Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Specjalista Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w K. na decyzję K Sp. z o.o. w K. z dnia 15 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od K Sp. z o.o. w K. na rzecz strony skarżącej 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją nr [...] z 15 marca 2024 r. K Sp. z o.o. (dalej organ) działając na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odmówiła skarżącemu Stowarzyszeniu [...] dla K. udostępnienia informacji publicznej, dotyczącej umowy in-house zawartej pomiędzy K S.A. i K Sp. z o.o.

Z akt sprawy wynika, że pismem z 16 stycznia 2024 r. skarżące Stowarzyszenie zwróciło się do organu w trybie udip z wnioskiem o udostępnienie w formie elektronicznej umowy zawartej pomiędzy organem a K S.A.

Organ przedłużył termin załatwienia sprawy do 18 marca 2024r.

Decyzją z 16 marca 2024 r. organ odmówił udostępnienia żądanych przez skarżącego informacji z uwagi na fakt, iż stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa.

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w świetle art. 5 ust. 2 udip, prawo do informacji może ulec ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, którego treść jest zbliżona do pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa. Tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią zaś informacje poufne, które posiadają wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna, organizacyjna (A. Michalak w: Komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Lex nr 93420). Za informację posiadającą wartość gospodarczą należy natomiast uznać taką informację, która posiada wartość ekonomiczną, której wykorzystanie przez inny podmiot może stanowić dla tego podmiotu dodatnią wartość lub przewagę nad innymi uczestnikami obrotu.

Spółka podkreśliła, że umowa, o udostępnienie której wnosi skarżący jest umową o rozbudowanym charakterze, zawierającą informacje, których udostępnienie mogłoby spowodować negatywne konsekwencje dla Spółki. Obejmują one swoim zakresem oprócz szczegółowych kwestii dotyczących sposobu rozliczania się stron umowy, również m.in. w odniesieniu do własności intelektualnej zakres, w jakim wykonawca jest uprawniony i zobowiązany do używania oznaczeń zamawiającego czy zakres, w jakim zamawiający udziela wykonawcy licencji uprawniającej do korzystania z oznaczeń na wskazanych w umowie polach eksploatacji.

Wnioskowana umowa nie była dotychczas przedmiotem udostępnienia, a także zwiera w swojej treści niezbędne postanowienia dotyczące poufności. Ponadto, Spółka podjęła po swojej stronie także istotne działania, służące ograniczeniu dostępu do ww. umowy przez osoby nieuprawnione. Poza osobami wchodzącymi w skład Zarządu Spółki i osobami zajmującymi się obsługą księgowo-kadrową, nikt inny nie ma do niej dostępu.

W związku z zawieranymi umowami in-house organ wskazał, że po jego stronie jako zamawiającego istnieje obowiązek zamieszczenia w Biuletynie Zamówień Publicznych ogłoszenia o zamiarze zawarcia umowy, a ponadto - ogłoszenia o wyniku postępowania (art. 216 ust. 1 i 3 ustawy z 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych). Obowiązek zamieszczenia informacji o zamiarze zawarcia umowy oraz ogłoszenia o wyniku postępowania nie jest jednak równoznaczny z obowiązkiem udostępnienia pełnych i całościowych treści tych umów.

Umowa objęta wnioskiem posiada ponadto klauzulę o poufności. Wynika z niej, iż w zakresie, w jakim informacje pozyskane przez stronę umowy stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, druga strona zobowiązana jest do zachowania poufności tych informacji. Informacje zawarte w umowie, w tym też kwestia wynagrodzenia czy zasady rozliczeń stanowią dla Spółki podlegający ochronie element negocjacyjny. W związku z tym, jej ujawnienie mogłoby spowodować pogorszenie pozycji negocjacyjnej Spółki w przyszłości. Udostępnienie ww. umowy, zawartej przez Spółkę w trybie in-house spowoduje, że konkurencyjne podmioty uzyskałby informacje dotyczące warunków finansowych i polityki finansowej Spółki. Powyższe dane niezaprzeczalnie mają wartość gospodarczą dla organu, a udostępnienie wnioskowanej umowy skutkowałoby naruszeniem interesu gospodarczego Spółki. Natomiast prawo do ochrony tajemnicy winno zostać uznane za przeważające nad prawem dostępu do informacji publicznej.

