II OSK 1752/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-03-10	
Data wpływu	2015-07-03	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Gliniecki /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Miron
Mariusz Kotulski	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 2437/14	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art 269 §1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Tezy
Przepis art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.) jest adresowany do składów orzekających sądów administracyjnych, które powinny brać go pod uwagę z urzędu. Orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wydane z naruszeniem art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.), powinno podlegać uchyleniu niezależnie od tego, czy zarzut naruszenia powyższego przepisu został podniesiony w skardze kasacyjnej.	
Sentencja
Dnia 10 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2437/14 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. G. kwotę 820 (osiemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2437/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności.

Jak wynika z akt sprawy, R. G. pismem z dnia 4 września 2013 r. skierowanym do Wojewody Pomorskiego, wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działkach nr [...],[...],[...],[...] przy ul. [...] w G.

Wojewoda Pomorski postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. znak: [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] lipca 2005 r. Następnie po rozpatrzeniu zażalenia R. G. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...], uchylił ww. postanowienie Wojewody Pomorskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Następnie Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i 3 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] lipca 2005 r. o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że sprawa wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] była już wcześniej przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, w trybie wznowienia. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem przez Wojewodę Pomorskiego ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...], w trybie art. 151 § 2, art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., którą Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] i stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...]. Decyzja ta nadal pozostaje w obrocie prawnym. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia de facto, czy to w trybie wznowienia, czy też stwierdzenia nieważności z taką samą przesłanką wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji, czy to poprzez jej uchylenie, czy też stwierdzenie jej nieważności. Świadczy o tym stan faktyczny i prawny sprawy, zgodnie z którym to stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy stanowiło podstawę wznowienia postępowania, w wyniku którego nastąpiło ostateczne rozstrzygnięcie, a następnie wszczęcie postępowanie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta Gdyni. Pomimo zatem dwóch różnych trybów postępowania nadzwyczajnego, w rozpatrywanej sprawie występuje ten sam stan prawny rozumiany jako podstawa prawna, oparty na identycznych przesłankach. W konsekwencji Wojewoda Pomorski przyjął, że skoro kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] lipca 2005 r. w postępowaniu wznowieniowym została ostateczną decyzją uznana za wydaną z naruszeniem prawa, to stanowi to przeszkodę do dalszego kontynuowania postępowania nieważnościowego, gdyż prowadziłoby to do naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., tym bardziej, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym przyczyny wznowienia nie mogą być jednocześnie przyczynami stwierdzenia nieważności decyzji. Organ wskazał w końcu, że stwierdzenie przez Wojewodę wydania spornej decyzji z naruszeniem prawa, daje możliwość dochodzenia na drodze sądowej odszkodowania.

Odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. wniósł R. G.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanego pozwolenia na budowę było prawidłowe. Odmienne stanowisko, dopuszczające możliwość wielokrotnej oceny tego samego naruszenia uzależnione od zmiennego orzecznictwa sądów administracyjnych, nie daje się pogodzić z elementarnymi zasadami demokratycznego państwa prawa, w tym zasadą trwałości decyzji. Organ podniósł, iż nadzwyczajne tryby weryfikacji decyzji, są względem siebie niekonkurencyjne i żadna z przyczyn wznowienia nie może jednocześnie stanowić przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. Ta sama decyzja nie może być wzruszona na podstawie art. 151 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a., a to w związku z tą samą okolicznością. Organ odwoławczy wskazał też, że pozostająca w obrocie prawnym decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 20 marca 2013 r., stwierdzająca, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z naruszeniem prawa rozstrzyga sprawę w całości i załatwia sprawę w rozumieniu art. 104 k.p.a. Wojewoda uznał tą decyzją, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem art. 33 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego z uwagi na brak wymaganej prawem decyzji o warunkach zabudowy. Próba ponownej oceny tego samego stanu faktycznego, jednakże w oparciu o odmienną przesłankę, nie daje się pogodzić z zasadą ne bis in dem. Uchwała, na którą powołuje się wnioskodawca w żaden sposób nie wpływa na zniesienie autorytatywnie skonkretyzowanych uprawnień i obowiązków określonych w rozstrzygnięciu organu wojewódzkiego zapadłym we wznowieniowym postępowaniu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. wniósł R. G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2437/14 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że iż postępowanie w sprawie odnosiło się do decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] lipca 2005 r. o pozwoleniu na budowę. Bezspornym jest, iż decyzja ta została poprzedzona decyzją Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] września 2003 r. o warunkach zabudowy, utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...]. Bezspornym jest, iż wskazane decyzje wydane w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z niezbędną infrastrukturą przy ul. [...] w G., zostały uznane za wadliwe i mocą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] doszło do stwierdzenia ich nieważności. Stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc), tj. od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla więc wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru, wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. Zatem, analizując sprawę należało przyjąć, iż badana decyzja o pozwoleniu na budowę nie została poprzedzona wymaganą przepisami prawa decyzją o warunkach zabudowy, co świadczy niewątpliwie o naruszeniu prawa. Niemniej zdaniem Sądu należało wziąć pod uwagę, iż toczyło się już postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Do wznowienia tego postępowania doszło z uwagi na przesłankę uregulowaną w przepisie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W kontekście tej przesłanki analizowano zaś stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o którą wydano ww. pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 2005 r. Stąd też powyższe wymagało uwzględnienia w niniejszej sprawie, albowiem ta sama okoliczność nie może wypełniać zarówno przesłanki wznowienia postępowania, jak i przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Oba te postępowania nadzwyczajne oparte są bowiem na zasadzie niekonkurencyjności, a to oznacza, iż dana okoliczność może albo stanowić podstawę do wznowienia, albo do stwierdzenia nieważności, nie może natomiast uzasadniać pozytywnego (dla wnioskodawcy) zastosowania obu tych trybów. Tym samym, w niniejszej sprawie należało jeszcze ustalić wynik postępowania wznowieniowego i od tego uzależnić dalszą analizę wskazanej okoliczności w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd podkreślił, że postępowanie wznowieniowe zakończyło się ostateczną decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...]. Orzeczenie to wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Po uchyleniu decyzji wydanej w trybie wznowienia w I instancji, orzekając co do istoty Wojewoda Pomorski stwierdził wydanie decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] lipca 2005 r. z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu zaś wskazał, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została w oparciu o decyzję, która została następnie wyeliminowana z obrotu orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2006 r. Powołał przy tym art. 145 § 1 pkt 8 k.pa. Z powyższego w ocenie Sądu wyraźnie wynika, jaka okoliczność była badana i spowodowała w efekcie wydanie rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 151 § 2 k.p.a., a to z uwagi na przedawnienie uregulowane w art. 146 § 1 tej ustawy. Rozstrzygniecie to, będące jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. jako kończących sprawę w postępowaniu wznowieniowym, stanowi wyraz załatwienia sprawy w tym trybie. Dodać należy, iż zakończenie postępowania decyzją stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa może nastąpił wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tylko rozstrzygnięcie istoty sprawy pozwala na pełne stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, otwierając drogę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie. Stąd też, zdaniem Sądu, zasadnie przyjęto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż okoliczność związana z unieważnieniem warunków zabudowy była już analizowana i została uznana ostatecznym rozstrzygnięciem za wypełniającą przesłankę wznowienia. To zaś oznacza, iż okoliczność ta nie może być obecnie podstawą do stwierdzenia nieważności tej samej decyzji. Jak wskazuje się w doktrynie, poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Zatem, skoro wskazaną okoliczność uznano za tę, która wypełnia podstawę wznowienia, to nie można następnie traktować jej jako wypełniającej przesłankę do stwierdzenia nieważności. Sprzeciwia się bowiem temu przywołana powyżej zasada niekonkurencyjności. Możliwość wielokrotnej oceny tego samego naruszenia uzależniona w istocie od zmiennego orzecznictwa sądów administracyjnych, nie daje się również pogodzić z elementarnymi zasadami demokratycznego państwa prawa, a także z zasadą trwałości decyzji uregulowaną w art. 16 k.p.a.

