Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 314/23 w sprawie ze skargi S. Z. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 marca 2023 r. nr 425/23 w przedmiocie grzywny za nieokazanie przedmiotu oględzin oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 20 lipca 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 314/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu oddalił skargę S. Z. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 16 marca 2023 r., Nr 425/23, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w [...] z dnia 3 lutego 2023 r., nr 12/2023, nakładające na podstawie art. 88 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", na skarżącego karę grzywny w wysokości 200 zł za ponowne nieokazanie (w dniu 20.01.2023 r.) przedmiotu oględzin – ustępu suchego i budynku gospodarczego – położonych na działce nr ew. [...] w miejscowości [...].

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że skarżący w sposób bezzasadny odmówił okazania przedmiotu oględzin, dając podstawę organowi do ukarania go grzywną.

Sąd wskazał, że w odniesieniu do zastosowania art. 88 § 1 K.p.a. kluczowym jest prawidłowość zawiadomienia osoby o obowiązku określonego zachowania się oraz pouczenie jej o skutkach niezastosowania się do wezwania. W szczególności – osoba taka musi otrzymać wezwanie/zawiadomienie o oględzinach, co należy rozpatrywać w kategoriach dopełnienia zasad doręczenia pism, które uregulowane zostały w K.p.a. w rozdziale 8 Działu I: "Przepisy ogólne". Z akt sprawy wynika, że zawiadomienie o oględzinach w dniu 20 stycznia 2023 r. na terenie ww. działki zostało doręczone stronie w dniu 9 stycznia 2023 r. Wspomniane zawiadomienie oprócz informacji określających, gdzie i kiedy odbędą się oględziny oraz co będzie ich przedmiotem, zawiera również pouczenie o ukaraniu grzywną.

Pracownicy organu I instancji w protokole oględzin sporządzonym w dniu 20 stycznia 2023 r. opisali okoliczności z wyznaczonych oględzin (dowód akta administracyjne).

Przedstawione ustalenia pozwalają na przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki z art. 88 § 1 K.p.a. uprawniające do nałożenia na skarżącego grzywny w wysokości 200 zł. A mianowicie, organy administracji wykazały, że zawiadomienie o oględzinach, w którym sprecyzowano datę, godzinę, miejsce i przedmiot oględzin, zostało doręczone skarżącemu. Ponadto zamieszczono w nim pouczenie o skutkach nie podporządkowania się temu obowiązkowi; a skarżący wcześniej został ukarany grzywną w wysokości 50 zł.

Sąd wskazał, że udostępnienie przedmiotu oględzin nie jest pozostawione do uznania osoby nią dysponującej, lecz stanowi jej obowiązek. Obowiązek ten może być wyłączony jedynie w sytuacji, gdyby wydanie przedmiotu oględzin wiązało się z niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzi, groziło niepowetowaną szkodą bądź też było – z obiektywnie uzasadnionych powodów – niemożliwe do zrealizowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 sierpnia 2021 r., II SA/Wa 1576/20). Z akt sprawy nie wynika, aby takie okoliczności w analizowanym przypadku zachodziły.

