Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia–Rybak po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 473/22 w sprawie ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 31 marca 2022 r. nr SKO.GN.4116.5.334.2022 w przedmiocie ustalenia opłaty przekształceniowej z prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 29 grudnia 2021 r. nr 3/2021, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu na rzecz I. P. kwotę 738 (siedemset trzydzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 sierpnia 2022 r. oddalił skargę I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 31 marca 2022 r. znak: SKO.GN.4116.5.334.2022 w przedmiocie ustalenia opłaty przekształceniowej z prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z 29 grudnia 2021 r. Prezydent Miasta R. ustalił opłatę roczną z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu Gminy Miasta R. dla nieruchomości położonej w R. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 311 m², która przy zastosowaniu 1% w stosunku do udziału ½ w nieruchomości wynosi 203 zł oraz ustalającej okres wnoszenia opłaty przekształceniowej przez okres 20 lat, licząc od 1 stycznia 2019 roku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu decyzją z 31 marca 2022 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta R. Organ odwoławczy wskazał, że kwestią sporną w sprawie jest ustalenie czy skarżąca będąca jednym ze spadkobierców użytkownika wieczystego – H. J. jest zwolniona i w jakim zakresie z ponoszenia opłaty przekształceniowej.

Na podstawie aktu notarialnego z 11 stycznia 1982 r. K. J. i H. J. nabyli w użytkowanie wieczyste na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej nieruchomość – działkę budowlaną nr [...], o pow. 311 m² na okres 99 lat i uiścili opłatę jednorazową za cały okres użytkowania wieczystego. Spadek po zmarłym [...] marca 1998 r. H. J. nabyły żona K. J. i córki I. P. oraz K. J. po 1/3 każda z nich. Następnie w drodze działu spadku oraz zniesienia współwłasności skarżąca nabyła prawo użytkowania wieczystego działki gruntu oraz budynku stanowiącego odrębną nieruchomość. Z powyższego aktu wynika, że skarżąca 1/2 udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu oraz 1/2 udziału w budynku mieszkalnym w ramach dokonanego działu spadku po ojcu, natomiast 1/2 część prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynku nabyła w drodze zniesienia współwłasności. W tej sytuacji skarżąca jako spadkobierca po ojcu została zwolniona do ½ części opłaty przekształceniowej. Pozostały udział ½ części nieruchomości nabyła w drodze umowy zniesienia współwłasności użytkowaniu wieczystym. W związku z powyższym w tej części nie podlegała zwolnieniu na podstawie art. 8 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U z 2022 r., poz. 1495, dalej jako: ustawa) i powinna ponieść opłatę przekształceniową. Na dzień 1 stycznia 2019 roku, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy, przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Gminy i pozostawała w użytkowaniu wieczystym skarżącej. Art. 8 ustawy zawiera zamknięty katalog podmiotów uprawnionych do ulgi. Zasadą jest więc odpłatność, a wyżej powołany przepis jako szczególny nie może podlegać wykładni rozszerzającej.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła I. P.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, że organ odwoławczy trafnie wskazywał, że podstawą do ustalenia opłaty przekształceniowej dla skarżącej od ½ części nieruchomości użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w R. przy ul. [...]. Udział ten skarżąca nie nabyła w procesie spadkobrania, ale w wyniku czynności prawnej – zniesienia współwłasności użytkowania wieczystego od matki. Zdaniem Sądu I instancji, należy odróżnić sytuację wstąpienia przez nabywcę w ogół praw i obowiązków zbywcy w wyniku spadkobrania (sukcesja uniwersalna), od sytuacji w której nabywca przejmuje jedynie część praw i obowiązków zbywcy (sukcesja singularna). Prawo do zwolnienia z opłaty przekształceniowej nie może być skutecznie przeniesione w drodze umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego. Nabywca użytkowania wieczystego, czy udziału w tym prawie nie jest następcą prawnym pod tytułem ogólnym. Nabycie udziału – ½ części w prawie użytkowania wieczystego przez skarżącą od swojej matki w drodze czynności cywilnoprawnej nie dawało prawa do zwolnienia z opłaty w tym zakresie. Wykładnia gramatyczna art. 8 ustawy nie pozostawia wątpliwości, że tylko osoby fizyczne lub ich spadkobiercy, w przypadku gdy wniosły jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, opłaty za przekształcenie nie wnoszą. Skarżąca udział ½ w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] w R. należący do K. J. nie nabyła w drodze spadkobrania. Sąd Wojewódzki podzielił również ustalenia i ocenę organu, co do wartości nieruchomości dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła I. P. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a.,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 8 pkt 2 lit. a ustawy w zw. z art. 43 § 1 i art. 46 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i w związku z art. 195 i art. 1035 Kodeksu cywilnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, jednak nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wymienia elementy formalne skargi, w tym - określenie naruszenie prawa lub interesu prawnego. