Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Roman Hauser (spr.), Sędzia NSA Jerzy Siegień, Sędzia WSA (del.) Marcin Kamiński, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 868/16 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 21 marca 2017 r., VII SA/Wa 868/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę [...] w Warszawie (dalej zobowiązana albo skarżąca) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z [...] lutego 2016 r., nr [...] wydane w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego.

Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy:

Postanowieniem z [...] października 2015 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej PINB), działając na podstawie art. 133 i art. 135 w związku z art. 64c § 7 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm., dalej u.p.e.a.), po rozpatrzeniu wniosku zobowiązanej o wydanie postanowienia w sprawie kosztów postępowania egzekucyjnego w administracji, ustalił wysokość tych kosztów na kwotę 49.255,30 zł, i wezwał do jej uiszczenia w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia.

PINB wskazał, że na podstawie tytułu wykonawczego [...] z [...] listopada 2014 r. wszczął postępowanie egzekucyjne w stosunku do zobowiązanej, z uwagi na niezastosowanie się do nakazu wynikającego z decyzji ostatecznej z [...] czerwca 2014 r., w postaci rozbiórki wolnostojącego nośnika reklamowego z tablicą reklamową posadowionego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w [...] u zbiegu ul. [...] i Al. [...].

Z uwagi na uchylanie się przez zobowiązaną od wykonania wskazanego obowiązku, a także bezskuteczność uprzednio zastosowanego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, w toku prowadzonego postępowania, na podstawie postanowienia z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], PINB zastosował w stosunku do zobowiązanej środek egzekucyjny w postaci zastępczego wykonania obowiązku orzeczonego decyzją nr [...]. Zobowiązana została zawiadomiona o szacunkowych kosztach wykonania zastępczego, które zostały ustalone na kwotę 60.000 zł. Organ podkreślił, że strona nie kwestionowała zarówno zastosowania środka egzekucyjnego zmierzającego do zastępczego wykonania rozbiórki, jak również wysokości szacowanych jego kosztów.

W dniach 14-15 sierpnia 2015 r. wykonawca zastępczy dokonał rozbiórki wolnostojącego nośnika reklamowego z tablicą reklamową. O zakończeniu czynności egzekucyjnych PINB pismem z dnia 17 września 2015 r. zawiadomił zobowiązaną spółkę, przekazując jej jednocześnie wykaz kosztów postępowania egzekucyjnego. Kwota należności została określona na 49.255,30 zł, z czego 307,33 zł stanowił koszt wykonania kosztorysu inwestorskiego, zaś 48.947,97 zł koszt przeprowadzonej rozbiórki. PINB wskazał, że kwota ta została rzeczywiście poniesiona przez organ w związku z realizacją wykonania zastępczego, jak również udokumentowana fakturami VAT nr [...] oraz nr [...].

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła zobowiązana, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie, bądź o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez ustalenie, że wysokość kosztów nie powinna przekroczyć kwoty 10.282,80 zł – uśrednionej ceny rynkowej za wykonanie tego typu prac.

Postanowieniem z [...] lutego 2016 r. MWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2014 r. poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.), po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanej na postanowienie z dnia [...] października 2015 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Zobowiązana złożyła skargę na postanowienie z [...] lutego 2016 r., zarzucając rażące naruszenie art. 128 § 1 pkt 2 u.p.e.a., art. 133 u.p.e.a., art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok WSA uznał, że organy właściwie ustaliły wysokość obciążających stronę skarżącą kosztów postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], dotyczącego obowiązku dokonania rozbiórki wolnostojącego nośnika reklamowego z tablicą reklamową i prawidłowo przeprowadziły w tym zakresie postępowanie. Wysokość tych kosztów wynika z faktur VAT z [...] sierpnia 2015 r. i z [...] sierpnia 2015 r., jak również z kosztorysu powykonawczego, w którym szczegółowo wskazano, jakie czynności składały się na rozbiórkę obiektu budowlanego oraz jaki był koszt każdej z nich. Bezsporny jest przy tym fakt poniesienia przez organ tych wydatków w związku z prowadzoną egzekucją, co uprawnia organ egzekucyjny do obciążenia zobowiązanej spółki kosztami w powyższej wysokości.

Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów co do prawidłowości wyboru przez organ egzekucyjny wykonawcy rozbiórki oraz wywodów kwestionujących wysokość kosztów wykonania zastępczego, zakres przeprowadzonych prac czy zastosowanych przez wykonawcę zastępczego środków, WSA stwierdził, że pozostają one bez wpływu na ocenę prawidłowości postanowienia w sprawie ustalenia kosztów egzekucyjnych.

W postanowieniu PINB z [...] marca 2015 r. o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci zastępczego wykonania obowiązku orzeczonego w decyzji nr [...] określono przybliżoną kwotę kosztów wykonania zastępczego, wskazując, że może ona wynieść 60.000 zł.

