VII SA/Wa 1793/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-02-08	
Data wpływu	2011-08-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Mirosława Pindelska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Sygn. powiązane	I OSK 1185/12	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), Protokolant ref. staż. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi K. K. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi gminnej ulicy [...] w [...] I. stwierdza nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta [...]z dnia [...] stycznia 2011 r. w części § 1 ust. 1 i ust 2. oraz w punkcie 9 załącznika do niej w zakresie, w jakim pozbawia ona kategorii drogi gminnej ulicę [...] w dzielnicy [...] oraz wskazuje na jej status jako drogi wewnętrznej; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt. 1 wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Gminy Miasta [...] na rzecz K. K. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
W dniu 13 stycznia 2011r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg gminnych, w tym ulicy [...] wskazanej w punkcie 9 załącznika do uchwały.

W punkcie 2 § 1 uchwała stwierdziła, że z dniem wejścia jej w życie wymienione drogi tracą status dróg publicznych stając się drogami wewnętrznymi.

Uchwała została ogłoszona w dzienniku urzędowym województwa [...] z dnia [...] lutego 2011r. nr [...] poz. [...] i weszła w życie po upływie 14 dni od wskazanej daty ogłoszenia w myśl punktu 2 §3 tej uchwały.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2011r., złożonym osobiście w dniu 9 maja 2011r. uzupełnionym pismami z dnia 11 maja 2011r. i 19 maja 2011r. K. K. Sp. z o.o. w [...] wezwała Radę [...] do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnienia Spółki poprzez zmianę uchwały nr [...] przez wykreślenie z wykazu dróg pozbawionych kategorii dróg gminnych pozycji nr [...] tj. ulicy [...].

Rada [...] nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie K. K. Sp. z o.o. w [...] do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnienia Spółki.

W dniu 27 czerwca 2011r. K. K. Sp. z o.o. za pośrednictwem Rady [...] wniosła skargę na w/w uchwałę nr [...] z dnia [...] stycznia 2011r. Żądała w niej stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części odnoszącej się do ulicy [...]. Na rozprawie sądowej w dniu [...] stycznia 2012r. sprecyzowała skargę, jako żądanie stwierdzenia nieważności w/w uchwały w odniesieniu do ulicy [...].

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale rażące naruszenie przepisów prawa art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001r poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.), art. 10 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 19 z 2007r. poz. 115 ze zm., dalej u.d.p.), art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 220 z 2010r. poz. 1447 ze zm., dalej u.s.d.g.).

Wskazała, że jest podmiotem gospodarczym, który nabył nieruchomości gruntowe o nr działek ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (KW nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) stanowiące jednolity obszar gospodarczy pod zabudowę. Działki o nr ew. [...] i [...] bezpośrednio graniczą z ul. [...] tj. dz. ew. nr [...]. Do dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały dojazd do działek zapewniała ulica [...]. Wszystkie wymienione działki objęte są przedsięwzięciem gospodarczym skarżącej.

W dniu [...] listopada 2010r. z wniosku spółki K. K. Sp. z o.o. wydana została przez Prezydenta [...] ostateczna decyzja nr [...] znak [...] o warunkach zabudowy ustalająca warunki szczegółowe, zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkalno-usługowo-biurowo-hotelowym wraz z parkingami oraz innymi pomieszczeniami o funkcjach wspomagających z infrastrukturą techniczną, dojazdami i systemem drogowym w rejonie ulic [...]-[...]-[...], projektowanej ulicy [...] i [...] w [...]. Wśród kilkudziesięciu działek objętych decyzją znajdują się wszystkie działki skarżącej, ujęte w części określonej jako kwartał B ograniczony m.in. ulicą [...]. Decyzja ta potwierdza status ul. [...], jako drogi publicznej i taką jej funkcję nadal przewiduje i gwarantuje właścicielom objętych nią terenów. Decyzja przewiduje realizację zabudowy działek z jednoczesną obsługą komunikacyjną ulicą [...].

