Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Sędzia WSA Jakub Linkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi D. I. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego oddala skargę

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej "Prezes NFZ", "organ II instancji" lub "organ") decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1373 z późn. zm.), dalej "ustawa o świadczeniach", oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), po rozpatrzeniu wniosku D. I. (dalej "skarżący" lub "wnioskodawca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa NFZ nr [...] z dnia [...] października 2019 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej "organ I instancji") nr [...] wydanej w dniu [...] lutego 2014 r., w przedmiocie stwierdzenia, iż skarżący podlegał od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 20 lutego 2013 r. obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o wydanie decyzji dotyczącej objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym skarżącego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. We wniosku organ rentowy poinformował, iż skarżący w okresach: od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 maja 2001 r., od dnia 17 sierpnia 2001 r. do dnia 18 września 2001 r. oraz od dnia 3 listopada 2011 do dnia 18 listopada 2001 r. posiadał inny tytuł do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych. Ponadto poinformował, iż w dniu 15 kwietnia 2013 r. wydał w stosunku do skarżącego decyzję znak: [...] stwierdzającą, że w okresach: od dnia 1 czerwca 2001 r. do dnia 16 sierpnia 2001 r., od dnia 19 września 2001 r. do dnia 2 listopada 2001 r. oraz od dnia 19 listopada 2001 r. do dnia 1 czerwca 2005 r. podlegał obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym i wypadkowemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

Pismem z dnia 9 października 2013 r. organ I instancji wezwał skarżącego do przedstawienia dokumentów potwierdzających faktyczny okres prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w postaci np. zaświadczenia lub innego dokumentu z właściwego Urzędu Skarbowego potwierdzającego wysokość osiąganych przychodów, dochodów oraz strat z ww. tytułu.

Skarżący pismem z dnia 12 października 2013 r. poinformował, że zwrócił się do Urzędu Skarbowego [...] z prośbą o wydanie zaświadczenia potwierdzającego nieskładanie deklaracji rozliczeniowych oraz nieodprowadzanie zaliczki na podatek od prowadzonej działalności gospodarczej od dnia 2 czerwca 2005 r. Na dowód złożenia pisma w urzędzie skarbowym przesłał podanie skierowane do Naczelnika Urzędu Skarbowego [...].

Pismem z dnia 30 grudnia 2013 r. organ I instancji ponownie wezwał skarżącego do przedstawienia właściwych dokumentów.

Skarżący nie przedłożył żądanych dokumentów. Zgodnie ze stanem faktycznym w okresie wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji, z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) wynikało, iż skarżący rozpoczął prowadzenie pozarolniczej działalności od dnia 2 kwietnia 1991 r. Wpis ten został wykreślony z CEIDG w dniu 20 lutego 2013 r., a skarżący jako datę zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej wskazał 2 czerwca 2005 r. Z aktualnego wydruku z CEIDG wynikało, iż w dniu 22 października 2014 r. dokonano sprostowania tego wpisu z urzędu, wskazując datę zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej jako 17 lipca 2012 r. Brak było informacji o okresach zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej.

Organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., stwierdził, że wnioskodawca był objęty obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 20 lutego 2013 r.

Od decyzji skarżący wniósł odwołanie w dniu 20 lutego 2014 r. Z uwagi na to, że przedmiotowe odwołanie wniesione zostało po terminie, Prezes NFZ postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2466/14, oddalił skargę. Wyrok jest prawomocny.

Pismem z dnia 8 kwietnia 2019 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym) Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, wskazując, że jest ona wadliwa i wydana z rażącym naruszeniem prawa w zakresie, w jakim ustala, że podlegał on ubezpieczeniu w okresie od lipca 2005 r. do lutego 2013 r.

Organ II instancji decyzję nr [...] z dnia [...] października 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], utrzymał ją w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ wskazał, że w przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji kiedy odpowiednie przepisy zostały przywołane, a wnioskodawca na poziomie postępowania prowadzonego przez organ I instancji nie wykazał, choć zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą ciążył na nim taki obowiązek, iż pomimo zarejestrowanej działalności gospodarczej, faktycznie jej nie wykonywał. Organ podkreślił, że domniemanie prowadzenia działalności gospodarczej jest domniemaniem faktycznym, które ma znaczenie dowodowe i może być obalone, co oznacza, iż czasookres prowadzenia działalności gospodarczej wynikający z wpisu do ewidencji może być korygowany, lecz czynność ta musi być powiązana z wynikami postępowania dowodowego. W takiej sytuacji ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne.

Prezes NFZ stanął na stanowisku, że decyzja organu I instancji, wydana w oparciu o zgromadzony wówczas materiał dowodowy i obowiązujące wówczas przepisy, nie zawiera wady powodującej jej nieważność tj. rażącego naruszenie prawa, bądź braku podstawy prawnej.

