II SA/Łd 159/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-06-24	
Data wpływu	2016-03-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Anna Stępień /przewodniczący sprawozdawca/
Arkadiusz Blewązka
Joanna Sekunda-Lenczewska	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	I OSK 2170/16	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 163; art. 106 ust. 5; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 par. 1, art. 135; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Dnia 24 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2016 roku sprawy ze skargi O. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o ustalenie opłaty za pobyt małoletniego w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. LS	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania P. M. - opiekuna prawnego O. B. przebywającego w Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci w Ś., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...].

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. zmienił własną decyzję z dnia [...] nr [...] o ustaleniu opłaty za pobyt małoletniego O. B. w Domu Pomocy Społecznej w Ś. w części dotyczącej opłaty O. B. w ten sposób, że: O. B. będzie ponosił opłatę w wysokości 194,43 zł od dnia 1 stycznia 2015 r.

W odwołaniu od tej decyzji P. M. opiekun prawny O. B. zarzuciła organowi I instancji brak ustalenia w sposób wyczerpujący i pewny sytuacji dochodowej podopiecznego. Mianowicie organ I instancji nie ustalił okresu, którego dotyczy uzyskany dochód. Zatem jego rozstrzygnięcie jest niezgodne z obowiązującym stanem prawnym.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 8 ust. 3, 4, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 62, art. 63, art. 64, art. 106 ust. 1, 4 i 6, art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm. – w skrócie "u.p.s.") - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Motywując podjęte w sprawie rozstrzygnięcie organ przywołał regulację art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, 2, 2a, 2b, 2c, art. 8 ust. 3, 4 i 12, art. 106 ust. 3 i ust. 5 u.p.s. i art. 163 k.p.a., wywodząc, że z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że kwota zmiany dochodu małoletniego O. B. przekroczyła 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W styczniu 2015 r. małoletni O. B. otrzymał z tytułu postępowania egzekucyjnego kwotę w wysokości 124,76 zł, która wraz

z zasiłkiem pielęgnacyjnym w wysokości 153 zł stanowi dochód w łącznej wysokości 277,76 zł. Natomiast 70% dochodu wynosi 194,43 zł i stanowi opłatę małoletniego O. B. za pobyt w domu pomocy społecznej od 1 stycznia 2015 r.

W następnych miesiącach wysokość kwot z tytułu postępowania egzekucyjnego zmieniała się, jednak z uwagi na fakt, że nie przekroczyła ona 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, opłata O. B.

w niniejszych okresach nie ulega zmianie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi O. B., reprezentowany przez opiekuna prawnego małoletniego skarżącego P. M., wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, argumentując, że postępowanie administracyjne nie wykazało tytułu w zakresie wyegzekwowanych środków pieniężnych ani też czasokresu, którego ta egzekucja dotyczy. Małoletni O. B. na mocy wyroków sądowych ma orzeczone alimenty w wysokości 5.100 zł miesięcznie. Zaległość dłużnika na rzecz małoletniego wynosi 1.197.028 zł. Przywołując następnie brzmienie art. 8 ust. 3 i ust. 12 u.p.s. strona skarżąca wskazała, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy obu instancji było niepełne, gdyż nie ustalono szczegółowo tytułu oraz czasokresu egzekwowanych środków na rzecz małoletniego. Według strony skarżącej dochód małoletniego obliczono błędnie, ponieważ inaczej powinien być liczony dochód małoletniego w przypadku wyegzekwowania zaległości alimentacyjnej, albowiem w tym wypadku niezbędne będzie ustalenie okresu, jakiego dany dochód dotyczy, inaczej zaś powinien być liczony dochód w przypadku wyegzekwowania na rzecz podopiecznego bieżących alimentów. Organ powinien więc ustalić, którego okresu dotyczy uzyskany dochód. Zatem rozstrzygnięcie organu I instancji jest niezgodne z obowiązującym stanem prawnym.

