, zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że niewystarczająca jest enigmatyczna argumentacja organu drugiej instancji, iż sąsiedni budynek mógł przejść termomodernizację z uwagi na fakt, że był po częściowej przebudowie (XX w.), która doprowadziła do zatarcia pierwotnych cech stylowych tego budynku, w kontekście skromnego, jak przyznaje Minister, detalu architektonicznego elewacji przedmiotowego budynku, jego złego stanu zachowania z powodu wieloletniego zawilgocenia oraz negatywnego oddziaływania wymiany stolarki okiennej na jego wartość historyczną, artystyczną (architektoniczną) i naukową. Z tych powodów bezzasadny pozostaje zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 11 oraz 107 § 3 k.p.a., a także art. 32 Konstytucji RP.

Na marginesie, w szczególności w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP wskazania wymaga, że wypowiedzi doktrynalne stanowią tło dla wypowiedzi orzeczniczych, które ujmują zasadę równości jako nakaz traktowania sytuacji (podmiotów) podobnych w sposób podobny, a zarazem dopuszczenie traktowania sytuacji (podmiotów) odmiennych w sposób odmienny (por. L. Garlicki, M. Zubik [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Lex/el.).

W odniesieniu do zarzutu nieprawidłowych ustaleń związanych z przesądzeniem przez Sąd pierwszej instancji, że organy nie wyjaśniły z czego wynika ochrona elewacji budynku, czy z wpisu do historycznego układu urbanistycznego, czy z wpisu do historycznego zespołu budowlanego należy podtrzymać zalecenia sformułowane przez Sąd pierwszej instancji pod adresem organu z tej przyczyny, że ochronie konserwatorskiej w przypadku układu urbanistycznego podlega układ przestrzenny miasta, określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, ich przebieg, szerokość i przekrój, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność miedzy zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią, wygląd zewnętrzny budowli, określony skalą, rozmiarami, stylem, konstrukcją, materiałami, kolorem i wystrojem, współzależność między miastem lub dzielnicą zabytkową, a otaczającym je środowiskiem naturalnym i kulturowym, różne funkcje, które miasta lub dzielnice spełniały w przeszłości (por. wyr. WSA w Warszawie z 18 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 993/19). W przypadku wpisu obszarowego, jakim jest wpis do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego, za kluczową wartość należy zatem uznać spójną ich całość składającą się na zabytkowy ład przestrzenny (wyr. WSA w Warszawie z 19 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2127/19). Natomiast historyczny zespół budowlany to, stosownie do art. 3 pkt 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. W związku z tym prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, który dostrzega potrzebę rozróżnienia tych dwóch form ochrony zabytków nieruchomych.

W kontekście zarzutu naruszenia art. 36 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy ochronie zabytków i opiece nad zabytkami podkreślenia wymaga, że obiektywną okolicznością, którą organ ochrony zabytków powinien uwzględnić podejmując decyzję na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy jest niewątpliwie zakres ochrony wynikający z wpisu zabytku do rejestru, a ten będzie się różnić w przypadku wpisu o charakterze indywidualnym oraz wpisu historycznego układu urbanistycznego. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). W przypadku wpisu indywidualnego ochrona jest szersza, gdyż obejmuje również wnętrze obiektu (por. wyr. NSA z 7 marca 2018 r., II OSK 1187/16).

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.