Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A.H. o przyznanie pomocy w formie specjalnych zasiłków celowych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta [...] jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z dnia 19 grudnia 2018 r. Burmistrz Miasta [...] zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem, a Prezydentem Miasta [...] przez wskazanie organu właściwego do rozstrzygnięcia wniosku A.H. dotyczącego przyznania pomocy

w formie specjalnych zasiłków celowych na dofinansowanie schronienia oraz na żywność w okresie jesienno- zimowym.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Prezydent Miasta [...], reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], przesłał Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w [...] wniosek A.H. dotyczący przyznania pomocy w formie specjalnych zasiłków celowych, jako organowi właściwemu do rozpoznania ww. wniosku o udzielenie pomocy. Uczestnik w ww. piśmie wskazał, że w toku wstępnego postępowania dotyczącego ww. wniosku, ustalił, że A.H. jest osobą bezdomną, a ostatnim jej miejscem zameldowania na pobyt stały jest [...], ul. [...].

Zdaniem wnioskodawcy, A.H., wbrew stanowisku uczestnika, nie jest osobą bezdomną, od kilku lat zamieszkuje wraz z córką w [...], wynajmując różne lokale mieszkalne. Z zawodu jest [...], od 4 lat zamieszkuje w [...] oraz pracuje zawodowo 20 km od [...], córka J.H.S. uczęszcza do Szkoły Podstawowej nr [...] w [...]. Rodzina objęta jest podstawową opieką zdrowotną w przychodni w [...], tu również zamieszkuje najbliższa rodzina ww. tj. matka M.H., która udziela wsparcia w formie opieki nad jej córką. A.H. Miasto [...] określa jako swoje centrum życiowe, nie zamierza powrócić do [...]. Ww. oczekuje na mieszkanie z zasobów komunalnych Miasta - [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego sp. z o.o. [...] stał się jej miejscem pobytu oraz osobistych spraw, a tym samym miejscem zamieszkania A.H. w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w związku z art. 25 Kodeksu cywilnego.

Ponadto Burmistrz podniósł, że od dnia 6 kwietnia 2018 r. A.H. wraz z córką zamieszkuje w budynku hotelowym, po byłym hotelu robotniczym zarządzanym przez Spółkę Cywilną [...], ul. [...],[...]. Ww. obiekt służy do zaspakajania potrzeb mieszkaniowych osobom pracującym na terenie [...] lub jego okolicach. Pokoje wynajmowane są zarówno dla osób samotnych jak i całych rodzin. Mieszkańcy posiadają całodobowy dostęp do ogólnodostępnej kuchni oraz pomieszczeń sanitarnych. A.H. najmuje pokój na podstawie umowy zawartej na czas nieokreślony dokonując stałej comiesięcznej opłaty za jego użytkowanie. Najmowany przez ww. pokój z dostępem do kuchni i łazienki bez wątpienia służy do zaspokajania jej potrzeb mieszkaniowych.

Ponieważ A.H. wraz z córką zamieszkuje na stałe w budynku przeznaczonym do celów mieszkaniowych, przebywa tam z zamiarem stałego pobytu, tam koncentruje swoje czynności życiowe, to w ocenie wnioskodawcy nie można uznać jej za osobę bezdomną, zgodnie z art. 6 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej. Tym samym ww. ustalenie wyłącza konieczność ustalenia właściwości miejscowej organu pomocy społecznej w oparciu o kryterium miejsca ostatniego zameldowania osoby na pobyt stały, w rozumieniu art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, stwarza zaś podstawy do stosowania art. 101 ust. 1 ustawy - kryterium miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.

Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na wniosek wskazał,

że A.H. niewątpliwie jest osobą bezdomną. Podkreślił, iż analiza treści umowy z dnia 6 kwietnia 2018 r., przedłużonej aneksem z dnia 7 maja 2018 r. jednoznacznie wskazuje, że jej przedmiotem nie jest najem lokalu mieszkalnego, a pośrednictwo w świadczeniu krótkoterminowej usługi noclegowej. Taka treść umowy wprost koresponduje z rodzajem działalności przedsiębiorstwa [...] S.C., którego Klasyfikacja działalności PKD została określona w pod symbolem 55.10.Z. Zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) podklasa ta obejmuje zapewnienie zakwaterowania w cyklu dziennym lub tygodniowym. Obiekty tu sklasyfikowane zapewniają zakwaterowanie w umeblowanych pokojach, apartamentach z usługami codziennego sprzątania, słania łóżek oraz szeroki zakres usług dodatkowych takich jak: usługi podawania posiłków i napojów, usługi parkingowe, usługi pralni, udostępnianie basenów kąpielowych, pomieszczeń do ćwiczeń gimnastycznych czy urządzeń rekreacyjnych oraz udostępnianie sal konferencyjnych. Podklasa ta obejmuje zapewnienie krótkotrwałego zakwaterowania w: hotelach, motelach, pensjonatach i innych obiektach hotelowych.

