II SA/Po 803/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-12	
Data wpływu	2025-11-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Paweł Daniel /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Talaga
Wiesława Batorowicz	
Symbol z opisem	6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2025 nr 0 poz 418; art. 3 pkt 6 i 7; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Dnia 12 lutego 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Daniel (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lutego 2026 roku sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 18 września 2025 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę	
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako: "PINB" lub "organ pierwszej instancji") przeprowadził w dniu 23 kwietnia 2025 r. czynności kontrolne na nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] (dz. nr [...]) w m. [...]. Podczas kontroli ustalono, że na dachu garażu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na przedmiotowej nieruchomości K. G. (dalej jako: "inwestor") w marcu 2023 r. wykonał zadaszenie z płyt PVC, na konstrukcji aluminiowej o wymiarach 4,4 m x 3 m, wysokości 2,15 m - 2,28 m, przymocowane na wkręty do konstrukcji drewnianej dachu budynku, oparte na 3 słupach aluminiowych i połączone do konstrukcji dachu budynku. W toku przeprowadzanych czynności kontrolnych, właściciel nieruchomości nie przedstawił dokumentów świadczących o legalności wykonania przedmiotowego zadaszenia.

W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego PINB ustalił, iż przedmiotowy budynek mieszkalny został zrealizowany na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z 12 października 2016 r., znak: [...], a pismem z dnia 3 lipca 2017 r. G. Sp. z o.o. złożyła w siedzibie organu pierwszej instancji zawiadomienie o zakończeniu jego budowy. Na kopii rysunków z zatwierdzonego w/w decyzją Starosty [...], projektu budowlanego brak jest przedmiotowego zadaszenia na piętrze nad dachem garażu.

PINB stwierdził także, że "przedmiotowe zadaszenie jest trwale połączone, powiązane konstrukcyjnie z przedmiotowym budynkiem, nie stanowi samodzielnej konstrukcji (część zadaszenia opiera się na 3 słupach, a druga część jest połączona z konstrukcją dachu budynku), zadaszenie nie posiada samodzielnej, niezależnej konstrukcji nośnej w postaci 4 słupów (dzięki czemu zadaszenie mogłoby być samodzielnym obiektem, a nie jest z uwagi na zastosowanie tylko 3 słupów). Zadaszenie rozszerza zasięg dotychczasowej inwestycji – budynku mieszkalnego, poprzez przedłużenie dachu obiektu, jest z nim trwale, funkcjonalnie i użytkowo połączone, konstrukcja ta podnosi walory użytkowe tworząc taras na dachu garażu, jak i samego budynku, zadaszenie nie jest dostawione do budynku, lecz jest trwale połączone i osadzone w konstrukcji drewnianej dachu budynku".

Wobec powyższych ustaleń, PINB zawiadomieniem z dnia 4 lipca 2025 r. wszczął postępowanie w sprawie prawidłowości rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o zadaszenie (wymiary: 4,4 m x 3 m, wysokość 2,15 m - 2,28 m) na piętrze od strony frontowej budynku, zlokalizowanego przy ul. [...] (dz. nr [...]) w m. [...].

Postanowieniem z dnia 29 lipca 2025r., znak: [...], PINB wstrzymał K. G. (inwestorowi i właścicielowi) rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o zadaszenie (wymiary: 4,4 m x 3 m, wysokość: 2,15 m - 2,28 m) na piętrze od strony frontowej budynku, zlokalizowanego przy ul. [...] (dz. nr [...]) w m. [...]. Organ pierwszej instancji poinformował przy tym inwestora o możliwości złożenia na podstawie art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, wniosku o legalizację, a także o konieczności wniesienia (na dalszym etapie postępowania) opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Pismem z dnia 6 sierpnia 2025 r. inwestor reprezentowany przez r. W. wniósł do Inspektor Nadzoru Budowlanego zażalenie na opisane wyżej postanowienie PINB. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej jako: "K.p.a."), polegające na błędnym dokonaniu ustaleń, co do charakteru prawnego wykonanych robót w postaci zadaszenia tarasu na piętrze od strony frontowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, skutkujących nieprawidłowym przyjęciem, że wykonane zadaszenie rozszerza zasięg dotychczasowej inwestycji – budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia, że wykonane prace stanowią rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. To z kolei doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, tj.:

1) art. 3 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 418) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, skutkujące wadliwym zakwalifikowaniem wykonanego zadaszenia tarasu jako spełniającego ustawową definicję budowy (rozbudowy), choć z materiału dowodowego sprawy nie sposób wywieść, że wykonane prace rozszerzyły zasięg dotychczasowej inwestycji, albowiem w ocenie skarżącego nie doszło do rozbudowy kubaturowej obiektu budowlanego o nowe pomieszczenie, a także zmiany dotychczasowej funkcji tarasu;

2) art. 29 ust. 4 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że instalacja zadaszenia tarasu przyległego do lokalu mieszkalnego nie stanowi prac polegających na instalowaniu urządzeń budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia;

3) art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 14a ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. z 1999 r., Nr 74, poz. 836), poprzez jego niezastosowanie, skutkujące błędnym uznaniem, że roboty budowlane polegające na zadaszeniu tarasu pływami PCV wymagają uzyskania pozwolenia na budowę;

4) art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego przez jego nieprawidłowe zastosowanie skutkujące błędnym uznaniem, że zaistniały podstawy do orzekania w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązków przedstawienia w wymaganym terminie stosownej dokumentacji technicznej, podczas gdy obowiązek taki w sprawie niniejszej nie zaistniał.