Skarżąca wskazała, że po nabyciu działek (załączony akt notarialny z dnia [...] kwietnia 2008r. nr Rep. [...] z Kancelarii Notarialnej T.C. – notariusz, E. M. – notariusz Spółka Cywilna w [...]) aktywnie uczestniczyła w całym procesie uzyskiwania wymienionej decyzji z zobowiązaniem K. K. Sp. z o.o., iż zostanie ona przeniesiona na K. K. Sp. z o.o. o ile strony nie zawrą porozumienia o łącznej realizacji projektu.

Podjęła też działania przygotowania projektu budowlanego zgodnie z w/w decyzją. Brak dostępu do drogi publicznej na skutek podjęcia uchwały wpłynął w sposób zasadniczy na jej uprawnienia jako inwestora – do korzystania z prawa własności nieruchomości, realizacji inwestycji, ograniczył uprawnienia związane z prowadzoną przez nią działalnością. Brak nabytego wcześniej dostępu do drogi publicznej stanowi wg spółki barierę do przygotowania od strony formalnoprawnej, uniemożliwia uzyskanie pozwolenia na budowę, jak również innej decyzji o warunkach zabudowy, przez co spółka ponosi straty w postaci wydłużonego okresu obsługi kredytu już zaciągniętego oraz uniemożliwia pozyskanie nowych środków na finansowanie inwestycji. Wszystko to rzutuje na datę rozpoczęcia inwestycji budowlanej prowadzonej przez spółkę samodzielnie bądź w ramach grupy spółek K. K. Sp. z o.o.

Skarżącą podkreśliła, że nabyła prawa dostępu do drogi publicznej wraz z zakupem działek. Dawało to jej podstawę do uzyskania pozwolenia na budowę. Obecnie zaś uprawnienie to zostało jej odebrane, co pozbawia ją możliwości zabudowy. Proces ustanowienia przez [...], jako właściciela działki nr [...] pod wymienioną drogą służebności przechodu i przejazdu wynosi 2 lata i ma charakter odpłatny.

Wszystko to świadczy o naruszeniu jej interesu prawnego.

Zarzucając uchwale rażące naruszenie prawa skarżąca wskazała, że uchwała ta pozbawiając ul. [...] kategorii drogi gminnej nie nadała tej drodze innej kategorii w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Wymóg ten nakłada art. 10 ust. 3 u.d.p. Droga nie została też wyłączona z użytkowania.

Zgodnie z art. 10 ust. 3 u.d.p. pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii.

Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Uchwała zaś naruszyła te przesłanki (brak wskazania nowej kategorii, brak wyłączenia z użytkowania) wskazując również odmiennie termin wejścia w życie ustawy, jako 14 dni od daty ogłoszenia w dzienniku urzędowym.

Jest to rażące naruszenie prawa z art. 10 ust. 3 u.d.p. Stan ten narusza również zdaniem skarżącej art. 7 u.s.g. Zgodnie z jego treścią do zadań gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, w szczególności poprzez zapewnienie ładu przestrzennego, gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Drogi gminne, ulice stanowiące drogi publiczne umożliwiają nieograniczoną podmiotowo możliwość korzystania z drogi. Rada [...] powinna kierować się zasadą proporcjonalności rozumianą, jako konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem interesów właścicieli.

Spółka wskazała, że jest przygotowany projekt miejscowego zagospodarowania przestrzennego, gdzie ulica [...] jest nadal drogą publiczną. Uwaga do projektu złożona przez Biuro [...], aby ulicę tę przekształcić na drogę wewnętrzną nie została uwzględniona przez Prezydenta [...]. Został załączony wykaz uwag do projektu z rozstrzygnięciem Prezydenta [...]. Uzasadnienie rozstrzygnięcia wskazuje na planowaną budowę intensywnego zespołu biurowo-usługowo-mieszkaniowego, wskazuje na obecnie powstający budynek biurowy. Połączenie między ulicą [...] i [...] poprzez ul. [...] jest niezbędne do prawidłowej obsługi komunikacyjnej obszaru. Wskazano również, że jest to najstarszy relikt szlaku komunikacyjnego, jeszcze z XVIII wieku (ul. [...]).

Skarżąca podniosła, że wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie spowoduje przekształcenia działki nr [...] w sposób automatyczny w drogę publiczną. Konieczna będzie uchwała o nadaniu jej kategorii drogi gminnej po jej wybudowaniu.