Zdaniem Sądu oceny tej nie może zmienić uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12, którą to przyjęto, iż stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Sąd nie stwierdził, aby wynik sprawy spowodowany został nieprawidłową interpretacją art. 151 § 2 k.p.a. i błędnym uznaniem decyzji wydanej na tej podstawie za decyzję rozstrzygającą sprawę "co do istoty". W ocenie Sądu, to jak wskazaną decyzję z art. 151 § 2 k.p.a. należałoby zakwalifikować, tj. czy jako decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, czy kończącą postępowanie w inny sposób, ma w sprawie znaczenie drugorzędne. Zauważyć bowiem raz jeszcze należy, iż decyzja wydana w trybie wznowienia, stwierdzająca wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa, mogła zapaść wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstawy wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (w sytuacji wystąpienia podstawy wznowienia), o czym stanowi przepis art. 149 § 2 k.p.a. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje jedną z decyzji wymienionych w art. 151 k.p.a. Dopiero więc po pełnym przeprowadzeniu postępowania w trybie wznowienia (i stwierdzeniu wystąpienia przesłanki wznowienia), organ ten przechodzi do analizy przesłanek negatywnych uregulowanych w art. 146, w tym w § 1. Na wcześniejszym etapie tego postępowania, uczynić tego nie może. Nadto, decyzja przewidziana w art. 151 § 2 k.p.a., wprawdzie nie eliminuje z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, ale nie oznacza to, że nie załatwia sprawy w omawianym trybie nadzwyczajnym w sytuacji, gdy stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa i otwiera drogę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, właśnie w związku z konkretnym naruszeniem, opartym na stwierdzeniu wystąpienia konkretnej podstawy wznowienia. W niniejszej sprawie decyzja tego rodzaju, Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2013 r., miała o tyle znaczenie, iż jej wydanie poprzedziło stwierdzenie wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W konsekwencji musiała zostać potraktowana jako stanowiąca przeszkodę do stwierdzenia nieważności badanego w sprawie pozwolenia na budowę. W jej treści uznano bowiem, iż stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy wypełnia ww. przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a skoro tak – to wskazana okoliczność nie może zarazem wypełniać również przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2015 r. wniósł R. G. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji także nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego (polegające pominięciu okoliczności opisanych w uzasadnieniu skargi):

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie przez WSA stanu faktycznego, w sytuacji, gdy organy administracji publicznej oceniające wniosek Skarżącego ustaliły stan faktyczny istniejący w sprawie bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym pominięcie wskazywanych przez Skarżącego zarzutów i okoliczności faktycznych oraz nierozważenie wskazanej przez Skarżącego przesłanki stwierdzenia nieważności (wydania decyzji bez podstawy prawnej) oraz innych przesłanek jej stwierdzenia (niewskazanych przez Skarżącego a wynikających z art. 156 § 1 k.p.a.);

2. art. 141 § 4, art. 134 § 1 i 151 p.p.s.a. poprzez niepełne ustalenie stanu prawnego, w oparciu o który należało oceniać sprawę i przywołaną przez Skarżącego podstawę prawną prowadzenia postępowania, jak również podstaw prawnych rozstrzygnięcia i wyjaśnienia sprawy, w tym w szczególności pominięcie w prowadzonej przez Sąd subsumpcji i pominięcie przy ocenie sprawy przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) –dalej u.z.p. i miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego rewaloryzacji Gdyni-Orłowa zatwierdzonego uchwałą nr W93/94 Rady Miasta Gdyni z dnia 30 listopada 1994 r. (Dz.Urz. Woj. Gd. Nr 33, poz. 175);

3. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji publicznej zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

4. art. 151 zw. z art. 134 §1, art. 135 i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo nierozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy (tak podnoszonych, jak niepodnoszonych przez Skarżącego w zarzutach), a więc postępowanie przez Sąd jak gdyby był związany zarzutami skargi oraz przywołaną podstawa prawną;

5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 2 i art. 148 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja wydana w trybie art. 151 § 2 w zw. z art. 148 § 1 pkt 8 k.p.a. oceniała wady decyzji, a nie tylko wady postępowania, pomimo tego, że zgodnie z art. 148 § 1 pkt 8 k.p.a. postępowanie w tym trybie może prowadzić jedynie do wznowienia postępowania, a nie oceny ważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) oraz ustalenie, iż okoliczność ta może stanowić przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji;