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uzasadniony, jeżeli sąd nie zauważy lub nie weźmie pod uwagę niewskazanego w skardze naruszenia lub niezastosowania istotnego dla sprawy przepisu prawnego albo pominie ważną okoliczność faktyczną. Chodzi zatem o sytuacje, które wskazują na to, że w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, względnie gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez wojewódzki sąd administracyjny pominięte (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., II GSK 96/17), nie zaś o przypadki, w których Sąd ocenił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności w ramach prawidłowo przyjętego stanu sprawy, jednakże ocena ta – zdaniem skarżącej kasacyjnie strony - była błędna (popełniony został błąd wykładni lub subsumcji). Taka sytuacja w sposób oczywisty nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Sąd I instancji oddalając skargę rozważył wszystkie istotne przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie, a wnioski do jakich doszedł po ich analizie, tak co do wykładni, jak i zastosowania, nie mogą być rozważane w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Na uwzględnienie zasługiwał natomiast zarzut błędnej wykładni art. 8 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U z 2022 r., poz. 1495, dalej: ustawa), aczkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny nie w pełni podziela argumenty skarżącej kasacyjnie zawarte w uzasadnieniu tego zarzutu.

Przede wszystkim nie można zgodzić się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że I. P. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w R. przy ul. [...] nabyła w całości w ramach sukcesji uniwersalnej. W sprawie nie ma sporu co do tego, że prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości przysługiwało H. i K. J. na zasadach wspólności ustawowej. Wspólność majątkowa małżeńska ustała [...] marca 1998 r. w związku ze śmiercią H. J. Z tą chwilą wspólność bezudziałowa przekształciła się we współwłasność ułamkową, do której stosuje się odpowiednio przepisy o wspólności majątku spadkowego – zgodnie z art. 46 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ("k.r.o.") w związku z art. 1035 Kodeksu cywilnego ("k.c."). Domniemywa się przy tym, że udziały małżonków są równe (art. 43 § 1 k.r.o.). Każdy z małżonków, co do zasady, posiada połowę takiego majątku. Jedna połowa tego majątku wejdzie do masy spadkowej. Drugą połowę zachowa małżonek pozostający przy życiu, ale nie na skutek dziedziczenia. Ta bowiem część wspólnego majątku stanowiła jego własność. W analizowanym przypadku spadek po zmarłym H. J. nabyła żona K. J. oraz córki: I. P. oraz K. J. po 1/3 części każda z nich. Udziały w majątku objętym wcześniej wspólnością majątkową małżeńską kształtowały się zatem następująco: pozostały przy życiu małżonek K. J. – ½ (własny udział w majątku wspólnym), - spadkobiercy zmarłego małżonka (K. J., I. P. oraz K. J.) po jednej trzeciej z połowy, czyli po jednej szóstej całego majątku. W drodze umownego działu spadku oraz zniesienia współwłasności I. P. nabyła prawo użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] położonej w R. przy ul. [...] oraz własność budynku stanowiącego odrębną nieruchomość. Trafnie zatem przyjęły organy, a za nimi Sąd I instancji, że I. P. ½ udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu oraz ½ udziału we własności budynku nabyła w ramach dokonania działu spadku po ojcu H. J. (sukcesji uniwersalnej), natomiast ½ części prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynku stanowiącego odrębną własność K. J. (matki) nabyła w drodze zniesienia współwłasności (w drodze sukcesji singularnej).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wyklucza to jednak zastosowania wobec skarżącej zwolnienia z ponoszenia opłaty przekształceniowej co do ½ udziału w użytkowaniu wieczystym nabytym od matki. Zgodnie z art. 8 pkt 2 lit. a ustawy, za przekształcenie opłaty nie wnoszą osoby fizyczne lub ich spadkobiercy oraz spółdzielnie mieszkaniowe, w przypadku gdy wniosły jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis ten, ze względu na to, iż stanowi wyjątek od obowiązku wnoszenia opłaty przekształceniowej powinien być interpretowany w sposób wąski, to znaczy, że zwolnione z tego obowiązku są tylko te osoby, które wniosły jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego oraz spadkobiercy takich osób (v. wyrok NSA z 28 kwietnia 2022 r., I OSK 2382/21, z 8 listopada 2023 r., I OSK 1622/22). Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnym co do zasady podziela. Zwrócić jednakże należy uwagę, że został on wyrażony na gruncie spraw, w których o zwolnienie z opłaty przekształceniowej ubiegały się osoby, które prawo użytkowania wieczystego nabyły w wyniku odpłatnej czynności prawnej z osobą obcą (lub jej spadkobiercami), która wniosła jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego. W analizowanym przypadku nie chodzi zaś o zwykłe nabycie udziału w prawie użytkowania wieczystego od osoby uprawnionej. Jak już wyżej wskazano udział ten skarżąca nabyła od matki (K. J.) w drodze nieodpłatnego zniesienia współwłasności (art. 210-212 k.c.). Ponieważ czynność ta nie wiązała się z żadnym ekwiwalentem pieniężnym (bez żadnych spłat lub dopłat) stanowiła nabycie pod tytułem darmym. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżąca należy do kręgu spadkobierców ustawowych K. J. (art. 931 k.c.). Zwolnienie przewidziane w art. 8 pkt 2 lit. a ustawy, zostało zaś wprowadzone w celu uniknięcia podwójnego obciążenia finansowego osób fizycznych (i ich spadkobierców), które już wcześniej poniosły pełny ciężar ekonomiczny użytkowania wieczystego poprzez wniesienie jednorazowej opłaty rocznej za cały okres jego trwania.