Na decyzję Prezesa NFZ skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, mimo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisów stanowiących podstawę do ustalenia, kto podlega obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym oraz ubezpieczeniu zdrowotnemu;

- art. 66 ust. 1 pkt 1 lit c i art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 266 z poźn. zm.), dalej "u.s.u.s.", poprzez bezpodstawne i nieuzasadnione zastosowanie i uznanie, że w okresie od lipca 2005 r. do lutego 2013 r. skarżący prowadził działalność gospodarczą, podczas gdy faktycznie jej nie prowadził, ponieważ uniemożliwiał to jego stan zdrowia;

- art 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, tj. czy faktycznie w czasie od lipca 2005 r. do lutego 2013 r. skarżący prowadził działalność gospodarczą;

- art. 7, art. 8, art 77 § 1, art. 80 a także art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i stanowiska skarżącego, w tym zignorowanie informacji zdrowotnych (wskazujących na doznanie dwóch ciężkich wypadków), które już same w sobie wskazują na brak fizycznych możliwości prowadzenia działalności gospodarczej we wskazywanym okresie uniemożliwiających również podjęcie działań zmierzających do zawieszenia czy też wykreślenia działalności gospodarczej;

- art. 8 § 2 k.p.a. poprzez doprowadzenie, że w tym samym stanie faktycznym i prawnym Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, że skarżący nie podlegał obowiązkowi ubezpieczeń społecznych we wskazanym okresie z uwagi na faktycznie nieprowadzenie działalności gospodarczej, a Prezes NFZ mimo wszystko przyjął, że w tym okresie skarżący prowadził działalność gospodarczą i podlegał ubezpieczeniu zdrowotnemu.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] oraz z dnia [...] października 2019 r., nr [...], jak również stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji nr [...] wydanej w dniu [...] lutego 2014 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a."

Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym na wniosek skarżącego o stwierdzenie jej nieważności decyzji, na podstawie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na rażące naruszenie prawa.

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym sposobem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Jego istotą nie jest ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy, a jedynie ustalenie, czy decyzja jest dotknięta wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania dowodowego i ponownie nie ustala stanu faktycznego sprawy. Organ nie czyni więc samodzielnych ustaleń faktycznych w tej sprawie, lecz opiera się na materiale dowodowym, którym dysponował wydając badaną decyzję (por. np. wyrok NSA z 19 maja 2017r. II OSK 2405/15).

Według przyjętych poglądów z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć sytuację, gdy decyzja administracyjna ze względu na jej nie budzącą wątpliwości sprzeczność z prawem nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. Ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa z oczywistych względów ma charakter ocenny, wymaga zbadania, czy powołane przez stronę naruszenie prawa było "rażące" (oczywiste, jednoznaczne, widoczne "na pierwszy rzut oka"). Nie chodzi tu więc o jakiekolwiek naruszenie prawa, np. w zakresie jego wykładni, lecz o naruszenie odpowiadające cechom wyżej wymienionym.

W ocenie Sądu, zarzuty rażącego naruszenia prawa podnoszone w skardze w istocie zmierzają do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, poprzez dokonanie ustaleń faktycznych, których w ocenie strony organ zaniechał w postępowaniu zwyczajnym tj. nie ustalił, czy skarżący w okresie wskazanym w decyzji ostatecznej w sprawie, prowadził faktycznie działalność gospodarczą, opierając się jedynie na danych z ewidencji działalności gospodarczej. Wszystkie podniesione w tym zakresie zarzuty skargi, nie mogły zostać uwzględnione przez Sąd jako zasadne, ponieważ tryb stwierdzenia nieważności, jako tryb nadzwyczajny, nie może służyć ponownemu przeprowadzeniu postępowania dowodowego, do czego w istocie zmierza skarżący. Spóźnione odwołanie od decyzji organu I instancji również nie daje podstawy, do przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego.

Wyjaśnić również należy, iż zgodnie z art. 2 u.s.d.g. działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły.

Poza sporem jest, że przedsiębiorcy będący osobami fizycznymi - prowadzący działalność gospodarczą w rozumieniu cytowanego przepisu - podlegają wpisowi do ewidencji, przewidzianej ustawą o swobodzie działalności gospodarczej. Podzielić przy tym należy pogląd, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej rodzi domniemanie, że przedsiębiorca figurujący w ewidencji prowadzi działalność w rozumieniu powołanej ustawy. Domniemanie to niewątpliwie może być obalone. Ciężar udowodnienia - że mimo wpisu działalność gospodarcza nie jest prowadzona - spoczywa na przedsiębiorcy, jako osobie, która z faktu tego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne, w tym w zakresie ustania obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego. Brak dochodów z działalności gospodarczej nie świadczy jednak o zakończeniu czy zawieszeniu jej prowadzenia (por. wyroki NSA z dnia 18 stycznia 2011 r. II GSK 22/10 czy z dnia 11 marca 2014 r. II GSK 2094/12).

