Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 20 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2012 roku sprawy ze skargi J. P. i S. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania drugiej i trzeciej kondygnacji budynku oddala skargę.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. P. i S. P., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...].

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. prowadził postępowanie w sprawie budynku usytuowanego w Ł. przy ul. Ł. [...]. W toku przeprowadzonych w dniu 4 lipca 2011 roku oględzin organ ustalił, iż na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, murowany, trzykondygnacyjny. Budynek został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 1982 roku. Organ stwierdził, iż na pierwszym piętrze w jednym pokoju znajdują się dwa, a w drugim sześć pojedynczych łóżek. Na drugim piętrze odpowiednio sześć i trzy pojedyncze łóżka. W pokojach znajdują się ubrania, torby podróżne, świadczące o tym, że pomieszczenia są użytkowane. W trakcie oględzin J. P. przedłożyła umowę najmu budynku zawartą z osobą trzecią, gdzie określono, że w obiekcie znajdują się pomieszczenia z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe.

Na tej podstawie, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] roku wstrzymał użytkowanie drugiej i trzeciej kondygnacji budynku mieszkalnego oraz nałożył na właścicieli obowiązek przedłożenia wskazanych w nim dokumentów do dnia 31 października 2011 roku.

W dniu 8 sierpnia 2011 roku do organu I instancji wpłynęło pismo informujące, że mimo wstrzymania użytkowania budynek jest nadal wynajmowany i przebywa w nim kilkunastu mężczyzn. W dniu 26 sierpnia 2011 roku organ przeprowadził oględziny budynku, w trakcie których potwierdził powyższą informację. Mimo, iż nie udostępniono wszystkich pomieszczeń, ze względu na ich zamknięcie, obecna podczas oględzin J. P. oświadczyła, iż druga i trzecia kondygnacja jest nadal wynajmowana, w pokojach przebywa 12 osób. W jedynym otwartym pokoju na drugiej kondygnacji, od strony zachodniej, ustawionych było sześć łóżek, obok znajdowały się rzeczy osobiste przebywających tam osób.

W tej sytuacji organ I instancji mocą decyzji z dnia [...] roku nakazał J. P. i S. P. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania drugiej i trzeciej kondygnacji budynku usytuowanego na działce Nr ewid. [...], położonej w Ł. przy ul. Ł. [...], tj. przywrócenie sposobu użytkowania tej części budynku jako mieszkalnego jednorodzinnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. P. i S. P. wskazali, iż mimo zakwaterowania kilku osób nie zmieniła się funkcja budynku, nadal jest to budynek mieszkalny, a ilość osób nie stanowi kryterium dającego podstawę zmiany sposobu użytkowania.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż obiekt budowlany powinien być wykorzystywany zgodnie z aktualnym przeznaczeniem. Prawodawca nie zdefiniował pojęcia zmiany przeznaczenia obiektu, a wskazał jedynie, iż za zmianę przeznaczenia należy uznać podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Posłużenie się w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm.) sformułowaniem "w szczególności" oznacza, że wskazanie to ma charakter wyłącznie przykładu, nie wyłączając innych zdarzeń wpływających na zmianę sposobu korzystania z obiektu budowlanego. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy wskazał, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu. Omawiany przepis, zdaniem organu odwoławczego, nie wymaga zatem by skutkiem zmiany sposobu użytkowania obiektu było pogorszenie warunków w nim wymienionych.

W dalszej kolejności organ wyjaśnił, iż bezsporne w sprawie jest to, że budynek pierwotnie użytkowany był jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Następnie, od dnia 1 czerwca 2011 roku (data zawarcia umowy najmu), właściciele zaczęli wynajmować w nim pokoje. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że taki stan faktyczny uzasadnia przyjęcie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Prowadzenie w budynku, działalności w postaci wynajmowania pokoi zmienia, co najmniej warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Budynek przeznaczony na potrzeby handlu jest budynkiem użyteczności publicznej, co wynika z przepisu § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) i musi spełniać określone dla tego typu obiektów warunki techniczne.