Wykładnia przepisów wprowadzających zwolnienia nie może prowadzić do rezultatów sprzecznych z ich funkcją ochronną i celem społecznym. Wyrażona w art. 32 Konstytucji zasada równości nakazuje jednakowe traktowanie wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (wyrok TK z 18.2.2014 r. U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). W procesie stosowania prawa określenie tego, kiedy występuje zróżnicowanie, wynika wprost z zakresu hipotezy danej normy. Jeżeli dany podmiot odpowiada wszelkim jej cechom, to sposób zastosowania danej normy do tego podmiotu musi być taki sam, jak wobec wszystkich pozostałych podmiotów, które tym cechom odpowiadają.

Z punktu widzenia art. 32 Konstytucji cechą relewantą w analizowanym przypadku jest przynależność do najbliższej rodziny użytkownika wieczystego, który wniósł jednorazowo opłatę roczną za cały okres użytkowania wieczystego; status ustawowego spadkobiercy tej osoby oraz nieodpłatny charakter nabycia prawa. W porównywalnej sytuacji znajdują się: spadkobierca ustawowy, który nabywa prawo użytkowania wieczystego w drodze dziedziczenia oraz ustawowy spadkobierca, który nabywa to samo prawo wcześniej w drodze nieodpłatnego zniesienia współwłasności. Oba podmioty są spadkobiercami ustawowymi tej samej osoby, oba kontynuują sytuację prawną poprzedniego użytkownika wieczystego, oba pozostają w tożsamym kręgu rodzinnym (najczęściej w tej samej grupie spadkowej), który ustawodawca objął ochroną w art. 8 pkt 2 lit. a ustawy. Różnicowanie tych podmiotów wyłącznie na podstawie formy prawnej oraz momentu dokonania czynności przy tożsamym skutku ekonomicznym i rodzinnym jest sprzeczne z zasadą równości oraz sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji, a także celem wprowadzenia zwolnienia z art. 8 pkt 2 lit. a ustawy. Z punktu widzenia celu tego przepisu nie ma znaczenia, czy prawo przeszło na ustawowego spadkobiercę w chwili śmierci użytkownika wieczystego, czy wcześniej. Status ustawowego spadkobiercy wskazuje, że przesunięcie udziału nastąpiło w ramach naturalnej (planowanej) sukcesji rodzinnej, a nie w drodze obrotu rynkowego. Uzasadnia to objęcie tej sytuacji ochroną przewidzianą dla pierwotnych użytkowników wieczystych i ich spadkobierców. Kierując się racjonalnością ustawodawcy należy uznać, że celem zwolnienia przewidzianego w art. 8 pkt 2 lit. a ustawy jest ochrona skutków jednorazowej opłaty rocznej również w sytuacjach nieodpłatnej sukcesji rodzinnej. Nabycie prawa przez spadkobiercę ustawowego w drodze nieodpłatnego zniesienia współwłasności realizuje ten sam cel co dziedziczenie ustawowe – zapewnia ciągłość prawa w obrębie rodziny i nie prowadzi do powstania nowej wartości ekonomicznej. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wykładnia, która uzależnia zwolnienie od formy lub momentu przejścia prawa na spadkobiercę ustawowego, pozostaje w sprzeczności z ratio legis art. 8 pkt 2 lit. a ustawy. Z tego względu za zasadny uznał zarzut błędnej wykładni tego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając zatem częściową zasadność skargi kasacyjnej, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz wydane w tej sprawie decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.