Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych w budynku jednorodzinnym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda D., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] wnoszącą sprzeciw wobec zamiaru przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych w budynku jednorodzinnym przy ul. P. [...] we W. i nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu [...] października 2019 r. A. K. zgłosił Prezydentowi W. zamiar wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych w budynku jednorodzinnym przy ul. P. [...] we W.

Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. Prezydent, na podstawie art. 30 ust. 4c, 5c i 5d ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku i usunięcia nieprawidłowości w złożonym projekcie budowlanym (w terminie do dnia [...] listopada 2019 r.), przez: 1/ wyeliminowania z projektu D. P. jako opracowującego projekt i sporządzającego ocenę stanu technicznego, gdyż nie posiada on uprawnień do projektowania; 2/ złożenie zalecenia konserwatorskiego na ww. przebudowę obiektu, który jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków - zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w powiązaniu z art. 4 i 5 tej ustawy; 3/ doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z § 3 ust. 1, § 5 i § 13 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Przy piśmie z dnia [...] listopada 2019 r., stanowiącym odpowiedź na ww. postanowienie, wnioskodawca uzupełnił projekt budowalny zgodnie z pkt 3, kwestionując jednocześnie zasadność obowiązków nałożonych w pkt 1 i 2. W tym zakresie wskazał, że ustawa nie precyzuje zakresu uprawnień osoby sporządzającej ocenę techniczną, a D. P. posiada uprawnienia do sprawowania kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych a zatem do oceny stanu technicznego. Nadto, skoro obiekt znajduje się w gminnej ewidencji zabytków a nie jest wpisany do rejestru zabytków, to zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego, nie jest wymagane uzgodnienie tych robót z konserwatorem.

Wobec niewykonania nałożonych obowiązków, decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. Prezydent W. wniósł sprzeciw wobec zamiaru zgłoszonej przebudowy oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Jako podstawę sprzeciwu organ wskazał art. 30 ust.6 pkt 2 Prawa budowlanego ze względu na naruszenie innych przepisów – w tym przypadku ustawy o ochronie zabytków, przez nie uzupełnienie projektu budowlanego o zalecenia konserwatorskie na przebudowę budynku wpisanego do gminnej ewidencji zabytków (art. 27 w związku z art. 4 i 5 tej ustawy). Jednocześnie na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego, organ nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na ww. przebudowę, gdyż jej realizacja może pogorszyć stan zabytku.

W odwołaniu od decyzji inwestor podniósł, że obiekt nie znajduje się w rejestrze zabytków lecz tylko w gminnej ewidencji zabytków zatem jego przebudowa nie wymaga uzgodnienia z konserwatorem (art. 29 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego). Planowane roboty znajdują się także w katalogu robót dla których ustawa przewiduje uproszczoną procedurę (tj. zgłoszenie), zatem nie ma zastosowania art. 39 Prawa budowlanego. Przywołany przez organ przepis art. 27 ustawy o opiece nad zabytkami stanowi jedynie, że zalecenia konserwatorskie wydaje się na wniosek właściciela lub posiadacza zabytku. W zaleceniach tych, w formie pisemnej konserwator określa sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenie i wykonywanie prac konserwatorskich a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym obiekcie.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda uzyskał stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków we W. który potwierdził, że przedmiotowy budynek ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków utworzonej Zarządzeniem nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2014 r. oraz, że znajduje się na obszarze historycznego układu urbanistycznego G. ujętego w tej ewidencji. Obiekt i teren podlegają ochronie konserwatorskiej, wobec czego, wszelkie działania wymagają uzgodnienia z konserwatorem zgodnie z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Wobec zapytania odnoszącego się do potencjalnego wpływu robót na pogorszenie stanu zabytku, konserwator stwierdził, że bez przedłożenia dokumentacji projektowej nie jest możliwe zweryfikowanie działań pod tym względem.

Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy stwierdził, że planowana inwestycja mieści się w hipotezie art. 29 ust. 2 pkt 1 b Prawa budowlanego, zgodnie z którym, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o ile nie prowadzi to do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania obiektu. Jednak zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy, takie roboty wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagają zgłoszenia. Do zgłoszenia należy załączyć pozwolenie konserwatora wydane zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Organ stwierdził, że prawidłowo Prezydent ustalił, że budynek objęty inwestycją zlokalizowany jest w obszarze historycznego układu urbanistycznego osiedla G. i stanowi zabytek ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Niewadliwie zatem nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Zamierzenie obejmuje bowiem przebudowę otworów okiennych w ścianie zewnętrznej poprzez zastosowanie podciągów stalowych z kształtowników z nadprożami osadzonymi w ścianach i wzmocnionych poduszkami betonowymi. Z brzmienia art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego wynika, że już sama potencjalna możliwość wystąpienia pogorszenia stanu zabytku stanowi podstawę do wniesienia sprzeciwu. Nie jest zatem konieczne udowodnienie, że planowana inwestycja pogorszy stan zachowania obiektu. Wystarczające jest wskazanie przesłanek związanych ze stanem faktycznym sprawy, z których wynika, że powyższe pogorszenie jest prawdopodobne, nawet w stopniu minimalnym (NSA z dnia 7 maja 2019 r., II OSK 1182/18). Decyzja wydana na podstawie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego ma charakter ocenny i nie wymaga udowodnienia przez organ, że takie niebezpieczeństwo występuje. Nakładając bowiem obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę organ winien jedynie wskazać, że zamierzone roboty mogą spowodować potencjalne zagrożenie wymienionych w tym przepisie dóbr (NSA z dnia 17 maja 2017 r., II OSK 2377/15). Podniesiony w odwołaniu fakt, że budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków nie zmienia stanu prawnego i nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Zasadna jest natomiast uwaga, że w świetle art. 29 ust. 4 pkt 2 wymienionej wcześniej ustawy, inwestycja nie wymaga pozwolenia konserwatora. Okoliczność ta, ze względu na zasadność zastosowania art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego, nie ma jednak wpływu na kierunek rozstrzygnięcia.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem A. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w której zarzucił:

I – naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na: 1/ niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, przez wniesienie sprzeciwu od zgłoszonej przez skarżącego inwestycji, pomimo braku wykazania, że zamierzone roboty budowlane mogą spowodować chociażby potencjalne zagrożenie wymienionych w tym przepisie dóbr, w szczególności, mogą spowodować pogorszenie stanu zachowania zabytków; 2/ niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 29 ust. 4 Prawa budowlanego do robót budowlanych dotyczących obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, podczas, gdy przepis dotyczy wyłącznie robót budowlanych prowadzonych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków (pkt 1) oraz na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (pkt 2); 3/ błędnej wykładni art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do robót budowlanych prowadzonych w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, nie wymagających pozwolenia na budowę (tj. realizowanych na podstawie zgłoszenia), podczas, gdy przepis ten dotyczy wyłącznie robót budowlanych prowadzonych w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, wymagających pozwolenia na budowę.

II – naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezastosowaniu art. 6, 7,11,77 i 80 k.p.a.

Wskazując na powyższe naruszenia, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej w wysokości 17 zł, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono pogłębioną argumentację opisanych wyżej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody zawarte w zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem z dnia 18 stycznia 2021 r. Przewodniczącego Wydziału II – w związku z zarządzeniem Prezesa WSA we Wrocławiu nr 21/2020 z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii skierowano ją do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów (art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona według kryterium zgodności z prawem wykazała, że skarga jest uzasadniona.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej także jako P.b). W art. 30 ust. 5c, ust. 6 i ust. 7 ustawodawca uregulował przypadki, w których organ administracji architektoniczno-budowlanej może wnieść sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Należą do nich sytuacje, gdy:

1. nie wykonano obowiązku uzupełnienia zgłoszenia;

2. zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

3. budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;

4. zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje,

5. stwierdzono podstawy do nałożenia na zgłaszającego obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego.

Organ pierwszej instancji jako podstawę wniesienia sprzeciwu wskazał art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b ze względu na naruszenie innych przepisów – tj. art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jednocześnie nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż realizacja inwestycji może pogorszyć stan zabytku. Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do wskazanej w decyzji Prezydenta przesłanki wniesienia sprzeciwu, tj. do art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. i w swoich rozważaniach ograniczył się tylko do przywołania przepisu art. 30 ust. 7 P.b., zacytowania poglądów orzecznictwa z tym przepisem związanych oraz stwierdzenia, że zasadne było jego zastosowanie. Tymczasem zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy obowiązany jest do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. W kompetencjach tego organu mieści się zatem uprawnienie do korygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Wbrew obowiązkom wynikającym z przywołanej zasady Wojewoda pominął również okoliczność, że Prezydent wniósł sprzeciw w istocie w oparciu o dwie przesłanki: z art. 30 ust. 6 pkt 2 i z art. 30 ust. 7 pkt 2 P.b. W orzecznictwie wskazuje się natomiast, że wykluczone jest łączenie obu grup przesłanek, tj z art. 30 ust. 6 i z art. 30 ust. 7 ww. ustawy, gdyż determinują one odmienne choć mające zbliżone skutki materialnoprawne (por. WSA w wyroku z dnia 16 stycznia 2018 r. VII SA/Wa 720/17, CBOSA).