W skardze na tę decyzję Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,

2) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP,

3) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanych informacji naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, wniosło o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. Podniósł, że przedmiotowo istotne elementy umowy jak i postępowanie o udzielenie zamówienia In-house były w pełni jawne. Ogłoszenie o zamiarze udzielenia zamówienia zawierało szacunki kwotowe, jak i specyfikację istotnych warunków zamówienia - czyli de facto cały zakres umowy. Dodatkowo opublikowana została informacja o zawarciu umowy wraz z podaniem ostatecznych kwot. Należy więc uznać, iż najistotniejsze informacje z perspektywy wnioskodawcy są w pełni jawne. Zdaniem Spółki przedmiotowa umowa nie stanowi jedynie tajemnicy przedsiębiorcy, ale z uwagi na jej unikatowość przedstawia także pewną wartość gospodarczą. Przyjęte rozwiązania umowne dotyczące m.in. sposobu rozliczania, autorskiej metody kalkulacji, raportowania działań na rzecz klientów, jak i samo rozwiązanie in-house wspólnego jest wyjątkowe i sporadycznie stosowane w skali kraju. Ujawnienie szczegółów przedmiotowej umowy spowodowałoby po stronie spółki negatywne następstwa ekonomiczne i operacyjne, gdyż stanowiłoby gotowe know-how dla konkurencyjnych przedsiębiorstw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.) - dalej także: ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy).

Na wstępie przypomnieć należy, że prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1 zd. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

Zasady realizacji tego prawa zawiera ustawa z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022r., poz. 902, dalej "udip").

Udip w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Stosownie do art. 1 ust. 1 udip, informacją publiczną w rozumieniu ustawy, podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie jest każda informacja o sprawach publicznych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że sprawy publiczne to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako publicznej wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje z pojęciem dobra wspólnego. Pojęcie to obejmuje taką aktywność podmiotów zobowiązanych do ujawniania informacji publicznej, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizację celów i interesów publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym.

Art. 4 ust. 1 pkt 5 udip wymienia jako podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) oraz f), udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie działalności i majątku, którym dysponują.

Odnosząc powyższe regulacje do stanu faktycznego sprawy zauważyć należy, że wniosek dotyczył umowy zawartej przez dwie spółki komunalne, a więc podmioty realizujące zadania publiczne, których wykonanie finansowane jest ze środków publicznych i obejmował treść zawartej umowy, w oparciu o którą wykonują określone nią czynności czyli dotyczył przedmiotu działalności spółek. Zatem spełnione są zarówno przesłanki przedmiotowe (zakres żądanej informacji) jak i podmiotowe (zapytanie skierowane jest do podmiotu publicznego) do zastosowania w sprawie udip. Spełnienie tych przesłanek nie jest zresztą kwestionowane przez organ.

Spór koncentruje się natomiast wokół kwestii, czy zasadnie organ odmówił udzielenia wnioskowanej informacji powołując się na art. 5 ust. 2 udip i tajemnicę przedsiębiorcy.

Zgodnie z powołanym przepisem, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Co do tego zauważyć należy, że pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy nie zostało zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, która posługuje się zbliżonym terminem w przepisach dotyczących zwalczania nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1233 z późn. zm., dalej u.z.n.k.), tajemnicą przedsiębiorstwa są informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje techniczne, technologiczne etc., znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci ona swego poufnego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny oraz formalny (wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 195/13; wyrok NSA z 12 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 759/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na aspekt formalny składa się podjęcie przez przedsiębiorcę środków ochronnych, mających na celu pozostawienie informacji niepoznawalnej dla ogółu, aspekt materialny zachodzi wówczas, gdy konkretne dane zawierają informacje techniczne, technologiczne i podobne, których utajnienie jest istotne z punktu widzenia interesów przedsiębiorcy.

Badając spełnienie w przedmiotowej sprawie aspektu formalnego, koniecznego dla stwierdzenia istnienia tajemnicy przedsiębiorcy zauważyć należy, że w żaden sposób nie został on wykazany. Twierdzenie o poufności określonych danych nie zostało w żaden sposób udowodnione. Oświadczenie, że jest ona znana jedynie Zarządowi Spółki i służbom kadrowo – księgowym o niczym jeszcze nie przesądza. Wszak to te właśnie komórki z racji zakresu czynności, jakie realizują w Spółce mają do zawieranych czy już zawartych umów dostęp. To, że inne komórki takiego dostępu nie posiadają nie oznacza jeszcze samo przez się, że treść umowy została utajniona i może znaczyć tylko tyle, że nie ma po prostu potrzeby zapoznawać nikogo innego z ich treścią. Nie jest to jednak równoznaczne z zastrzeżeniem poufności treści umowy.

Już sama ta okoliczność powoduje, że wobec niespełnienia jednej z dwóch koniecznych przesłanek, tj. przesłanki formalnej decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej narusza prawo, bo sprowadza się do bezprawnej odmowy ujawnienia żądanych danych. Konieczne jest zatem jej uchylenie niezależnie od innych okoliczności.

W ocenie Sądu nie została także spełniona materialna.

Przesłanka ta zostaje spełniona wówczas, gdy treść informacji jest tego rodzaju, że zawiera się w definicji tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k.