6. z ostrożności procesowej, na wypadek niepodzielenia przez Sąd pozostałych zarzutów – art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 2 w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na to, że rozstrzygnięcie w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a. stanowi rozstrzygnięcie "co do istoty", a nie "w inny sposób" w rozumieniu przepisu art. 104 § 2 k.p.a.;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 148 § 1 pkt 8 oraz art. 151 § 2 k.p.a., jak również art. 16 w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP poprzez stwierdzenie, że

a) decyzja wydana w trybie art. 151 § 2 w zw. z art. 148 § 1 pkt 8 k.p.a. stanowi przeszkodę do prowadzenia postępowania i wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. (w tym w szczególności w oparciu o pkt 2 tego ustępu, a więc z uwagi na wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa),

b) wyrażona w art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji pomimo tego, że zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi przejaw realizacji zasady praworządności zawartej w art. 7 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, która w tym przypadku uzyskuje prymat nad zasadą trwałości decyzji;

2) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie, że do prawidłowego ustalenia treści normy prawnej należało także uwzględnić brzmienie art. 2 ust. 1, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 ust. 1 pkt 2 oraz art. 46a ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz część A pkt 4 i część B pkt III ppkt 2.1 miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego rewaloryzacji Gdyni - Orłowa zatwierdzonego uchwałą nr V/93/94 Rady Miasta Gdyni z dnia 30 listopada 1994 r. (Dz.Urz. Woj. Gd. Nr 33, poz. 175), a zatem poprzez uznanie, że decyzja o pozwoleniu na budowę, która:

• jest sprzeczna (w stopniu rażącym) z ustaleniami obowiązującego w czasie jej wydania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

• została wydana pomimo nieistnienia decyzji o warunkach zabudowy, choć była ona wymagana;

• została wydana w oparciu o treść decyzji o warunkach zabudowy, która została unieważniona (skutek ex tunc) z uwagi na rażącą sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którymi miała być zgodna i, którego ustalenia powinna była zawierać;

może zostać uznana za zgodną z ustaleniami owego planu miejscowego i powinna pozostać w obrocie prawnym, gdyż nie została wydana bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa, tj. pominięcie powszechnie obowiązujących przepisów praw, które powinny były zostać zastosowane w sprawie;

3) niezastosowanie art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. w stanie faktycznym uzasadniającym zastosowanie tego przepisu.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. M. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, wskazując na naruszenie przepisów postępowania w pkt 2, 3, 4, 5, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie bez znaczenia są też w części zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego.

Oceniając trafność zarzutów skargi kasacyjnej, należy mieć na uwadze przede wszystkim, co było przedmiotem rozstrzygnięć administracyjnych zaskarżonych do sądu pierwszej instancji oraz prawidłowość zaskarżonego orzeczenia. W niniejszej sprawie problemem wymagającym rozstrzygnięcia jest kwestia procesowa sprowadzająca się do tego, czy przeprowadzone wcześniej w stosunku do konkretnej decyzji postępowanie wznowieniowe, wyklucza możliwość oceny tej samej decyzji pod względem przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 k.p.a. Drugim natomiast problemem wymagającym wyjaśnienia jest wpływ na orzecznictwo uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmowanych w trybie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. W oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co daje możliwość podjęcia rozstrzygnięcia w szerszym zakresie, niejako z urzędu, biorąc pod uwagę wszystkie przepisy, które mogły w danej sprawie być naruszone. Trafnie też podnosi się w skardze kasacyjnej niepełne ustalenie stanu faktycznego i stanu prawnego w sprawie. W ramach tych zarzutów należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji w swoim rozstrzygnięciu pominął całkowicie skutki prawne jakie w sprawie wynikają z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego (podjętej w składzie siedmiu sędziów) z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12 (ONSAiWSA 2013, nr 1, poz. 1), czym naruszył art. 269 § 1 p.p.s.a.

Powyższy przepis jest skierowany wprost do każdego składu orzekającego sądu administracyjnego, jeżeli została wcześniej podjęta przez skład siedmiu sędziów (całej izby, pełnego składu) uchwała, która może mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 269 § 1 p.p.s.a. dotyczy uchwał przewidzianych w art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 269 § 1 p.p.s.a. jeżeli skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 269 § 1 p.p.s.a. jednoznacznie obliguje składy orzekające sądów administracyjnych do podjęcia rozstrzygnięcia w rozpoznawanych sprawach zgodnie ze stanowiskiem zajętym w uchwale, albo jeżeli nie podzielają tego stanowiska, wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez odpowiedni skład.

