II SA/Lu 421/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-08-08	
Data wpływu	2017-04-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Ewa Ibrom
Ewa Kowalczyk
Jacek Czaja /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 1518; art. 27 ust. 5 pkt 1 i pkt 2; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie WSA Ewa Ibrom, WSA Ewa Kowalczyk, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi N.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzicielskiego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 lutego 2017 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania N. Z. (dalej także: skarżąca), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) oraz art. 27 ust. 5 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji; dalej także: ustawa), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Z. z dnia 11 stycznia 2017 r., znak: [...], o odmowie przyznania skarżącej świadczenia rodzicielskiego na syna W. Z., urodzonego [...] 2016 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że prawidłowo organ pierwszej instancji wspomnianą wyżej decyzją odmówił przyznania skarżącej omawianego świadczenia. Kolegium stwierdziło, że skarżąca jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego na syna I. Z., przyznanego decyzją organu pierwszej instancji z dnia 6 sierpnia 2015 r., znak: [...], na okres od okres od 1 czerwca 2015 r. do 31 lipca 2019 r. Strona nie zwróciła się do organu o uchylenie decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, stąd też organ uznał, że skarżąca wybrała to świadczenie. Zdaniem organu odwoławczego, przepis art. 27 ust. 5 pkt 1 i pkt 2 ustawy nie dopuszcza możliwości pobierania przez osobę uprawnioną jednocześnie świadczenia rodzicielskiego i świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła, że decyzja ta jest dla niej bardzo krzywdząca. Podkreśliła, że nie zachodzi w niniejszej sprawie żadna okoliczność wyłączająca przyznanie jej świadczenia rodzicielskiego. Podstawy takiej nie daje ani art. 17c ustawy, ani art. 27 ust. 5 ustawy. W jej ocenie, ten ostatni przepis należy rozumieć w ten sposób, że reguluje on zbieg świadczeń dotyczący jednego, tego samego dziecka, co do którego zaistniały przesłanki ich przyznania i wówczas należy dokonać wyboru jednego ze świadczeń. Przepis ten nie ma zastosowania do sytuacji, kiedy matce przysługują odrębne świadczenia w stosunku do każdego dziecka. Wskazała, że odmienna wykładnia omawianego przepisu prowadziłaby do wniosku, że istotne dla wypłaty świadczeń byłoby wyłącznie to, czy osoba uprawniona pobiera jedno ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, a bez znaczenia pozostawałaby okoliczność nad kim sprawowana jest opieka lub wychowanie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest nieuzasadniona.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy w sytuacji gdy skarżącej zostało uprzednio przyznane świadczenie pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad synem I. , przysługuje jej jednocześnie uprawnienie do świadczenia rodzicielskiego na syna W. . W szczególności spór ten dotyczy stwierdzenia, czy przepis art. 27 ust. 5 pkt 1 i pkt 2 ustawy winien być tak rozumiany, że dopuszcza on możliwość pobierania przez osobę uprawnioną jednocześnie świadczenia rodzicielskiego i świadczenia pielęgnacyjnego, w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:

1) świadczenia rodzicielskiego lub

2)świadczenia pielęgnacyjnego, lub

3)specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub

4)dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub

5)zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów

- przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.