W ocenie Sądu, prawidłowo ustalona została na łączną kwotę 49.255,30 zł wysokość kosztów postępowania egzekucyjnego, a działaniu organu nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze. Organ wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla rozpoznania sprawy, nie zachodziła konieczność prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w szczególności nie było, wbrew przekonaniu skarżącego, potrzeby powoływania biegłego w celu określenia wysokości kosztów wykonania zastępczego.

W skardze kasacyjnej [...] sp. k. z siedzibą w [...], reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła wyrok z 21 marca 2016 r. w całości, zarzucając WSA na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 64c § 7 u.p.e.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 135 p.p.s.a., rozumiane jako niewłaściwe zaakceptowanie przez Sąd zakresu tego przepisu i wadliwe przyjęcie, że w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy można było stwierdzić, że postanowienie w sprawie ustalenia wysokości kosztów postępowania obejmujące koszty wykonania zastępczego nie podlega merytorycznej kontroli organu w postępowaniu zażaleniowym, a także sądu administracyjnego I instancji, w zakresie wysokości ustalonych w zaskarżonym postanowieniu kosztów wykonania zastępczego.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, o uchylenie postanowienia z 4 lutego 2016 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów, nie dopatrując się z urzędu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Jedyny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego nie okazał się wszakże uzasadniony.

Jak stanowi art. 64c § 7 u.p.e.a., organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na wniosek wierzyciela lub zobowiązanego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wysokości tych kosztów, o których mowa w § 6a. Na postanowienie to służy zażalenie.

W niniejszej sprawie postanowienie takie zostało wydane na wniosek skarżącej kasacyjnie spółki, która nie wykonała dobrowolnie spoczywającego na niej obowiązku rozbiórki wolnostojącego nośnika reklamowego z tablicą reklamową. Obowiązek ten został zrealizowany przez wykonawcę zastępczego, który z tytułu tej usługi wystawił fakturę na kwotę 49.255,30 zł. Dodając do tego koszt wykonania kosztorysu inwestorskiego w kwocie 307,33 zł, skarżąca kasacyjnie została w sposób zgodny z prawem zobligowana do zapłaty powstałych kosztów w łącznej sumie 48.947,97 zł.

Wydając postanowienie, o którym stanowi art. 64c § 7 u.p.e.a., organ egzekucyjny jest obowiązany uwzględnić wszystkie koszty postępowania egzekucyjnego, o których stanowią przepisy rozdziału 6 działu I u.p.e.a., powstałe na tle konkretnej sprawy egzekucyjnej, dokonując prawidłowego ich zsumowania. Przepisy u.p.e.a. nie dają podstaw ku temu, ażeby na etapie ustalania kosztów dokonywać ich wyceny z powołaniem się na wiedzę ekspercką oraz twierdzenia zobowiązanego, który co zrozumiałe, chciałby ponieść jak najniższe koszty. Niewątpliwie byłyby one niższe wówczas, gdyby zobowiązany dobrowolnie wykonał spoczywający na nim obowiązek, samodzielnie wybierając wykonawcę robót budowlanych oraz negocjując z nim cenę usługi. Raz jeszcze należy podkreślić, że postępowanie egzekucyjne, którego celem jest doprowadzenie do realizacji obowiązku, nie stwarza pola do podejmowania tego rodzaju działań na końcowym etapie ustalania kosztów egzekucyjnych.

W rozpoznawanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie została zawiadomiona o przewidywanej wysokości kosztów egzekucyjnych, jakie mogą wyniknąć z przymusowej realizacji obowiązku jeszcze przed rozpoczęciem wykonywania robót. Okoliczność ta wynika chociażby z samego uzasadnienia skargi kasacyjnej. Z art. 128 § 2 u.p.e.a. płynie wniosek, że organ egzekucyjny może, lecz nie musi wzywać zobowiązanego do wpłacenia kwoty zaliczki na koszty wykonania zastępczego. Braku takiego wezwania w okolicznościach niniejszej sprawy nie należy utożsamiać z naruszeniem prawa przez organ egzekucyjny, ani też z brakiem wiedzy o wysokości przyszłych kosztów, o czym skarżąca kasacyjnie została powiadomiona.

Jak stanowi art. 168b u.p.e.a., zobowiązany może dochodzić odszkodowania od organu egzekucyjnego lub od wierzyciela na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego za szkody wyrządzone wskutek niezgodnego z prawem wszczęcia lub prowadzenia egzekucji administracyjnej. Jeżeli zobowiązany twierdzi, że koszty postępowania egzekucyjnego zostały w niniejszej sprawie znacząco zawyżone, to właściwym trybem dla udowodnienia tej okoliczności nie jest administracyjne postępowanie egzekucyjne, nakierowane na przymusową realizację obowiązku, lecz tryb cywilnoprawny. Nie przesądzając zasadności twierdzeń skarżącej kasacyjnie na temat rzeczywistych kosztów wykonania obowiązku w ramach kontroli instancyjnej wyroku oddalającego skargę na postanowienie ustalające wysokość kosztów postępowania egzekucyjnego, specyfika kontroli sądowoadministracyjnej, w tym zakres postępowania dowodowego prowadzonego przez sądy administracyjne, nie pozwalają na ocenę prawdziwości stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.