Zatem zdaniem organu odwoławczego, zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się przede wszystkim do ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w tym obiekcie działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego zmienionego sposobu użytkowania. Wymagania te zostały określone w art. 5 Prawa budowlanego i uwzględniają wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 warunki w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Odwołujący się w części obiektu budowlanego podjęli działalność, która zmieniła warunki bezpieczeństwa oraz warunki zdrowotne i higieniczno – sanitarne. Inne są bowiem te warunki dla domu jednorodzinnego, a inne dla budynku, w którym poza osobami zwykle mieszkającymi w domu jednorodzinnym może przebywać jeszcze dwanaście osób. Nie zmienia tego okoliczność, iż obiekcie nie przeprowadzono żadnych prac adaptacyjnych. Ważna jest faktyczna zmiana przeznaczenia pomieszczeń.

Stosownie do treści art. 70 ust. 2 Prawa budowlanego, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Wobec stwierdzenia, iż odwołujący się nie dokonali takiego zgłoszenia, organ I instancji zobowiązany był do zastosowania art. 71a Prawa budowlanego, czyli wszczęcia procedury legalizacji. Dlatego też Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał użytkowanie obiektu budowlanego i nałożył obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Z materiału dowodowego wynika, iż odwołujący się nie wykonali nałożonych na nich obowiązków – nadal użytkują budynek wynajmując w nim pomieszczenia mieszkalne. Zgodnie z dyspozycją art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części mimo wstrzymania jego użytkowania, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku lub jego części w sytuacji niepodporządkowania się nakazowi wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego. Mając na uwadze powyższe okoliczności organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja I instancji została wydana zgodnie z prawem i brak jest podstaw do jej uchylenia.

W skardze na powyższą decyzję J. P. i S. P. zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji polegający na przyjęciu, iż naruszyli oni przepisy w zakresie użytkowania I i II piętra budynku mieszkalnego przez ich wynajem. Zdaniem skarżących, w sprawie doszło także do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności zasad określonych w art. 7, 8, 10, 11, 12 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania skargi. W uzasadnieniu skargi jej autorzy powołując się na konstytucyjne zasady ochrony praw i równości wobec prawa wywodzili, iż czują się dyskryminowani gdy wykorzystując własne możliwości podjęli działania w celu poprawy swojej sytuacji materialnej. Zdaniem skarżących, korzystanie z pomieszczeń mieszkalnych przez 12 osób nie spowodowało żadnego zagrożenia. Skarżący przyznali, iż przed wynajmem pomieszczeń nie dokonali zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego, gdyż o takim obowiązku nie wiedzieli, a przede wszystkim uważają, iż nie zmienili sposobu użytkowania części budynku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 24 stycznia 2012 roku oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Bezspornym w sprawie jest fakt, że skarżący są właścicielami budynku mieszkalnego wzniesionego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ulega również wątpliwości, iż w tym budynku, na drugiej i trzeciej kondygnacji, znajdują się pomieszczenia mieszkalne, które z takim przeznaczeniem wynajmowane były osobom trzecim – pracownikom firmy budowlanej. W tych pomieszczeniach, w momencie wszczęcia postępowania administracyjnego, zgodnie z oświadczeniem skarżącej znajdować się miało 12 osób. Z protokołu oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji wynika, że te pomieszczenia były wyposażone w jednoosobowe łóżka.

Zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy wynajem pokoi w domu jednorodzinnym na cele mieszkalne osobom trzecim stanowi zmianę sposobu użytkowania domu. Jednoznaczna odpowiedź na to pytanie determinuje rozstrzygnięcie w sprawie.