Zasadnie zatem w takich okolicznościach należało uznać, że zachowanie skarżącego zmierzało do celowego utrudniania organowi zebrania materiału dowodowego. Za prawidłowe tym samym należało uznać stanowisko PINB, który wobec nieokazania przez skarżącego (po raz kolejny) przedmiotu oględzin, orzekł o zastosowaniu wobec niego środka przymusu w postaci grzywny przewidzianej w art. 88 § 1 K.p.a.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie istniały również jakiekolwiek okoliczności uzasadniające odmowę udostępnienia przez niego przedmiotu oględzin. Innymi słowy stanowisko skarżącego, zawarte w skardze do Sądu co do przyczyny odmowy udostępnienia przedmiotu oględzin, nie daje podstaw do przyjęcia, że odmowa ta była zasadna. Jak już wskazano, po otrzymaniu zawiadomienia skarżący nie zareagował mimo, że w sprawie przedmiotu oględzin – ustępu suchego i budynku gospodarczego był to kolejny termin oględzin. To na organie spoczywał obowiązek zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego i kompleksowego rozpatrzenia sprawy – zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego. Skarżący, skutecznie natomiast udaremnił przeprowadzenie oględzin, co powoduje, że powtórnie bezzasadnie odmówił okazania przedmiotu oględzin, a to z kolei uzasadniało nałożenie na niego kary grzywny w wysokości 200 zł na podstawie art. 88 § 1 K.p.a. Wynika to z tego, że organ nie może pozostawać bierny wobec postawy strony, która dysponując przedmiotem oględzin pomimo ponownego wezwania, bezzasadnie odmawia okazania przedmiotu oględzin. Taka postawa, zdaniem Sądu, nie może prowadzić do sytuacji, w której organ przez okres kilku miesięcy nie ma możliwości przeprowadzenia czynności procesowej niezbędnej do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Obowiązek okazania przedmiotu oględzin dotyczy nie tylko stron postępowania, w ramach którego organ administracji podejmuje tego rodzaju czynność dowodową. Spoczywa on bowiem na każdym, w kogo władaniu pozostaje przedmiot oględzin. Dopuszczalność nałożenia grzywny nie jest także uzależniona od tego, czy ukarany wcześniej został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., II OSK 3403/18). Ponadto każde z postępowań dotyczących nałożenia grzywny w trybie art. 88 § 1 K.p.a. jest postępowaniem odrębnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez zaniechanie uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia, pomimo naruszenia przez organy I i II instancji art. 88 § 1 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w sposób nierzetelny i sprzeczny z zasadą praworządności, albowiem organ I i II instancji dokonał niedopuszczalnego ukarania skarżącego karą 200 zł, za nieudostępnienie przedmiotu oględzin, podczas gdy skarżący chciał udostępnić przedmiot oględzin inspektorowi nadzoru budowlanego obecnemu w miejscu i czasie oględzin w celu sprawdzenia, że obiekt kontrolowany nie istnieje, pozostałym zaś obecnym osobom odmówił z uwagi na potrzebę ich zdrowia i życia związaną z brakiem możliwości w tym momencie należytego zabezpieczenia psa znajdującego się na posesji, a także z uwagi na to, że oględziny z uwagi na brak istnienia kontrolowanych obiektów mogły być przeprowadzone z dalszej odległości lub przez jedną osobę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 88 § 1 w zw. z art. 6 K.p.a.

Na wstępie należy wskazać, że grzywnę można wymierzyć podmiotowi zobowiązanemu do okazania przedmiotu oględzin. Granice prawnego obowiązku okazania przedmiotu oględzin wyznacza wyraźnie art. 85 § 2 K.p.a. stanowiąc, że jeżeli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich, osoby te są obowiązane na wezwanie organu do okazania przedmiotu oględzin. Obciążenie tym obowiązkiem stron postępowania znajduje natomiast uzasadnienie w art. 50 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może wzywać osoby (strony lub inne osoby) do udziału w podejmowanych czynnościach, a więc również do udziału w oględzinach przez przedstawienie ich przedmiotu. Przedstawienie przedmiotu oględzin na wezwanie organu orzekającego jest wobec tego obowiązkiem, który ciąży zarówno na stronie, jak i na osobie trzeciej, w zależności od tego, w czyim władaniu znajduje się dany przedmiot. Zwolnienie z tego obowiązku może nastąpić wyjątkowo w sytuacji usprawiedliwionego braku możliwości okazania przedmiotu oględzin z powodu choroby lub innej niedającej się pokonać przeszkody bądź gdyby wiązało się to z niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzi lub groziło niepowetowaną szkodą. Okoliczności te powinny zostać w toku postępowania administracyjnego ujawnione i potwierdzone stosownym materiałem dowodowym (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2025 r., II OSK 2299/22). Rygoryzm wynikający z art. 88 § 1 K.p.a. jest uzasadniony tym, że grzywna przewidziana w tym przepisie stanowi środek przymusu, mający na celu zapewnienie prawidłowego przebiegu postępowania dowodowego. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku dopuszczenia przez organ dowodu z oględzin, na stronach i na innych osobach posiadających przedmiot oględzin spoczywa obowiązek okazania tej rzeczy organowi przeprowadzającemu dowód (por. wyrok NSA z 12 marca 2024 r., II OSK 44/23).