Odnośnie tej kluczowej kwestii skarżąca odwołuje się w uzasadnieniu swej skargi do poglądu, że powołany przepis nie daje podstawy do tego, aby ograniczyć prawo do świadczenia rodzicielskiego w związku ze zbiegiem uprawnień do innych świadczeń przysługujących na podstawie tej ustawy w przypadku różnych dzieci osoby uprawnionej. Przepis ten – według tego stanowiska – dotyczy bowiem możliwości wyboru przez osobę uprawnioną jednego ze świadczeń rodzinnych na skutek zbiegu przysługujących jej uprawnień także do innych, wymienionych w tym przepisie świadczeń, lecz tylko wówczas, gdy wychowanie i opieka sprawowane są nad tym samym dzieckiem. Nie obejmuje on natomiast zbiegu uprawnień z tytułu wychowywania lub opieki nad różnymi dziećmi. Wyłączenie kumulacji świadczeń, wynikające ze wskazanego przepisu art. 27 ust. 5 ustawy, ma więc zastosowanie tylko w sytuacji, gdy dochodzi do zbiegu uprawnień w sensie podmiotowym, zarówno co do osoby sprawującej opiekę, jak i podopiecznego, co w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca. Z punktu widzenia normy zawartej w tym przepisie, istotne jest wyłącznie to, czy osoba uprawniona pobiera jedno ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, a bez znaczenia pozostaje okoliczność nad kim sprawowana jest opieka lub wychowanie. W skardze skarżąca wskazała, że taki pogląd wyrażony został w wyrokach: WSA w Bydgoszczy z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 617/16, WSA we Wrocławiu z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 158/16, WSA w Gdańsku z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 573/16, WSA w Krakowie z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 734/16, WSA w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 546/16, WSA w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/GI 752/16 oraz WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 439/16.

Rozwijając tę kwestię należy ponadto zauważyć, że w niektórych orzeczeniach pojawia się dodatkowa argumentacja, jakoby art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w kontekście pozostałych przepisów tej ustawy, miał jedynie charakter porządkujący i tylko tak należałoby go rozumieć. Zgodnie z tym stanowiskiem, powyższy przepis wskazuje jedynie ogólnie, że w przypadku zbiegu uprawnień osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego z wymienionych świadczeń. Przepis ten nie wyjaśnia jednak zakresu użytego w nim pojęcia zbiegu uprawnień. Zakres ten konkretyzują natomiast inne przepisy tej ustawy, w tym zwłaszcza art. 17c ust. 9 pkt 4 ustawy. Z tych względów z przepisu art. 27 ust. 5 ustawy nie można wywodzić generalnego zakazu kumulacji świadczeń rodzinnych (zob. przykładowo: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 9/17).

Sądy przyjmują przy tym, że katalog negatywnych przesłanek przyznania świadczenia rodzicielskiego został unormowany wyczerpująco w art. 17c ust. 9 ustawy, a w świetle tego przepisu mogłoby się wydawać, że w odniesieniu do sytuacji skarżącej istotne znaczenie ma pkt 4 wskazanego unormowania, który stanowi o braku możliwości przyznania świadczenia rodzicielskiego wówczas, gdy wnioskodawcy zostało już ustalone prawo m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego.

W dosyć zbliżonym stanie faktycznym WSA we Wrocławiu uznał, że regulacja ta ma zastosowanie tylko wówczas, gdy te dwa świadczenia mają zostać przyznane w związku z wychowaniem tego samego dziecka lub w związku z opieką sprawowaną nad tym samym dzieckiem. Skarżąca natomiast ubiega się o świadczenie rodzicielskie na inne dziecko, niż to w związku z opieką nad którym zostało jej już przyznane świadczenie pielęgnacyjne (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 246/17).

Sąd – w składzie orzekającym w rozstrzyganej sprawie – nie podziela powyższego stanowiska.

Podkreślenia wymaga, że w doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie zaznacza się potrzebę odchodzenia od przyjętej do niedawna powszechnie zasady, zgodnie z którą jasne językowo przepisy nie wymagają interpretacji. Wskazuje się zatem – całkowicie słusznie – na konieczność stosowania wykładni systemowej i funkcjonalnej również wówczas, gdy przepis, odczytany za pomocą najprostszych reguł wykładni językowej, wydaje się być oczywisty. Prawidłowo przeprowadzony proces wykładni normy prawnej powinien bowiem prowadzić do odkodowania normy o jednoznacznej treści. Inaczej mówiąc, interpretację tekstu prawnego należy zakończyć, gdy osiągnięto jej jednoznaczny rezultat (zob. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady – reguły – wskazówki, Warszawa 2017, s. 53-57).

W ocenie Sądu, wykładnia powołanych przepisów ustawy, dokonana w wyrokach sądów administracyjnych, na którą powołuje się skarżąca, prowadzi do wadliwego rezultatu, pozostawiając nierozstrzygnięte istotne wątpliwości, odnoszące się zarówno do samego procesu wykładni, jak i jej konsekwencji.

