Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 15 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1991/18 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia 14 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 6 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w S. (dalej: spółka) na decyzję Ministra Środowiska z 14 maja 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 2 marca 2018 r. Marszałek Województwa Pomorskiego zobowiązał spółkę (zarządcę autostrady [...]) do wykonania, w terminie 8 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, przeglądu ekologicznego, pod kątem ograniczenia oddziaływania na środowisko w zakresie emisji hałasu od autostrady [...], powodującej negatywne oddziaływanie na zdrowie i życie ludzi zamieszkałych na terenie nieruchomości w [...]. Marszałek Województwa Pomorskiego określił, że przegląd ekologiczny należy wykonać zgodnie z art. 238 pkt 1 ppkt a, d, f, pkt 2, bez przypadku poważnej awarii przemysłowej, pkt 3, 5, 6, 7, art. 241a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 779 ze zm. – dalej: p.o.ś.) oraz wskazał, co powinna uwzględniać przyjęta metoda badań i studiów, w zakresie objętym art. 238 pkt 2 i 3 p.o.ś.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka.

Decyzją z 14 maja 2018 r. Minister Środowiska uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

W ocenie organu odwoławczego, w tej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 237 p.o.ś. ("w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko"), ponieważ negatywne oddziaływania na środowisko autostrady zostało potwierdzone przez mapę akustyczną sporządzoną w 2017 r. i jest oczywiste. Zasadnym jest zatem podjęcie działań na podstawie art. 362 p.o.ś.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że art. 237 p.o.ś. jest przepisem fakultatywnym. Organ nie ma zatem obowiązku zobowiązania prowadzącego instalację podmiotu korzystającego ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, co nie oznacza, że jednocześnie nie zachodzi możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Stanowisko, że brak obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego zawsze zachodzi w sytuacji braku możliwości negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, jest sprzeczne, z art. 237 p.o.ś.

W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja jest dla spółki korzystna (znosi nałożony przez organ I instancji obowiązek wykonania i przedłożenia przeglądu ekologicznego) i nie narusza zasady z art. 139 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.).

Sąd I instancji podkreślił, że pomiary hałasu, na które powołuje się organ odwoławczy, zostały wskazane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Jednocześnie Minister Środowiska w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że nie dokonuje oceny dotychczas zebranego materiału dowodowego w zakresie, który byłby równoznaczny z uznaniem, że emisja hałasu z autostrady [...], nie jest ponadnormatywna i nie powoduje negatywnego oddziaływania na zdrowie i życie ludzi zamieszkałych. Odziaływanie autostrady [...] na nieruchomość w [...], potwierdzają dowody zebrane od 2014 do 2017 r. Są to pomiar hałasu wykonany przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku na terenie tej nieruchomości w 2014 r. w porze nocy (LAeqN) oraz mapa akustyczna sporządzona w 2017 r., odwzorowująca w graficzny sposób poziom hałasu, wyrażony wskaźnikami hałasu LDWN i LN. W ocenie Sądu I instancji, stanowisko organu odwoławczego wyrażone w tym zakresie stanowi jedynie odniesienie się do zdarzeń powołanych przez organ I instancji. Jednocześnie spółka nie podważyła wniosków płynących z powołanych dokumentów. Ponadto organ odwoławczy uznał, że pomiar wykonany w 2014 r. jest nieaktualny ze względu na upływ czasu, jednak o aktualnym przekroczeniu dopuszczalnego poziomu hałasu świadczy mapa akustyczna. Jest to zgodne z art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś.