W niniejszej sprawie skład orzekający Sądu pierwszej instancji, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co prawda dostrzegł uchwałę NSA z 13 listopada 2012 r. I OPS 2/12, jednak podjął rozstrzygnięcie nie uwzględniające stanowiska zajętego w ww. uchwale, tym samym naruszył art. 269 § 1 p.p.s.a., bowiem w takim przypadku powinien wystąpić o rozstrzygniecie zagadnienia prawnego przez inny, właściwy skład.

Przepis art. 269 § 1 p.p.s.a. jakkolwiek tego nie stanowi wprost, ale musi być brany pod uwagę przez każdy skład orzekający sądu administracyjnego niejako z urzędu, co powinno mieć w szczególności znaczenie przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, jeżeli Sąd I instancji w swoim orzeczeniu nie uwzględnił tego przepisu.

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z analizy akt sprawy, do uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12 odwoływał się R. G. we wniosku z dnia 4 września 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji, jak również organy w uzasadnieniach swoich decyzji. Prawdą jest, że zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. uchwały, o których tam mowa, skierowane są do sądów administracyjnych, a nie do organów administracji publicznej. Jednak w oparciu o przepisy art. 153 lub art. 190 p.p.s.a., stanowisko zajęte w uchwałach NSA za pośrednictwem orzeczeń sądów administracyjnych, staje się wiążące również dla organów administracji publicznej w konkretnych sprawach.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jak i z uzasadnień decyzji wydanych w tej sprawie, wyraźnie wynika brak zrozumienia właściwej treści uchwały, która wprowadza zmiany w dotychczasowym orzecznictwie w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowym, jako właściwą przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. uważano również przypadek, kiedy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję, której następnie została stwierdzona nieważność.

Tymczasem jak wynika z brzmienia art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. przepis ten powinien mieć zastosowanie jedynie w przypadku decyzji uchylonych lub zmienionych, nie ma bowiem w nim mowy o decyzjach, których stwierdzono nieważność.

Różnica w skutkach prawnych decyzji uchylonych lub zmienionych a decyzji, których stwierdzono nieważność jest znaczna, gdyż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej działa ex tunc, co nie jest bez znaczenia dla stron. W praktyce stwierdzenie nieważność decyzji stwarza stan prawny, tak jakby tej decyzji nigdy nie było w obrocie prawnym. Natomiast uchylenie decyzji lub jej zmiana rodzi skutki prawne ex nunc, od daty uchylenia decyzji lub jej zmiany.

Tę błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. koryguje niejako uchwała NSA z dnia 13 listopada 2012 r. I OPS 2/12 przyjmująca, iż stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią co prawda źródeł prawa, mają jednak moc wiążącą w stosunku do składów orzekających sądów administracyjnych, co wynika z brzmienia art. 269 § 1 p.p.s.a. Uchwały abstrakcyjne podjęte na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jak wskazuje się w doktrynie, mają charakter ogólnie wiążący, co oznacza, iż nie dotyczą konkretnej sprawy, ale wiążą we wszystkich sprawach (A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 224, R. Hauser, A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach procesowych, PiP 2004, z. 2, s. 36).

Przepis art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.) jest adresowany do składów orzekających sądów administracyjnych, które powinny brać go pod uwagę z urzędu. Orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wydane z naruszeniem art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.), powinno podlegać uchyleniu niezależnie od tego, czy zarzut naruszenia powyższego przepisu został podniesiony w skardze kasacyjnej.

Moc wiążąca uchwał abstrakcyjnych stosownie do art. 269 § 1 p.p.s.a. obliguje sądy administracyjne do podejmowania rozstrzygnięć w oparciu o stanowisko przyjęte przez NSA w uchwale, co w dalszej konsekwencji wiąże organy administracji publicznej w danej sprawie na zasadzie art. 153 lub art. 190 p.p.s.a. Tak więc w uchwale NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12 dokonano nowej wykładni art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., wyłączając zastosowanie tego przepisu w tych przypadkach, w których została stwierdzona nieważność decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję. Logika tej uchwały wydaje się oczywista, dziwić się jedynie można, iż tak późno dokonano odkrycia, że dotychczasowa wykładnia art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. jest nieprawidłowa, bowiem nie odpowiada brzmieniu tego przepisu. Użyte w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. zwroty "uchylone lub zmienione" w stosunku do decyzji lub orzeczeń sądu, mają jednoznacznie określone w procedurze administracyjnej znaczenie, odmienne od stwierdzenia nieważności decyzji, które nieodłącznie wiąże się z przepisami art. 156 § 1 k.p.a.