Zgodnie z regulacją art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Z zacytowanego przepisu wynika definicja zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ale należy zauważyć, że nie jest to pełna definicja. Użyty zwrot "w szczególności" wskazuje, że oprócz sytuacji wymienionych w ustawie (najbardziej powszechnych i typowych) mogą również zaistnieć inne, które także można zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zatem, według ustawodawcy, zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części) jest przede wszystkim podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej wymienione w przepisie warunki. Ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71 Prawa budowlanego (por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009 roku, VIII SA/Wa, Lex Nr 583654; z dnia 12 września 2008 roku, VII SA/Wa 355/08, Lex Nr 521308 oraz z dnia 29 czerwca 2005 roku, VII SA/Wa 476/05, Lex Nr 179074 oraz w Opolu z dnia 27 września 2007 roku, II SA/Op 288/07, Lex Nr 376753 i inne). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powołany pogląd zaprezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W tym miejscu zwrócić uwagę należy na treść pisma załączonego do akt administracyjnych, zatytułowanego "Opinia" z dnia 20 lipca 2011 roku. W rzeczonym piśmie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wskazał, iż fakt zamieszkania w typowym budynku jednorodzinnym dodatkowo kilkunastu osób powoduje zmianę standardów higieniczno – sanitarnych. Stwierdzenie takie, zdaniem Sądu wskazuje, iż w stanie faktycznym sprawy mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W tym miejscu uzupełniając zaprezentowany pogląd inspektora sanitarnego należy zwrócić uwagę na zapisy załącznika Nr 7 do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 roku w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 22, poz. 169 ze zm.), który określa minimalne wymagania co do wyposażenia dla innych obiektów, w których świadczone są usługi hotelarskie. Przy czym pod pojęciem usług hotelarskich należy rozumieć krótkotrwałe, ogólnie dostępne wynajmowanie domów, mieszkań, pokoi, miejsc noclegowych, a także miejsc na ustawienie namiotów lub przyczep samochodowych oraz świadczenie, w obrębie obiektu, usług z tym związanych (art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o usługach turystycznych, t. j. Dz. U. z 2004 roku Nr 223, poz. 2268 ze zm.).

Reasumując dotychczasowe rozważania stwierdzić wypada, iż w stanie faktycznym sprawy poprzez rozpoczęcie wynajmu pomieszczeń na I i II piętrze jednorodzinnego budynku mieszkalnego na potrzeby osób trzecich, doszło do zmiany sposobu użytkowania odpowiedniej części budynku mieszkalnego. Niewątpliwie zakwaterowanie dodatkowych 12 osób w obiekcie skutkuje zintensyfikowaniem dotychczasowego sposobu użytkowania części obiektu.

W konsekwencji powracając na grunt treści art. 71 Prawa budowlanego wskazać należy, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć dokumenty wymienione w przepisie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Z zacytowanego przepisu wynika, że zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części musi nastąpić przed zmianą sposobu użytkowania. Dokonanie takiego zgłoszenia po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych, co wprost wynika z regulacji art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego.

Okolicznością bezsporną w sprawie jest to, iż skarżący nie dokonali zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania części obiektu. Sami bowiem skarżący stosowne oświadczenie w tym przedmiocie złożyli w treści skargi, a nadto potwierdza to pismo organu administracji architektoniczno – budowlanej załączone do akt administracyjnych I instancji. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego stwierdziwszy zmianę sposobu użytkowania części obiektu bez stosownego zgłoszenia podjął działania w celu legalizacji tego stanu. W tym celu, organ w drodze postanowienia wstrzymał użytkowanie części obiektu i nałożył na skarżących obowiązek złożenia, w określonym terminie, odpowiednich dokumentów. Niemniej jednak skarżący nie zastosowali się do części postanowienia wstrzymującego użytkowanie części obiektu, co zobligowało organ I instancji do nakazania przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję I instancji.

Zdaniem składu orzekającego, działanie organów obu instancji w ustalonym stanie faktycznym zgodne jest z przepisami prawa materialnego, jak i regułami proceduralnymi wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego.

Konkludując Sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.

ko