Jak wynika z akt sprawy organ I instancji w postępowaniu zwyczajnym, nie naruszył zasad postępowania administracyjnego i podjął wszelkie działania zgodnie z art.7 i art.77 § 1 k.p.a w celu ustalenia faktów prawotwórczych w sprawie.

Nie sposób pominąć, iż Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w piśmie z dnia 12 września 2013 r. znak [...] poinformował D. I. o wszczętym na wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, postępowaniu w sprawie ustalenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej i pouczył go, że ma prawo do wniesienia ewentualnych uwag i dokumentów potwierdzających okres prowadzenia pozarolniczej działalności.

Następnie pismem z dnia 9 października 2013 r. znak: [...], organ wezwał skarżącego, do przedstawienia we wskazanym terminie dokumentów potwierdzających faktyczny okres prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w postaci np. zaświadczenia lub innego dokumentu z właściwego Urzędu Skarbowego potwierdzającego wysokość osiąganych przychodów, dochodów oraz strat z ww. tytułu.

Wówczas skarżący poinformował pismem z dnia 12 października 2013 r., że zwrócił się do Urzędu Skarbowego [...] z prośbą o wydanie zaświadczenia potwierdzającego nieskładanie deklaracji rozliczeniowych oraz nieodprowadzanie zaliczki na podatek od prowadzonej działalności gospodarczej od dnia 2 czerwca 2005 r. Żadnej dokumentacji jednak dotyczącej faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej nie przedstawił.

W związku z tym, pismem z dnia 30 grudnia 2013 r. znak: [...], organ ponownie wezwał stronę do przedstawienia we wskazanym terminie dokumentów potwierdzających faktyczny okres prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

Jednakże do wydania decyzji kończącej postępowanie administracyjne skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających wskazywany przez niego okres prowadzenia działalności gospodarczej.

Organ nie miał więc żadnych podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiocie ubezpieczenia zdrowotnego w stosunku do skarżącego wbrew danym wynikającym z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG), z której wynikało, iż skarżący rozpoczął prowadzenie pozarolniczej działalności od dnia 2 kwietnia 1991 r. , natomiast wykreślenie wpisu nastąpiło w dniu 20 lutego 2013 r.

Organ zbadał też póżniejszy wpis do CEIDG z którego wynika, iż w dniu 22 października 2014 r. dokonano sprostowania ww. wpisu z urzędu, wskazując datę zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej jako 17 lipca 2012 r. Nie wskazano w nim informacji o okresach zawieszenia działalności gospodarczej.

Jednakże sprostowanie to nastąpiło już po wydaniu decyzji przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., w przedmiocie obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego skarżącego. Natomiast przed wydaniem decyzji, mimo kilkukrotnych wezwań w postępowaniu zwyczajnym, do przedstawienia jakichkolwiek, dowodów na okoliczność faktycznie prowadzonej działalności gospodarczej, skarżący żadnego materiału dowodowego nie złożył, a wówczas, w postępowaniu zwyczajnym byłby zobowiązany go rozpoznać. W trybie nadzwyczajnym jakim jest tryb stwierdzenia nieważności, organ nie był już uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego. W trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności decyzji, rozpoznaniu mogą podlegać, jak już Sąd wskazywał na wstępie, jednoznaczne, stojące w oczywistej sprzeczności z przepisem prawa, niebudzącym wątpliwości interpretacyjnych, ciężkie wady decyzji, których w tej sprawie, na podstawie akt sprawy stwierdzić nie można.

Za bezzasadne należało więc uznać podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania : art. 7, art. 8, art 77 § 1, art. 80 a także art. 107 § 3 k.p.a. i w konsekwencji zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego art. 66 ust. 1 pkt 1 lit c i art. 69 ust. 1 u.s.u.s. w zw. z art. 13 pkt 4 u.s.u.s. Organ rozpoznając sprawę w trybie nadzwyczajnym, rozpoznał sprawę w granicach wyznaczonych przesłankami wskazanymi w art.156 § 1 k.p.a. ponieważ tylko w tym zakresie uprawniony był prowadzić postępowanie.

Z tych wszystkich względów podzielić należało stanowisko organu, iż decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., wydana w oparciu o zgromadzony wówczas materiał dowodowy, nie zawiera wad powodujących jej nieważność w szczególności wskazanych w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.