Postanowieniem z dnia 18 września 2025 r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie WINB wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jasno, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją z 2016 r. nie przewidywał zadaszenia na piętrze nad dachem garażu, które samowolnie wykonał inwestor w marcu 2023 r. z płyt PCV, na konstrukcji aluminiowej, opartego na trzech słupach i połączonego z konstrukcją dachu budynku. Mając to na uwadze, zgodzić należy się z organem pierwszej instancji, że wykonane przez inwestora roboty budowlane stanowiły rozbudowę, zmianie bowiem uległy charakterystyczne dla istniejącego już budynku mieszkalnego parametry techniczne. Zgodnie zaś z Prawem budowlanym rozbudowa mieści się w pojęciu budowy i działania takie wymagają uzyskania odpowiedniego pozwolenia. W związku z powyższym PINB prawidłowo zastosował procedurę przewidzianą w art. 48 Prawa budowlanego, której celem jest legalizacja samowolnie wykonanej rozbudowy. Przepis ten ma zastosowanie do obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Organ odwoławczy wskazał także, że chybiony jest stanowisko inwestora, jakoby przedmiotowa rozbudowa stanowić miała "urządzenie budowlane" i na jego zamontowanie nie było wymagane prawem pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie, ponieważ inwestor nie zadaszył istniejącego tarasu, a wykonał całkowicie nową konstrukcje na dachu garażu, powodując zmianę parametrów użytkowych istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zaznaczyć należy, że parametrem użytkowym i technicznym są wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary, czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna, schody, oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego.

Pismem z dnia 22 października 2025 r. K. G. (dalej jako: "skarżący"), reprezentowany przez r. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na opisane wyżej postanowienie. Rozstrzygnięciu temu zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń, co do charakteru prawnego wykonanych robót w postaci zadaszenia tarasu na piętrze od strony frontowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, skutkujących nieprawidłowym przyjęciem przez organ, że wykonane zadaszenie nie jest zadaszeniem tarasu, a całkowicie nowa konstrukcją na dachu garażu, powodująca zmianę parametrów użytkowych istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co w konsekwencji prowadzi do ustalenia, że wykonane prace stanowią rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co w rezultacie doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, tj.:

1) art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, skutkujące wadliwym zakwalifikowaniem wykonanego zadaszenia tarasu jako spełniającego ustawową definicję budowy (rozbudowy), choć z materiału dowodowego sprawy nie sposób wywieść, że wykonane prace rozszerzyły zasięg dotychczasowej inwestycji, albowiem w ocenie skarżącego nie doszło do rozbudowy kubaturowej obiektu budowlanego o nowe pomieszczenie, a także zmiany dotychczasowej funkcji tarasu;

2) art. 29 ust. 4 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że instalacja zadaszenia tarasu przyległego do lokalu mieszkalnego nie stanowi prac polegających na instalowaniu urządzeń budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia;

3) art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 14a ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, poprzez jego niezastosowanie, skutkujące błędnym uznaniem, że roboty budowlane polegające na zadaszeniu tarasu pływami PCV wymagają uzyskania pozwolenia na budowę;

4) art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego przez jego nieprawidłowe zastosowanie skutkujące błędnym uznaniem, że zaistniały podstawy do orzekania w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązków przedstawienia w wymaganym terminie stosownej dokumentacji technicznej, podczas gdy obowiązek taki w sprawie niniejszej nie zaistniał.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości wraz z poprzedzającym postanowieniem organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że konstrukcja zadaszenia tarasu, pomimo przytwierdzenia do konstrukcji drewnianej dachu budynku, nie jest z nim połączona konstrukcyjnie. Na okoliczność tą skarżący przedstawił załączoną do zażalenia opinię techniczną inż. K. K. gdzie wykazano, że zadaszenie tarasu jest lekką konstrukcją, niemającą wpływu na nośność i stateczność budynku. Opinia ta wskazuje także, że wykonane zadaszenie nie zmienia charakterystycznych parametrów budynku, ponieważ długość, szerokość i wysokość, a także kubatura budynku, nie ulegają zmianie. Jedyną zmianą wynikającą z wykonania zadaszenia jest znaczne poprawienie komfortu użytkowania istniejącego już wcześniej tarasu poprzez ochronę przed deszczem i promieniami UV, bez zmiany wymiarów i funkcji tej przestrzeni. Skarżący wskazał, że wykonane zadaszenie zakwalifikować należy jako urządzenie budowlane, związane z obiektem budowalnym, na którego montaż inwestor nie musiał uzyskiwać pozwolenia. Nie doszło przy tym do zmiany przeznaczenia dachu garażu na taras, ponieważ jego działanie polegało na zadaszeniu już istniejącego tarasu, o czym świadczą okna tarasowe umożliwiające wyście z sypialni na ww. taras.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zauważenia wymaga, że niniejsza sprawa, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, jakim jest postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, rozpoznana została w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.