Słabością omawianej uchwały NSA z 13 listopada 2012 r. jest to, że nie jest w swym brzmieniu jednoznaczna, o czym świadczy użycie w tezie uchwały zwrotu "może stanowić podstawę". Wątpliwości związanej z użyciem tego zwrotu nie da się również wyjaśnić w oparciu o uzasadnienie przedmiotowej uchwały (patrz glosa: Z. Czernik OSP 2013, nr 5, poz. 55). Należy zauważyć, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 k.p.a.) ani przesłanek stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.), nie zawiera zwrotu "może". Tak więc w związku z wątpliwościami organów ujawnionymi w tej sprawie należy wyjaśnić, że pozostaje w dalszym ciągu aktualny pogląd wynikający z utrwalonego już orzecznictwa sądowego, iż wznowienie postępowania administracyjnego nie jest postępowaniem konkurencyjnym w stosunku do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, bowiem żadna z przyczyn wznowienia postępowania nie może jednocześnie stanowić przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z 29.03.1988 r., I SA 636/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 45, wyrok SN z 17.12.1993 r., III ARN 50/93, niepublikowany).

Postępowanie wznowieniowe i nieważnościowe, jakkolwiek są postępowaniami o charakterze nadzwyczajnym, są postępowaniami odrębnymi. Niekiedy decyzje administracyjne mogą zawierać zarówno wady skutkujące nieważnością, jak i wady skutkujące wznowieniem postępowania.

Jednak w tym przypadku, biorąc pod uwagę uchwałę NSA z 13 listopada 2012 r. I OPS 2/12, nie można już mówić o tej samej przyczynie wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji, jak to przyjmowały organy w swoich decyzjach, gdyż ww. uchwała wskazała niejako na inną kwalifikację prawną stanowiącą podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] lipca 2005 r. o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] września 2003 r. o warunkach zabudowy, której nieważność została stwierdzona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2006 r. W takim przypadku nie powinien więc mieć zastosowania przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. jak przyjęto w uchwale NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12, ale art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiący o rażącym naruszeniu prawa.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, należy wziąć pod uwagę, że w sprawie , w której została wydana decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] lipca 2005 r. zostało wznowione postępowanie administracyjne i została wydana w postępowaniu wznowieniowym decyzja ostateczna Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2013 r., w której stwierdzono, że decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] lipca 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa.

Okoliczność ta, że w sprawie decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] lipca 2005 r. została wydana decyzja w postępowaniu wznowieniowym, nie stoi jednak na przeszkodzie aby w stosunku do powyższej decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. została stwierdzona jej nieważność z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli mają miejsce okoliczności, o których mowa w uchwale NSA z 13 listopada 2012 r. I OPS 2/12.

W przypadku zbiegu postępowań nadzwyczajnych w stosunku do tej samej decyzji, pierwszeństwo powinno mieć postępowanie nieważnościowe, gdyż stwierdzenie nieważności decyzji powoduje następstwa dalej idące, niż zastosowanie wznowienia postępowania (wyroki NSA z: 18 marca 1998 r. II SA 4/98, Lex nr 41832; 9 sierpnia 1990 r. IV SA 543/90, ONSA 1991, nr 1, poz. 1; glosa B. Adamiak i J. Borkowskiego, OSP 1992, z. 5, poz. 120; 18 listopada 1998 r. I SA 1262/98, Lex nr 45879; 17 stycznia 2006 r. II OSK 406/05, Lex nr 196451; wyrok WSA w Krakowie z 20 maja 2009 r. III SA/Kr 389/08, Lex nr 550468).

W świetle powyższych rozwiązań, nie ulega wątpliwości, że gdyby Sąd pierwszej instancji w swoim wyroku uwzględnił stanowisko zajęte w uchwale NSA z 13 listopada 2012 r. I OPS 2/12, to rozstrzygniecie tej sprawy byłoby inne, tym samym trafnie zarzuca się w skardze kasacyjnej naruszenie zaskarżonym wyrokiem art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy została w tym postępowaniu dostatecznie wyjaśniona, co daje podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 188 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] lipca 2005 r. organy właściwe w tej sprawie na zasadzie art. 153 p.p.s.a. będą związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wynikającymi z niniejszego wyroku.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.