W dalszej części skargi strona przedstawiła sytuację zdrowotną małoletniego O.

i wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło

o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2016 r. sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów, niż w niej podniesione.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] mocą której organ ten zmienił decyzję własną z dnia [...] o ustaleniu opłaty za pobyt małoletniego O. B. w Domu Pomocy Społecznej w Ś.

w części dotyczącej opłaty uiszczanej przez O. B. w ten sposób, że opłata ta począwszy od 1 stycznia 2015 r. ma wynosić 194,43 zł zamiast kwoty

107,10 zł, stanowiącej 70% uzyskiwanego dochodu. Zdaniem Kolegium zmiana decyzji organu I instancji uzasadniona była zmianą sytuacji dochodowej skarżącego, jaka nastąpiła w związku z otrzymaniem przez niego w styczniu 2015r. kwoty z tytułu postępowania egzekucyjnego w wysokości 124,76 zł, która wraz z zasiłkiem pielęgnacyjnym w wysokości 153 zł stanowi dochód w łącznej wysokości 277,76 zł. Natomiast 70% dochodu wynosi w tej sytuacji 194,43 zł. W następnych miesiącach wysokość kwot z tytułu postępowania egzekucyjnego zmieniała się, jednak z uwagi na fakt, że nie przekroczyła ona 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, opłata O. B. w kolejnych okresach nie ulega zmianie.

Sąd rozpoznający przedmiotową skargę, co do zasady, nie kwestionuje powyższych ustaleń organu dotyczących zmiany sytuacji dochodowej małoletniego skarżącego.

Jednakże zwraca uwagę na to, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił między innymi przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie

z jego treścią decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy decyzja wydana

w oparciu o tę normę prawną jest decyzją konstytutywną, czy deklaratoryjną. Konstytutywny charakter decyzji z art. 106 ust. 5 ustawy przesądza bowiem o tym, że tego rodzaju decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość, a nie - ex tunc, czyli z mocą wsteczną.

Sąd ma świadomość, iż kwestia ta jest sporna również w orzecznictwie sądowym dotyczącym powyższego unormowania.

Jednakże sąd, w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę, w pełni akceptuje stanowisko, że ustawodawca w redakcji art. 106 ust. 5 u.p.s. konsekwentnie posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję, co oznacza, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny. Brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej lub nakładające określony obowiązek - z mocą wsteczną - ex tunc. Takie skutki można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy ( por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 772/13 - Lex nr 1404923, w Łodzi z dnia 19 września 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 477/14 - Lex nr 1520150 oraz z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1287/12 – Lex nr 1287068,

w Opolu z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Op 260/14 – Lex nr 1490659,

w Warszawie z dnia 14 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2711/13 – Lex nr 1467573,

w Krakowie z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 2100/14 – Lex nr 1661086 oraz w Łodzi: z dnia 19 stycznia 2016r. sygn. II SA/Łd 798/15 i z dnia 10 lutego 2016r. sygn. II SA/Łd 1067/15 – dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pogląd ten uznać należy za dominujący w orzecznictwie, a uzasadniony jest on niewątpliwie obowiązującą w prawie polskim zasadą lex retro non agit. Po to zatem, aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, upoważnienie takie musiałby wyraźnie przewidywać przepis prawa obowiązującego. Ustawa o pomocy społecznej takiego uregulowania nie zawiera. Nie jest nim w szczególności art. 106 ust. 5 tegoż aktu, ani też żaden inny z powołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisów ustawy

o pomocy społecznej. Art. 106 ust. 5 umożliwia zatem zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym (ex nunc) (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 kwietnie 2014r. sygn. I OSK 980/13 – Lex nr 1480913 i z dnia 29 września 2011r. sygn. I OSK 655/11 – Lex nr 1068524 oraz z dnia: 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1099/12, 16 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1280/12, 29 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 945/12, 19 stycznia

2009 r. sygn. akt I OSK 535/08, 10 lipca 2009 r. sygn. I OSK 1501/08, 4 lutego 2010 r. sygn. I OSK 1208/09 – dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc poczynione wyżej ogólne uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić trzeba, że organ I instancji orzekając w dniu [...]

o zmianie decyzji własnej z dnia [...] w zakresie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej z datą wsteczną, podwyższając tę opłatę od 1 stycznia 2015r., naruszył art. 106 ust. 5 u.p.s. Błąd organu I instancji został powielony przez Kolegium, które utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Rozpoznając sprawę ponownie organ zobligowany będzie uwzględnić ocenę prawną wynikającą z niniejszego orzeczenia, a przede wszystkim fakt, że w sytuacji, gdy upłynął już okres, którego dotyczyć ma zmiana decyzji określająca wysokość opłaty za pobyt w placówce, brak jest podstaw do dokonywania tej zmiany z datą wsteczną. Zmiana decyzji może bowiem wywoływać wyłącznie skutki na przyszłość.

Mając powyższe na względzie sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

w zw. z art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

B.A.