Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 304/21 w sprawie ze skargi A.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 2 marca 2021 r. nr SKO.4110.30.2021 w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i przypisania do zwrotu świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 304/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpatrzeniu skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 2 marca 2021 r. nr SKO.4110.30.2021 w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i przypisania do zwrotu świadczeń rodzinnych: 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji; 2. przyznał i nakazał wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi [...], prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Wieluniu, przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 29 grudnia 2020 r., którą orzeczono w stosunku do [...] o: 1. uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne: zasiłek rodzinny na dziecko [...] w kwocie 106 zł miesięcznie oraz na dziecko [...] w kwocie 77 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2015/2016 na [...] w kwocie 100 zł, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na [...] w kwocie 306,70 zł na okres od 8 listopada 2014 r. do 30 listopada 2014 r. oraz w kwocie 400 zł miesięcznie na okres od 1 grudnia 2014 r. do 31 października 2015 r.; 2. o przypisaniu do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r., tj.: a) kwoty głównej: 7002,70 zł, b) kwoty odsetek ustawowych za opóźnienie na dzień wydania niniejszej decyzji: 2727,82 zł, c) kwoty odsetek ustawowych za opóźnienie liczonych od 30 grudnia 2020 r. do dnia spłaty zobowiązania włącznie. Zdaniem SKO, w związku z przemieszczaniem się rodzica/członka rodziny w granicach Unii Europejskiej i koniecznością stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - skarżącą wezwano do uzupełnienia wniosku o dokumenty niezbędne do wydania decyzji o świadczeniach rodzinnych, m.in. o wysokości dochodu męża wnioskodawczyni - [...] z tytułu zatrudnienia w Wielkiej Brytanii w roku 2014 r. i poinformowana, iż niezastosowanie się do wezwania w wyznaczonym terminie skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Strona mimo wezwania nie złożyła w wyznaczonym przez organ terminie żadnych wyjaśnień w powyższym zakresie, co skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Wobec tego Kolegium, podzieliło stanowisko Wojewody, że w okresie od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r. [...] świadczenia rodzinne na [...] i [...], pobierała nie będąc do tego uprawnioną.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wniosła [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona aczkolwiek z przyczyn innych aniżeli w niej wskazanych. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana przez organ niewłaściwy, co wypełnia przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 2, art. 17 pkt 2 i art. 20 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 23a ust. 9 u.ś.r. oraz art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej. Przedmiotem kontroli sądowej nie jest decyzja w sprawie przyznania świadczenia, lecz decyzja w sprawie nienależnie pobranego świadczenia, wydana w wyniku postępowania wszczętego po 1 stycznia 2019 r. W konsekwencji przepis art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej, normujący właściwość samorządowego kolegium odwoławczego, nie znajduje w tej sprawie zastosowania. Pomimo bowiem wadliwego pouczenia w decyzji Wojewody i przekazania odwołania wraz z aktami do Kolegium obowiązane było zbadać swoją właściwość i przekazać, stosownie do art. 65 k.p.a., odwołanie zgodnie z właściwością Ministrowi Rodziny i Polityki Społecznej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem, a w konsekwencji do błędnej wykładni art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. z 2017 r., poz. 1428),

b) art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 roku - o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem wyższego stopnia w sprawie uznania za nienależnie pobrane świadczenia rodzinnego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego w sprawach dotyczących świadczeń sprzed 1 stycznia 2019 roku,

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności,

b) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 17 pkt 2 i art. 19 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję naruszyło przepisy o właściwości, w sytuacji, gdy na mocy przepisu szczególnego tj. art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 roku - o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428) było ono właściwe do rozstrzygnięcia odwołania od decyzji Wojewody Łódzkiego,

c) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozważyło swojej właściwości rzeczowej i tym samym rozpoznało sprawę z naruszeniem przepisów postępowania.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Należy zaznaczyć, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Zagadnieniem budzącym wątpliwość organów oraz będącym podstawą stwierdzenia nieważności przez Sąd I instancji zaskarżonego orzeczenia jest właściwość organu wydającego rozstrzygniecie w tej oraz w podobnych sprawach. Czyli, który organ administracji publicznej jest właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 29 grudnia 2020 r., orzekającej w stosunku do [...] o: 1. uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne: zasiłek rodzinny na dziecko [...] w kwocie 106 zł miesięcznie oraz na dziecko [...] w kwocie 77 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2015/2016 na [...] w kwocie 100 zł, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na [...] w kwocie 306,70 zł na okres od 8 listopada 2014 r. do 30 listopada 2014 r. oraz w kwocie 400 zł miesięcznie na okres od 1 grudnia 2014 r. do 31 października 2015 r.; 2. o przypisaniu do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r., tj.: a) kwoty głównej: 7002,70 zł, b) kwoty odsetek ustawowych za opóźnienie na dzień wydania niniejszej decyzji: 2727,82 zł, c) kwoty odsetek ustawowych za opóźnienie liczonych od 30 grudnia 2020 r. do dnia spłaty zobowiązania włącznie.