Przepis art. 30 ust. 7 ustawy – Prawo budowalne przewiduje, że właściwy organ może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować:

1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia;

2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków;

3) pogorszenie warunków zdrowotno - sanitarnych;

4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Według organu odwoławczego, zastosowanie ww. przepisu w sprawie jest uzasadnione, gdyż nałożenie powyższego obowiązku przez Prezydenta było podyktowane tym, że objęty zgłoszeniem budynek w myśl przepisów ustawy o ochronie zabytków stanowi zabytek (w związku z wpisaniem go do gminnej ewidencji zabytków), a przy stosowaniu art. 30 pkt 7 pkt 2 Pb nie jest konieczne udowadnianie, że planowana inwestycja pogorszy stan zachowania zabytku. Zdaniem Wojewody powyższa okoliczność jest wystarczającą podstawą dla utrzymania sprzeciwu wniesionego przez Prezydenta i nałożonego przez niego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy oceni, że należało zastosować inny niż uczynił to organ pierwszej instancji przepis prawa materialnego, wystraczające jest prawidłowe orzeczenie przez organ odwoławczy o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z jednoczesnym podaniem właściwej podstawy prawnej i omówieniem tej kwestii w uzasadnieniu decyzji. Jak wskazano, w niniejszej sprawie Wojewoda utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, pominął okoliczność, że połączył on w istocie obie grupy przesłanek wniesienia sprzeciwu tj. z art. 30 ust.6 i art. 30 ust. 7 P.b i nie ocenił pod względem podstaw materialnoprawnych tego orzeczenia, co stanowi o naruszeniu art. 15, art. 7, art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. Tym samym organ II instancji nie wywiązał się z obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w zakresie w jakim uczynił to organ I instancji i nie wypowiedział się co do przesłanki wniesienia sprzeciwu zastosowanej przez ten organ.

Sąd uznaje oczywiście, że organ odwoławczy nie jest bezwzględnie związany przesłanką prawną sprzeciwu wskazaną przez organ pierwszej instancji. Dopuszczalne jest wydanie w wyniku postępowania odwoławczego decyzji utrzymującej w mocy decyzję wnoszącą sprzeciw w sytuacji, gdy organ odwoławczy wprawdzie nie potwierdzi istnienia przesłanki powołanej przez organ pierwszej instancji, ale zarazem stwierdzi wystąpienie innej podstawy do sprzeciwu. Ocena taka powinna być jednak wyraźnie wyrażona w uzasadnieniu decyzji. Warunkiem takiego zabiegu jest też zachowanie na etapie odwoławczym tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy oraz zakresu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego (zob. np. wyroki NSA: z 22 X 2013 r., II OSK 1147/12, z 26 VI 2014 r. II OSK 199/13, czy wyrok WSA we Wrocławiu z 8 VI 2016 r., II SA/Wr 207/16 - publ. CBOSA). W zaskarżonej decyzji organ do tej zasady się nie zastosował, choć w istocie przyjął, że podstawę dla wniesienia sprzeciwu stanowi art. 30 ust. 7 pkt 2 ww. usatwy.

Przyjmując, że podstawą sprzeciwu powinien być przywołany wyżej przepis, Wojewoda odwołując się do uznaniowości takiej decyzji, nie wyjaśnił w istocie jakie okoliczności w tej konkretnej sprawie przemawiały za jego zastosowaniem. Argumentacja organu opiera się na przywołanych fragmentach orzeczeń sądowych zapadłych w innych sprawach i podkreśleniu braku konieczności udawadniania wystąpienia niebezpieczeństwa pogorszenia stanu zabytków. Trafnie wskazuje skarżący, że pomimo przywołania orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (o sygn. akt II OSK 1182/18) Wojewoda nie wskazuje jednak żadnych przesłanek związanych ze stanem faktycznym niniejszej sprawy z których wynika prawdopodobieństwo pogorszenia się stanu zabytku. Dla prawidłowego zastosowania art. 30 ust. 7 P.b konieczne jest zaś wskazanie, w jaki sposób wykonanie przebudowy obiektu objętego zgłoszeniem, może spowodować choćby potencjalnie pogorszenie stanu zachowania zabytku.