Stwierdzić jednak należy, że wyłącznie wola przedsiębiorcy, nadającego klauzulę poufności całemu pakietowi informacji nie jest decydująca i ta przesłanka ograniczająca zasadę jawności informacji publicznej musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. (Tak wyrok WSA w Poznaniu z 7 kwietnia 2021 r., sygn. IV SA/Po 65/21, LEX nr 3162651).

Stanowisko to Sąd podziela i stwierdza, że istnienie tajemnicy przedsiębiorcy musi w każdym przypadku być rzeczywiste i niewątpliwe. Pogląd o istnieniu w danej sprawie tajemnicy przedsiębiorcy winien być potwierdzony czynnikiem obiektywnie wskazującym, że dana informacja stanowi tajemnicę ustawowo chronioną. Nadto, obowiązek wykazania, że zastrzeżone informacje są tego rodzaju, że istotnie spełniają przesłankę do zachowania jej poufności ciąży na przedsiębiorcy jako podmiocie, który z faktu tajności wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne w postaci odmowy podania do wiadomości informacji jako stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy (bądź odmowy wyrażenia zgody na ich ujawnienie). Wobec powyższego, koniecznym jest, aby zasadność objęcia informacji tajemnicą przedsiębiorcy podlegała kontroli Sądu. W przeciwnym bowiem razie, gdyby tajność każdej informacji mogła być skutecznie zastrzeżona bez weryfikacji tego zastrzeżenia, uprawnienia wynikające dla obywateli z udip, w tym w zakresie wydatkowania środków publicznych stałyby się zupełnie iluzoryczne.

Zatem Sąd stanął na stanowisku, że aby uznać wyłączenie jawności za uzasadnione, tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii technicznych, technologicznych, organizacyjnych etc. i to dodatkowo takich, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy. Zastrzegający tajność danych przedsiębiorca winien wykazać, że wiedza, którą pragnie utajnić dotyczy takich kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na jego sytuację, a także poddać to twierdzenie ocenie Sądu przedkładając jednocześnie utajnione informacje do wyłącznej wiadomości Sądu.

W przedmiotowej sprawie przedsiębiorca nie wykazał, że informacje, których żądał skarżący są tego rodzaju, że ich ujawnienie mogłoby wpłynąć na pogorszenie jego sytuacji rynkowej. Twierdzenia organu są tak ogólnikowe, że Sąd nie może ocenić ich zasadności, tym bardziej, że podniesiona argumentacja co najmniej w części budzi wątpliwości co do jej realności. Tak jest w odniesieniu do uprawnienia – a nawet zobowiązania- wykonawcy do posługiwania się oznaczeniami zlecającego i licencją na używanie takich oznaczeń.

Wydaje się, że przedsiębiorca po to posługuje się właściwymi dla niego, indywidualnymi oznaczeniami, aby w jakiś sposób wyróżnić siebie albo swe produkty czy usługi od innych podobnych. Są one zatem powszechnie ujawniane, a nawet promowane. Dlaczego zatem zapis umowy, który upoważnia drugą stronę umowy do legalnego korzystania z takich cudzych oznaczeń ma stanowić tajemnicę przedsiębiorcy? Jaką rzeczywistą wartość gospodarczą, wymagającą utajnienia ma wiadomość, że wykonawca legalnie posługuje się oznaczeniami zleceniodawcy, które przecież są jawne?

Oczywiście – wobec nieznajomości treści umowy przez Sąd - jest to jedynie przykład tego, że argumentacja organu budzi wątpliwości, a nie tego, że jest z gruntu błędna. Jednak Sąd nie ma możliwości jednoznacznie ocenić tej kwestii, gdyż sporna umowa nie została Sądowi przedstawiona. Natomiast Sąd orzekający musi mieć możliwość zbadania zasadności zastrzeżenia informacji jako objętych tajemnicą. Nie może to nastąpić bez dostępu Sądu do materiałów źródłowych, na co wskazał NSA w wyroku o sygn. akt I OSK 192/13 stwierdzając, że "Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być ona w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych osobowych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu w połączeniu z udostępnionymi sądowi materiałami źródłowymi umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej."

Zatem także przesłankę materialną uznać należy za niewykazaną przez organ.

Skoro organ nie przedstawił Sądowi dokumentacji pozwalającej na analizę zasadności zastrzeżenia poufności umowy, twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji są gołosłowne i nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, zatem nie poddają się ocenie Sądu. Nadto stopień ogólności twierdzeń zawartych w zaskarżonej decyzji sprawia, że mogłyby znaleźć zastosowanie właściwie w przypadku każdej umowy odpłatnej (objęcie tajemnicą m.in. rozwiązań umownych dotyczących sposobu rozliczania). Wreszcie ów poziom abstrakcji sprawia, że uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 Kpa.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne tj. art. 5 ust. 2 udip poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki, które to uzasadniają, jak również prawo procesowe, tj. art. 107 § 3 Kpa.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zastosuje się do przedstawionej wyżej wykładni art. 5 ust. 2 udip i pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.