Po pierwsze, na co zasadnie wskazuje się w doktrynie, zaprezentowana wyżej wykładnia przepisów art. 17c ust. 9 pkt 4 oraz art. 27 ust. 5 pkt 1 i pkt 2 ustawy prowadzi do wyinterpretowania norm prawnych sprzecznych ze sobą, co jest niedopuszczalne, gdyż narusza powszechnie przyjętą regułę wykładni zakładającą racjonalność ustawodawcy, który nie tworzy norm sprzecznych. Z przywołanych orzeczeń wynika bowiem, że omawiane przepisy należy stosować wyłącznie w przypadku ustalania prawa do świadczenia rodzicielskiego i świadczenia pielęgnacyjnego w związku z wychowaniem tego samego dziecka lub w związku z opieką sprawowaną nad tym samym dzieckiem, przy czym art. 17c ust. 9 pkt 4 ustawy w takim przypadku pozwala na przyznanie jednego z tych świadczeń – świadczenia pielęgnacyjnego, zaś art. 27 ust. 5 pkt 1 i pkt 2 ustawy – co wynika z powyższej argumentacji – pozwala wnioskodawcy na wybór, które z tych świadczeń ma zamiar pobierać (zob. R. Babińska-Górecka, A. Ostapski, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 15 września 2016 r. (II SA/Sz 617/16). Glosa krytyczna (zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i świadczenia rodzicielskiego), "Samorząd Terytorialny" 2017, nr 5, s. 88-89).

Niewątpliwie taka wykładnia cytowanych przepisów jest nieprawidłowa, gdyż prowadzi do nadania sprzecznej treści normom prawnym, stanowiącym część jednego aktu normatywnego, naruszając tym samym założenie systemowości prawa. Wskazać zaś należy, że do systemu prawa nie zalicza się tych norm, które ustawodawca wyraźnie nie wskazał w tekście prawnym, a które dotknięte są wadą sprzeczności. Takie sprzeczności pozorne należy usuwać w drodze wykładni poprzez zastosowanie odpowiednich reguł kolizyjnych (zob. A. Bator, System prawa, w: A. Bator, J. Zajadło, M. Zirk-Sadowski (red.), Wielka Encyklopedia Prawa, tom VII, Teoria i filozofia prawa, Warszawa 2016, s. 409).

Po drugie, założenie systemowości prawa ma istotną konsekwencję, gdy chodzi o przyjęte w powołanych orzeczeniach rozumienie instytucji zbiegu uprawnień do omawianych wyżej świadczeń. Oczywiste jest, że oba te świadczenia realizują podobny cel. Mianowicie świadczenie rodzicielskie stanowi swego rodzaju ekwiwalent zasiłku macierzyńskiego dla tych rodziców, którzy przed dniem nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzającej świadczenie rodzicielskie, nie mogli korzystać z zasiłku macierzyńskiego (zob. uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, druk nr 3335). Analogiczny cel ma świadczenie pielęgnacyjne, które ma w założeniu częściowo zrekompensować uszczerbek w budżecie osoby rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmującej zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w tym zwłaszcza nad niepełnosprawnym dzieckiem. Wskazane świadczenia przysługują obywatelom polskim bądź cudzoziemcom, stanowiąc pieniężne świadczenia socjalne z zakresu tzw. opieki długoterminowej, finansowane z budżetu państwa, mające charakter zaopatrzeniowy. To oznacza, że ratio legis przepisu art. 27 ust. 5 ustawy jest zapobieżenie pobieraniu dwóch świadczeń mających podobny charakter oraz podobny cel (zob. R. Babińska-Górecka, A. Ostapski, jw., s. 89-91).