Wbrew stanowisku organu okoliczność, że o zastosowaniu przepisu art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego decyduje istnienie choćby potencjalnego zagrożenia, nie oznacza, że jest on zwolniony z obowiązku wyjaśnienia z jakiego rodzajem zagrożenia mamy do czynienia w danym przypadku, wskazania czynników zagrożenia, czy powołania konkretnych norm prawnych, które mogą zostać naruszone. Wykazanie, że w sprawie zachodzą przesłanki wydania decyzji na podstawie ww. przepisu należy do organu i nie może przebiegać dowolnie, z naruszaniem zasad postępowania administracyjnego. Wprawdzie chodzi o wykazanie nawet potencjalnego, ale jednak konkretnego zagrożenia. Nałożenie obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę zgodnie z art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego następuje na zasadzie uznania administracyjnego, co oznacza, że organ obowiązku takiego nie musi nałożyć, nawet gdy stwierdzi, że występują przesłanki określone w tym przepisie. Tym większe znaczenie ma właściwe uzasadnienie takiej decyzji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że składniki struktury decyzji uznaniowej są takie same, jak w decyzji związanej, natomiast różnice sprowadzają się do uzasadnienia w ramach przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego nie może bowiem nosić cech dowolności. Nie zmienia to jednak faktu swobody decyzyjnej organu przy podejmowaniu decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09 zam. w CBOSA). Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno ono dokładnie odzwierciedlać ustalenia organu poczynione w toku przeprowadzonego postępowania, wyjaśnienie zastosowanych przepisów prawa i wyczerpująco uzasadniać okoliczności, które przemawiają za przyjęciem, że zaistniały przesłanki dające podstawy do zastosowania art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego. Uzasadnienie decyzji powinno stwarzać możliwość kontroli przez stronę, jak też sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję i motywów rozstrzygnięcia, co ma podstawowe znaczenie dla prawidłowości decyzji administracyjnych o charakterze uznaniowym. Organ nie ma wprawdzie obowiązku wykazania na etapie wnoszenia decyzji o sprzeciwie, że zamierzone roboty budowlane spowodują zagrożenie dóbr wymienionych w art. 30 ust. 7 P.b jednak ma obowiązek wskazać przyczyny dojścia do wniosku, że takie zagrożenie roboty te mogą spowodować. W ocenie Sądu, takiego uzasadnienia co do istnienia potencjalnego zagrożenia w niniejszym przypadku zabrakło. Przede wszystkim brak jest prawidłowych ustaleń - z odwołaniem się do projektu budowlanego - odnoszących się do tego, jak planowane roboty związane z przebudową otworów okiennych będą oddziaływać na zabytkową substancję budynku. Zauważyć należy, że stanowiska w tej sprawie nie zajął w ogóle konserwator zabytków stwierdzając, że nie jest to możliwe bez dokumentacji projektowej. Pomimo stanowiska konserwatora, Wojewoda nie przekazał mu dokumentacji projektowej, choć ocena jej przez wyspecjalizowany organ byłaby istotna w kontekście stosowanej podstawy rozstrzygnięcia. Także orzekający organ do tej dokumentacji nie odwołuje w kontekście zastosowanej podstawy nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Pomija także okoliczność, która może mieć znaczenie, że substancja budynku w którym planowane są zgłoszone roboty budowalne, już raz była poddana rozbudowie i przebudowie a roboty zakończono w 2008 r. Nie wiadomo zatem, czy zgłoszone zamierzenie ingeruje w pierwotna substancję zabytkową. Wojewoda nie wykazał tym samym, że konkretne planowane przez skarżącego roboty budowalne mogą stwarzać zagrożenie dla zabytku.

Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 649/09 zam. w CBOSA). Negatywne rozstrzygnięcie sprawy powinno być szczególnie przekonywująco i jasno uzasadnione zarówno jeśli chodzi o rzetelne ustalenie faktów, jak i w odniesieniu do wykładni mających zastosowanie przepisów prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Reasumując, w świetle przedstawionych wyżej wywodów stwierdzić należy, że organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego zawartych w art. 15 , art. 80 art. 107 § 3 i art.11 k.p.a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stwierdzenie przez Sąd naruszenia przepisów prawa procesowego powoduje, że na obecnym etapie przedwczesnym byłoby odnoszenie się do zarzutów skargi wskazujących na naruszenie prawa materialnego.

Ponownie orzekając organ odwoławczy obowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi, pamiętając o tym, że uzasadnienie decyzji musi odpowiadać rygorom określonym w art. 11 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy oraz art. 107 § 3 k.p.a., nakładający na organ obowiązek wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dokonując oceny czy istnieją przesłanki do nałożenia na inwestora w trybie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co do robót które z mocy prawa takim obowiązkiem nie są objęte, organ winien też mieć na uwadze wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek uwzględnienia i wyważenia zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu obywatela.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Orzeczenie o kosztach wydane zostało na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a