Zatem w ocenie Prezydenta Miasta [...], w związku z faktem, że ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały A.H. jest [...], to organem właściwym do rozpoznania jej wniosku w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jest Burmistrz Miasta [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek,

a organami jednostek rządowych.

Przez spory, o których mowa w przywołanym przepisie, należy rozumieć sytuacje, w których przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, tj. każdy z organów uważa się za niewłaściwy.

Z takim właśnie negatywnym sporem o właściwość między dwoma organami samorządu terytorialnego mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden

z organów nie uznaje swojej kompetencji do rozpoznania wniosku A.H. o przyznanie pomocy w formie specjalnych zasiłków celowych.

Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały

(art. 101 ust. 2).

Stosownie do art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej za osobę bezdomną należy rozumieć osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy

i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów ustawy o ewidencji ludności

i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu,

w którym nie ma możliwości zamieszkania.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U.

z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy nie stanowią.

Odnosząc ten stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy przyjąć, że A.H. jest osobą bezdomną, gdyż nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały w celu zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych oraz nie jest nigdzie zameldowana na pobyt stały – w rozumieniu przepisów powołanej wyżej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Miejsca jej pobytu w hotelu w [...] nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Pobyt w tego typu ośrodku jest pozbawiony cechy trwałości i nie można przyjąć, że jest miejscem w którym koncentruje się działalność życiowa i cele przebywających tam osób. Podkreślić należy, że nawet gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego.

Powyższe wskazywałoby – jak chce tego Prezydent Miasta [...] – że to przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. winien wyznaczać organ gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały wnioskodawcy, jako właściwy w niniejszej sprawie. Prowadziłoby to jednak do niedopuszczalnego zignorowania szczególnej sytuacji osobistej ubiegającego się o świadczenie, o której mowa w art. 101 ust. 3 u.p.s. W orzecznictwie przyjmuje się, że sytuacje, do których ma zastosowanie powyższa regulacja występują wówczas gdy wnioskodawca z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie, którego właściwość wynikałaby z przepisu art. 101 ust. 1 lub ust. 2 u.p.s. W realiach niniejszej sprawy należy dostrzec, iż A.H. od 4 lat zamieszkuje w [...], pracując zawodowo, jej córka uczęszcza do szkoły podstawowej w [...]. Rodzina objęta była podstawową opieką zdrowotną w [...]. W [...] również zamieszkuje jej matka, która udziela wsparcia w formie opieki nad jej córką. A.H. określa [...] jako swoje centrum życiowe, nie zamierza powrócić do [...] - co potwierdziła w złożonych oświadczeniach. Oczekuje na mieszkanie z zasobów komunalnych Miasta - [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego.

Wszystko to razem każe obiektywnie przyjąć, iż A.H., z uwagi na swą osobistą sytuację, nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczeń pomocowych w organie, którego właściwość wynikałaby z przepisu art. 101 ust. 2 u.p.s., a tym samym zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 101 ust. 3 u.p.s. Podkreślenia wymaga, iż wykładnia i zastosowanie przepisów u.p.s. określających właściwość miejscową organów pomocy społecznej, powinna przede wszystkim uwzględniać zasady pomocy społecznej wymienione w art. 2 ust. 1 u.p.s. (umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości), art. 3 ust. 1 u.p.s. (wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka) oraz art. 3 ust. 2 u.p.s. (zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem). Powyższe oznacza, że przy stosowaniu przepisów ustalających właściwość organów pomocy społecznej należy mieć na względzie również te okoliczności, które z uwagi na sytuację osobistą wnioskodawcy, mogą zaważyć na tym czy ewentualna pomoc będzie efektywna oraz czy w jakimkolwiek stopniu będzie ona realizowała ustawowe cele pomocy społecznej (vide: postanowienie NSA z dnia 13 grudnia 2012r. sygn. akt I OW 158/12; postanowienie NSA z dnia 18 maja 2017r. sygn. akt I OW 94/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W zaistniałej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy uzasadnione jest przyjęcie szczególnej właściwości, określonej w art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten przewiduje w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie oraz w sprawach niecierpiących zwłoki właściwość gminy miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie.

Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.