Po trzecie, należy mieć na względzie, że zarówno organy administracji publicznej, jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie, mają obowiązek dokonywać wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w zgodzie z Konstytucją. Pamiętać jednak przy tym trzeba, że tego rodzaju zabieg interpretacyjny musi odpowiadać założeniu, co do zasady, że przyjęte jako zgodne z Konstytucją rozumienie określonego zwrotu mieści się w granicach tzw. możliwego znaczenia językowego (T. Spyra, Granice wykładni prawa, Kraków 2006, s. 39). Sąd podziela przywoływane w omawianych orzeczeniach stanowisko doktryny, zgodnie z którym "od jasnego i niebudzącego wątpliwości rezultatu wykładni językowej wolno odstąpić i oprzeć się na wykładni systemowej tylko wtedy, gdy przemawiają za tym ważne racje" (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Toruń 2002, s. 10). Oczywiste jest zarazem, że taka wykładnia, opierająca się na przełamaniu językowego znaczenia interpretowanego tekstu prawnego, może nastąpić wyłącznie w zupełnie wyjątkowej sytuacji, w szczególności "wówczas, gdy uzyskane znaczenie prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi lub gdy prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego" (L. Morawski, jw.).

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie takie wyjątkowe okoliczności uzasadniające odstąpienie od jasnego i niebudzącego wątpliwości rezultatu wykładni językowej art. 27 ust. 5 pkt 1 i pkt 2 ustawy nie zachodziły, tym bardziej, że przyjęta w powołanych wyżej orzeczeniach sądów administracyjnych wykładnia tego przepisu prowadzi do naruszenia równości między osobami pobierającymi zasiłek macierzyński a osobami uprawnionymi do świadczenia rodzicielskiego. Niewątpliwie bowiem obecnie osoba uprawniona do zasiłku macierzyńskiego nie może nabyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nawet jeśli sprawuje opiekę nad dzieckiem innym niż nowonarodzone lub przyjęte na wychowanie, gdyż pozostawanie przez tę osobę w zatrudnieniu lub wykonywanie innej pracy zarobkowej, połączone z ubezpieczeniem chorobowym, wyklucza ją z kręgu podmiotów uprawnionych do tego świadczenia. Przyjmując zaś argumentację przywołaną w skardze, która opiera się na stanowisku wyrażonym w cytowanych orzeczeniach, należałoby uznać, że osoba pozostająca w analogicznej sytuacji faktycznej, uprawniona nie do zasiłku macierzyńskiego, lecz do świadczenia rodzicielskiego, mogłaby pobierać jednocześnie także świadczenie pielęgnacyjne (zob. R. Babińska-Górecka, A. Ostapski, jw., s. 91-92). W ocenie Sądu, takie stanowisko narusza również konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej, wyrażoną w art. 2 Konstytucji, która zakłada równe traktowanie osób, mających tę samą cechę charakterystyczną.

Po czwarte, nie budzi wątpliwości Sądu, że zaaprobowanie stanowiska skarżącej prowadziłoby do wykreowania nowej normy prawnej, z przekroczeniem granic wykładni prokonstytucyjnej, tworzyłoby bowiem nowe uprawnienie, wbrew jednoznacznie brzmiącemu przepisowi ustawy, co jest niedopuszczalne. Należy mieć na uwadze, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r. (I OPS 5/13), odnoszącej się do szczegółowych kwestii dotyczących ustalania kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, przyznawanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, że niedopuszczalne jest sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, z powołaniem się na wykładnię w zgodzie z Konstytucją.

Po piąte zauważyć należy, że na mocy art. 6 pkt 17 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428), art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych uzyskał nowe brzmienie. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym obecnie, mającym zastosowanie po raz pierwszy przy ustalaniu prawa do świadczeń na okres zasiłkowy rozpoczynający się od dnia 1 listopada 2017 r. (art. 17 ww. ustawy nowelizującej), w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:

1) świadczenia rodzicielskiego lub

2)świadczenia pielęgnacyjnego, lub

3)specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub

4)dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub

5)zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów

- przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Nie ulega wątpliwości Sądu, że powyższa zmiana miała na celu jedynie doprecyzowanie tego przepisu, w sposób eliminujący wszelkie dotychczasowe wątpliwości, w tym wywołane orzecznictwem sądów administracyjnych (zob. pkt II.7 uzasadnienia projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin, druk nr 1625).

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), skargę oddalił.