Odnosząc się do stanowiska spółki, że mapa akustyczna nie może być podstawą stwierdzenia negatywnego oddziaływania na środowisko w konkretnym obszarze, Sąd I wyjaśnił, że zgodnie z transponowaną do polskiego porządku prawnego dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2002/49/WE z 25 czerwca 2002 r. odnosząca się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku (Dz.Urz. WE L nr 189, poz. 12), mapa akustyczna, którą sporządza się na bazie wskaźników hałasu LDWN i LN, oznacza mapę opracowaną dla celów całościowej oceny narażenia na hałas z różnych źródeł (a więc m.in. z eksploatacji dróg), na danym obszarze albo do celów sporządzania ogólnych prognoz dla danego obszaru. Po przekroczeniu ustalonej przez państwo członkowskie dopuszczalnej wartości LDWN lub LN — państwa członkowskie są zobowiązane rozważyć lub wprowadzić środki łagodzące. Dyrektywa nr 2002/49/WE, podobnie jak dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z 26 maja 2003 r. Nr 2003/35/WE w sprawie udziału społeczeństwa, w odniesieniu do niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (Dz.Urz. WE L Nr 156, poz. 17), zostały implementowane do polskiego systemu prawnego m.in. ustawą z 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Sąd I instancji wskazał także, że programy ochrony środowiska nie są jedynym instrumentem prawnym ochrony środowiska przed hałasem, a brak tych programów nie powoduje, że zniesiony jest ciążący na organach wyspecjalizowanych w ochronie środowiska, obowiązek podejmowania działań ochrony przed hałasem. Dodatkowo, w ocenie Sądu I instancji, umorzenie postępowania z jednej podstawy prawnej, nie oznacza braku możliwości prowadzenia postępowania z innych przyczyn, o ile okoliczności stanu faktycznego stwarzają pozytywne przesłanki prawne. Spółka nie zanegowała negatywnego odziaływania autostrady [...] na nieruchomość w [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.

W pierwsze kolejności spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 237 w związku z "art. 372 p.o.ś." przez uznanie, że wystąpienie negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, a przede wszystkim zasadność podjęcia działań naprawczych w konkretnej lokalizacji, zostało jednoznacznie udowodnione na podstawie wyrywkowej oceny mapy akustycznej dla danego obszaru. W ocenie spółki, dokument taki ma charakter ogólny i przedstawia klimat akustyczny danego terenu w oparciu o "obarczoną pewnymi błędami" symulację komputerową (algorytmy obliczeniowe wyznaczające zasięg oraz skalę hałasu od badanego źródła w postaci uśrednionych danych), obszary mniej lub bardziej zagrożone hałasem. Dokument taki jest sporządzany w celu dalszej, całościowej oceny narażenia na hałas pochodzący z różnych źródeł na danym obszarze lub w celu sporządzania ogólnych prognoz dla danego obszaru. W szczególności mapa akustyczna analizowana wyrywkowo nie wskazuje na zasadność podejmowania działań naprawczych w konkretnych lokalizacjach, które to działania określają wydawane w oparciu o całościową (a nie wyrywkową) analizę map akustycznych programy ochrony środowiska przed hałasem.

Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przez błędne podzielenie i powielenie argumentacji organu odwoławczego, wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w konsekwencji oddalenie skargi. W ocenie spółki skarga zasługiwała na uwzględnienie. Doszło zatem do naruszenia art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez jego zastosowanie i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez brak zastosowania. Naruszenie przepisów p.p.s.a. spółka powiązała z naruszeniem przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.):

Po pierwsze, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., Polegało to na uznaniu, że udowodniono negatywne oddziaływanie na środowisko na terenie nieruchomości w [...].

Po drugie, art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. przez brak dostrzeżenia, że uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji cechowało się niepełnymi, wybiórczymi oraz błędnymi ustaleniami. Stwierdzono bowiem, że o aktualnym i jednoznacznym przekroczeniu dopuszczalnego poziomu hałasu na terenie konkretnej nieruchomości uzasadniającym podjęcie działań naprawczych świadczy mapa akustyczna oraz że w toku postępowania administracyjnego udowodniono negatywne oddziaływanie na środowisko w odniesieniu do tej nieruchomości. Polegało to także na stwierdzeniu w zakresie uzasadnienia prawnego, że zasadne jest, żeby Marszałek Województwa Pomorskiego podjął działania w trybie art. 362 p.o.ś.