Wynika z tego, że nieokazanie przedmiotu oględzin nie może opierać się na dowolnej przyczynie wskazywanej przez skarżącego, lecz takiej, która mogłaby stanowić realną przeszkodę okazania przedmiotu oględzin. W tym zakresie odwoływanie się przez skarżącego do braku możliwości należytego zabezpieczenia psa, znajdującego się na posesji, jawi się jedynie jako niczym nieuzasadniona "wymówka". Skarżący nie wykazał aby możliwość zabezpieczenia psa przed inspektorami stanowiła przeszkodę nie do przezwyciężenia. Należy także dostrzec, że, po pierwsze, skarżący został poinformowany o terminie oględzin, a więc miał czas na odpowiednie przygotowanie się do oględzin, w tym zabezpieczenie psa. Po drugie, stanowisko skarżącego nie wyjaśnia z jakich względów nie mógł podczas trwających już oględzin zabezpieczyć psa. Po trzecie, jak twierdzi sam skarżący, mógł pomimo psa wpuścić tylko jednego inspektora. A po czwarte, był to już kolejny termin oględzin, na który skarżący nie wpuścił inspektorów na teren swojej posesji.

Z przywołanych wyżej okoliczności wynika, że Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że zachowanie skarżącego zmierzało do celowego utrudniania organowi zebrania materiału dowodowego, ponieważ w istocie nie istniały jakiekolwiek okoliczności uzasadniające odmowę udostępnienia przez skarżącego przedmiotu oględzin, tj. ustępu suchego i budynku gospodarczego. Tego rodzaju ocena stanowi podstawę do stwierdzenia, że prawidłowe było stanowisko PINB, który wobec nieokazania przez skarżącego (po raz kolejny) przedmiotu oględzin, orzekł o zastosowaniu wobec niego środka przymusu w postaci grzywny przewidzianej w art. 88 § 1 K.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy ma zatem rację Sąd I instancji, że jeżeli skarżący, skutecznie udaremnił przeprowadzenie oględzin, bo powtórnie bezzasadnie odmówił okazania przedmiotu oględzin, to uzasadnionym było nałożenie na niego kary grzywny w wysokości 200 zł na podstawie art. 88 § 1 K.p.a. Tej zaś oceny nie podważa skutecznie argumentacja, że skarżący chciał udostępnić przedmiot oględzin inspektorowi nadzoru budowlanego obecnemu w miejscu i czasie oględzin w celu sprawdzenia, że obiekt kontrolowany nie istnieje. Nie wykazał skarżący najpóźniej w skardze kasacyjnej aby rzeczywiście nie było już przedmiotu oględzin, a więc aby wystarczające było wpuszczenie na teren nieruchomości tylko jednego inspektora, a reszta inspektorów mogłaby taki fakt potwierdzić z dalszej odległości. Ponadto to, że w regulacjach prawnych nie ma wymogów w zakresie wpuszczenia, aż trzech osób kontrolujących na posesje nie ma znaczenia z perspektywy oceny zasadności zastosowania art. 88 § 1 w zw. z art. 6 K.p.a. Należy bowiem wskazać, że oględziny służą pozyskaniu materiału dowodowego celem realizacji zasady prawdy obiektywnej, która wynika m.in. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Dlatego dla wzmocnienia mocy dowodowej dowodu z przeprowadzonych oględzin (art. 85 K.p.a.) wręcz wymagane jest aby skład osób dokonujących kontroli składał się z większej liczy osób kontrolujących niż jedna, w tym osób posiadających odpowiednie uprawnienia, tak aby zagwarantować stronie postępowania obiektywizm w zakresie dokonanych ustaleń, co ma też służyć fachowej ocenie przedmiotu oględzin, i co może być dokonane podczas rzeczywistych oględzin przedmiotu postępowania, a nie – dokonywania inspekcji z dalszej odległości. W innym wypadku można by kwestionować prawidłowość dokonanych oględzin. Natomiast jeżeli, jak twierdzi skarżący, drugi z inspektorów się nie wylegitymował, skarżący mógł zażądać jego wylegitymowania, celem ustalenia czy osoba wpisana do protokołu podaje nieprawdę, że jest inspektorem PINB w [...].

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 88 § 1 w zw. z art. 6 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.