A zatem, orzekające w sprawie organy jednomyślnie rozpoznały sprawę nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego w stosunku do [...].

Sąd I instancji dostrzegł niewłaściwość orzekającego organu i stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji uznał, że organem właściwym do rozpoznania odwołania będzie ówczesny Minister Rodziny i Polityki Społecznej.

Zaś, autor skargi kasacyjnej występujący w imieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (organ odwoławczy w niniejszej sprawie) kwestionuje wyrok Sądu I instancji – stwierdzający nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi i uznający, że organem właściwym do rozpatrzenia tego odwołania jest Minister Rodziny i Polityki Społecznej.

Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organem właściwym do rozpatrzenia odwołania skarżącej był ówczesny Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wydało zaskarżoną decyzję nie będąc właściwym organem odwoławczym w sprawie, czym naruszyło art. 17 pkt 2 k.p.a., jak również art. 19 k.p.a., zgodnie z którym, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. To zaś powoduje, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji.

W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma zarzut naruszenia art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428; dalej: ustawa zmieniająca), poprzez błędną wykładnię, postawiony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis o charakterze ustrojowo-kompetencyjnym mającym kluczowe znaczenie dla rozumienia niniejszej sprawy. Rozważania należy więc zacząć od tego zarzutu, gdyż pozostałe zarzuty mają charakter wyłącznie pochodny. Analizowany przepis w judykaturze nie budzi wątpliwości co do jego rozumienia. "Wykładnia literalna art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej nie budzi wątpliwości. Przepis ten w sposób wyraźny i jednoznaczny odwołuje się jedynie do spraw "z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". (...). Gdyby przepis ten miał dotyczyć wszystkich spraw odnoszących się do tych świadczeń, w tym spraw o nienależnie pobrane świadczenia, ustawodawca posłużyłby się zwrotem ogólnym, którego użył w ust. 1 i 3 tego przepisu, a także w art. 21 ust. 2 tej ustawy, tj. "w sprawie (w sprawach) świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Z pewnością ustawodawca nie używałby w jednej ustawie dwóch różnych zwrotów na oznaczenie tych samych kategorii spraw. (por. postanowienie NSA z 14 lipca 2020 r., I OW 25/20). Wreszcie judykatura stwierdza, że art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej nie ma zastosowania w sprawie nienależnie pobranego świadczenia (zob. ww. postanowienia NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., I OW 115/20 LEX oraz I OW 116/20).

Organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody, na podstawie art. 17 pkt 2 i art. 20 k.p.a. jest - co do zasady - właściwy w sprawie minister (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 159–177). Jednakże w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r. organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, lecz uznanie świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane i zobowiązanie zainteresowanej do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami. Nie ma znaczenia okoliczność, że uznanie świadczeń za nienależnie pobrane jest konsekwencją ich wcześniejszego ustalenia i przyznania. Ścisłe powiązanie obu rodzajów decyzji nie zmienia faktu, że mamy do czynienia z dwoma odrębnymi postępowaniami administracyjnymi. Pierwsze z nich, dotyczące ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, zostało już zakończone i nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Drugie, odnoszące się do uznania świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu wraz z odsetkami zostało rozstrzygnięte w I instancji decyzją Wojewody z 29 grudnia 2020 r. Dlatego zasadnie Sąd I instancji uznał niewłaściwość orzekającego w drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym organu. I tym samym, za pozbawiony podstaw uznać należy zarzut naruszenia art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 roku - o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin.

Biorąc pod uwagę obalenie zarzutu materialnego dotyczącego przepisu ustrojowo-kompetencyjnego będącego podstawą skargi kasacyjnej - wszystkie zarzuty powołane w ramach drugiej podstawy kasacyjnej nie maja usprawiedliwionych podstaw, bowiem zasadne było zastosowanie przez Sąd I instancji w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 17 pkt 2 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie doszło też w żaden sposób do naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w tym do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem, gdyż tezy te wypowiadane są przez skarżący kasacyjnie organ w wyniku błędnej wykładni art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej. O naruszeniu przepisu ustrojowego - art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych - można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, względnie zastosował środek nie przewidziany ustawą. W niniejszej sprawie nie można doszukać się takiej zależności. To, że wnoszący skargę kasacyjną nie zgadza się z wynikami kontroli sądowej nie świadczy o naruszeniu tego przepisu.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd Naczelny sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.