Po trzecie, art. 139 k.p.a. przez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji (stanowiące jej integralną część) w swojej treści zostało wydane na niekorzyść spółki.

Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. przez brak przeprowadzenia przez Sąd I instancji dowodu z dokumentów dołączonych do skargi, z których wynikało, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji pogorszyło sytuację prawną spółki.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości oraz o rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto spółka wniosła o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Spółka wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że zaskarżona do Sądu I instancji decyzja Ministra Środowiska z 14 maja 2018 r. jest decyzją dla spółki korzystną w tym znaczeniu, że nie nakłada na spółkę obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego na podstawie art. 237 p.o.ś. Jednocześnie jednak uzasadnienie tej decyzji opiera się na stwierdzeniu przez organ odwoławczy, że zarządzana przez spółkę autostrada negatywnie oddziałuje (i to w sposób oczywisty) na określoną nieruchomość. Oddziaływanie to dotyczy hałasu, a przekroczenie norm w tym zakresie organ stwierdził na podstawie sporządzonej w 2017 r. mapy akustycznej. Oznacza to, że zarówno skarga do Sądu I instancji, jak i skarga kasacyjna, kwestionują w istocie uzasadnienie decyzji Ministra Środowiska z 14 maja 2018 r., a nie jej rozstrzygnięcie. Tego rodzaju skarga jest niewątpliwie dopuszczalna, jednak należy mieć na uwadze, że Sąd I instancji, a tym bardziej Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem dokonującym kontroli legalności danej decyzji administracyjnej, natomiast nie jest sądem orzekającym co do istoty sprawy. W tej konkretnej sprawie wojewódzki sąd administracyjny nie miał możliwości wyrażenia oceny prawnej podważającej ustalenia organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przy jednoczesnym oddaleniu skargi na tę decyzję (a więc w konsekwencji pozostawieniu w obrocie prawnym decyzji umarzającej postępowanie, ale z innym niż to przedstawił organ uzasadnieniem). Wynika to z tego, że całość argumentacji organu opiera się na stwierdzonym negatywnym oddziaływaniu przedmiotowego fragmentu autostrady, a wojewódzki sąd administracyjny nie jest uprawniony do czynienia własnych ustaleń w tym zakresie.

Należy także podkreślić, że co do zasady decyzja o umorzeniu postępowania kończy postępowanie w danej sprawie bez rozstrzygania co do jej istoty. Jest to zatem rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, które nie daje stronie określonych uprawnień, jak i nie nakłada na stronę konkretnych obowiązków. W niektórych jednak przypadkach, decyzja o umorzeniu postępowania wywołuje określone, niebezpośrednie skutki w sferze praw lub obowiązków strony, tak jak to miało miejsce w tej sprawie. Jak wynika ze złożonych przez spółkę dokumentów, ocena materiału dowodowego sprawy i sformułowane na jej podstawie rozstrzygnięcie Ministra Środowiska spowodowało wszczęcie przez Marszałka Województwa Pomorskiego postępowania na podstawie art. 362 p.o.ś., w którym to postępowaniu organ ten dopuścił jako dowody w sprawie decyzję Ministra Środowiska z 14 maja 2018 r. oraz ocenianą przez Ministra Środowiska mapę akustyczną. W tym też aspekcie należało również dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska z 14 maja 2018 r., której to oceny, zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał. Należy mieć jednak na uwadze, że jest to obecnie ocena jedynie w zakresie postępowania prowadzonego na podstawie art. 237 p.o.ś., a nie postępowania prowadzonego na podstawie art. 362 p.o.ś., które jest postępowaniem odrębnym i wykraczającym poza granice niniejszej sprawy. W konsekwencji ocena ta oznacza wyłącznie, że brak było podstaw do nałożenia na spółkę obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego z uwagi na stwierdzone przekroczenie norm dotyczących hałasu, co wynika z mapy akustycznej z 2017 r. Mapa akustyczna została oceniona jako dokument wystarczający do umorzenia postępowania w tej sprawie oraz wskazania na konieczność rozważenia wydania decyzji w trybie art. 362 p.o.ś. Ocena Ministra Środowiska nie przesądza i nie może przesądzać o zasadności podjęcia działań naprawczych w konkretnej lokalizacji na podstawie art. 362 p.o.ś., ponieważ decyzję w tym przedmiocie wydaje inny, właściwy organ (w tym przypadku Marszałek Województwa Pomorskiego), który prowadzi własne, kompleksowe postępowanie uwzględniając stan prawny, a przede wszystkim stan faktyczny z daty wydania decyzji. W tym też postępowaniu spółka może podnosić argumenty, że dokument w postaci mapy akustycznej ma charakter ogólny i przedstawia klimat akustyczny danego terenu w oparciu o "obarczoną pewnymi błędami" symulację komputerową, jak i obszary mniej lub bardziej zagrożone hałasem.

Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Nie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., ponieważ postępowanie przeprowadzone na potrzeby, co należy ponownie podkreślić, tego konkretnego postępowania i oparte na analizie mapy akustycznej, było wystarczające do stwierdzenia, że brak jest podstaw do nałożenia na spółkę obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego na podstawie art. 237 p.o.ś. Zarzut naruszenia tych przepisów nie zasługiwał zatem na uwzględnienie, podobnie jak zarzut naruszenia art. 362 p.o.ś., który został powołany przez spółkę omyłkowo jako zarzut naruszenia art. 372 p.o.ś., który to przepis nie znajdował w ogóle w tej sprawie zastosowania, podobnie zresztą jak art. 362 p.o.ś., który może stanowić podstawę ewentualnej decyzji innego, właściwego organu administracji publicznej. Ponadto w istocie wszystkie zarzuty spółki są zarzutami o charakterze procesowym, a wykładnia art. 237, jak i art. 362 p.o.ś., nie budzi w istocie wątpliwości. Nie doszło również do naruszenia art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a., ponieważ uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie niezbędne elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a., a tego rodzaju zarzutem nie można skutecznie kwestionować rozstrzygnięcia organu, które podzielił następnie Sąd I instancji w ramach kontroli legalności danej decyzji. Nie doszło również do naruszenia art. 139 k.p.a., ponieważ zakaz orzekania na niekorzyść odwołującej się strony przewidziany w powołanym przepisie dotyczy przede wszystkim rozstrzygnięcia decyzji, a nie jej uzasadnienia. Ponadto, zaskarżona decyzja Ministra Środowiska z 14 maja 2018 r. nie zwalnia Marszałka Województwa Pomorskiego z obowiązku przeprowadzenia pełnego postępowania przed wydaniem ewentualnej decyzji na podstawie art. 362 p.o.ś., jak i nie powoduje, że Marszałek Województwa Pomorskiego jest zobowiązany do wydania decyzji określonej treści. W tym znaczeniu nie można mówić o naruszeniu zasady reformationis in peius przez Ministra Środowiska.

Powyższe oznacza, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę, nie znajdując podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zarzuty naruszenia tych przepisów przez Sąd I instancji nie zasługiwały więc na uwzględnienie. Nie doszło także do naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. przez brak przeprowadzenia przez Sąd I instancji dowodu z dokumentów dołączonych do skargi, z których wynikało, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji pogorszyło sytuację prawną spółki. Zarzut ten sprowadza się nie do stwierdzenia, że Sąd I instancji pominął te dokumenty, ale do stwierdzenia, że nie wyciągnął z nich wniosków zgodnych z oczekiwaniami strony, co nie mogło być przedmiotem skutecznego zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy pamiętać, że Sąd I instancji wydawał wyrok na podstawie całokształtu akt sprawy, w tym dokumentów załączonych do skargi, czego dowodzi uzasadnienie zaskarżonego wyroku.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.