Jak wskazuje analiza akt sprawy – w tym zaskarżonego postanowienia oraz wniesionej skargi – istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wykonanie robót budowlanych polegających na realizacji zadaszenia z płyt PVC na konstrukcji aluminiowej, z jednej strony opartego na słupach, a z drugiej przytwierdzonego do drewnianej konstrukcji dachu (wymiary: 4,4 m x 3 m, wysokość: 2,15 m - 2,28 m) na dachu garażu od strony frontowej budynku zlokalizowanego przy ul. [...] (dz. nr [...]) w m. [...]. wymagało wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd w pełni podziela przedstawione przez organy nadzoru budowlanego oceny prawne poczynione w niniejszym postępowaniu. Wykonane przez skarżącego roboty budowlane stanowią w istocie rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, o której mowa w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Choć ustawa nie przedstawia definicji legalnej "rozbudowy", to w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że polega ona na zmianie charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Rozbudową będzie zatem powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) część obiektu budowlanego. Rozbudowa obejmuje więc szerszy zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także na zmianie granic przestrzennych obiektu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1044/22, CBOSA).

Z treści wydanych w niniejszej sprawie postanowień oraz protokołu kontroli z dnia 23 kwietnia 2025 r. wynika jasno, że pobudowany obiekt zmienia parametry budynku. Przede wszystkim, na co organy inspekcji budowlanej nie powoływały się, zwiększa on połać dachową istniejącego już budynku mieszkalnego jednorodzinnego. To z kolei w powiązaniu z faktem przytwierdzenia zadaszenia jednej strony do drewnianej konstrukcji dachu, wpływa na nośność budynku. Bez wątpienia zadaszenie wykonane nad dachem garażu budynku mieszkalnego jednorodzinnego powoduje także zmianę granic przestrzennych, co wyraźnie odznacza się na zdjęciach załączonych do protokołu kontroli.

Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że z przedłożonych do akt administracyjnej sprawy rysunków zatwierdzonego projektu budowlanego nie wynika, że dach garażu stanowi taras. Twierdzenia skarżącego w tym przedmiocie nie mają wiec oparcia w materiale dowodowym. Konsekwentnie również organy obu instancji w swoich rozważaniach wskazywały, że zadaszenie wykonane zostało na dachu garażu, a nie na istniejącym tarasie. W istocie zatem wykonanie zadaszenia zmienia jeszcze jeden parametr istniejącego budynku – jego powierzchnię użytkową, zwiększając ją o rozmiar dachu garażu.

Konkludując tę część rozważań, w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że zarówno PINB, jak i WINB prawidłowo zakwalifikowały przeprowadzone przez inwestora roboty budowlane jako przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wykonane roboty budowlane doprowadziły bowiem do powstania nowego pomieszczenia, którego funkcja z racji wydzielenia w przestrzeni dodatkowymi przegrodami z trzech stron, uległa zmianie względem dotychczasowej. Tym samym granice obiektu poddane zostały modyfikacji i zmieniła się jego bryła. Zgodnie zaś z generalną zasadą, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego), a przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). Samowolą budowlaną jest więc wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Sankcjonowanie tego rodzaju nieprawidłowości następuje w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

Tym samym nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż wykonanie zadaszenia traktować należy jako "instalację urządzenia budowlanego" niewymagającą uzyskania pozwolenia i niepodlegającą zgłoszeniu. Definicja urządzenia budowlanego zawarta w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego wymaga, aby urządzenie było związane z obiektem budowlanym i jednocześnie zapewniało możliwość korzystania z niego. Urządzenie budowlane z natury swojej pozostaje bowiem w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu (Wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z 19 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2665/20, CBOSA). Zrealizowanego zadaszenia nie można uznać za urządzenie budowlane, ponieważ nie stanowi ono elementu wymaganego dla prawidłowego korzystania z budynku w odróżnieniu od różnego rodzaju przyłączy technicznych czy przejazdów, ogrodzeń i placów postojowych.

Końcowo wskazać należy także, że organy nadzoru budowlanego, wbrew zarzutom skargi, nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wyczerpująco bowiem zgromadzono w aktach sprawy wymagany materiał dowodowy, a następnie w sposób właściwy dokonano jego oceny, z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej, uzasadniając stanowisko w sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzekł w sentencji wyroku.