W ramach planowanej inwestycji skarżąca wraz z innymi inwestorami z grupy K. tj. K. [...] Sp. z o.o. w [...], zamierzała dokonać modernizacji przedmiotowej drogi na koszt inwestorów, jako tzw. inwestycji drogowej związanej z inwestycją niedrogową na podstawie art. 16 u.d.p.. K. [...] uzyskała decyzję z pozwoleniem na budowę z [...] grudnia 2006r. nr [...] zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008r. gdzie w ramach infrastruktury wewnętrznej miała wykonać wjazd z ulicy [...] w ramach już realizowanego budynku, a skarżąca miała przebudować ulicę zgodnie z wytycznymi planu zagospodarowania przestrzennego lub określonego w pozwoleniu na budowę dla inwestycji na działkach stanowiących jej własność.

Pozbawienie nabytych praw do drogi publicznej stanowi naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.g.

Ponadto jest to również naruszenie art. 7 Konstytucji formułującego zasadę praworządności.

Wszystkie podmioty władzy publicznej zobowiązane są do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania.

Jednostki samorządu terytorialnego zobowiązane są zaś stanowić prawo miejscowe zgodnie z upoważnieniem ustawowym bez naruszania przepisów.

Podjęcie zaskarżonej uchwały naruszyło również art. 6 u.s.d.g. oraz art. 21 i 22 Konstytucji poprzez ograniczenie uprawnień spółki związanych z w/w prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą.

W załączeniu do skargi spółka przedstawiła odpisu z wymienionych ksiąg wieczystych, odpis aktu notarialnego z [...] kwietnia 2008r. nr rep. [...], odpis decyzji nr [...] z [...] listopada 2010r. z załącznikiem nr 2 (wynikami analizy zagospodarowania obszaru), odpis wezwania do usunięcia naruszenia prawa z 9 maja 2011r. i jego uzupełnienia z 11 maja 2011r. i 19 maja 2011r., wykaz uwag wniesionych do wyłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z rozstrzygnięciem Prezydenta [...], odpis zaskarżonej uchwały, odpis decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] i odpis decyzji ją zmieniającej z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] i decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010r.

W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie.

Rada wskazała, że skarżąca wykazuje jedynie interes faktyczny, a nie naruszenie interesu prawnego czy uprawnienia, co oznacza, że nie ma legitymacji do wnoszenia skargi w trybie art. 101 u.s.g. Badanie czy uchwała narusza prawo jest możliwe dopiero po wykazaniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Przy czym nie może być to samo zagrożenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Przywołała na tę okoliczność orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazała, że legitymacji skargowej nie można wywodzić z ogólnych przepisów różnych ustaw, ani też z zasad Konstytucji. Interes prawny musi być wykazany przez skarżący podmiot i to w rozumieniu, jako związek między indywidualnymi prawami i obowiązkami skarżącego, których źródłem jest konkretny przepis prawa. Interes ten powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny.

W ocenie organu skarżąca wywodzi naruszenie interesu prawnego z art. 7, 21 ust. 1, 22 Konstytucji RP, art. 7 u.s.g. Są to jednak przepisy, z których nie można wywieść uprawnienia skarżącej, które to uprawnienia pozostawałyby w związku z podjęciem uchwały nr [...]. Uchwała nie narusza też praw związanych z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą.

Interesu prawnego skarżącej nie można wywodzić ani z art. 7 ust. 1 ani art. 10 ust. 1-3 u.d.p.

W odniesieniu do merytorycznych zarzutów Rada wskazała, że argumentacja, iż spółka została pozbawiona dostępu do drogi publicznej nie zasługuje na uwzględnienie. Bowiem zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 80 Poz. 717 ze zm. dalej u.p.z.p.) przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zatem skarżąca ma dostęp do drogi publicznej poprzez ul. [...], jako drogę wewnętrzną. Przy czym drogi wewnętrzne zlokalizowane na gruncie [...] mają charakter ogólnodostępny.

W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 7, art. 10 ust. 1-3 u.d.g. Uchwała została podjęta przez właściwy organ, we właściwym trybie. Wobec faktu, iż droga wewnętrzna nie jest zaliczana do żadnej kategorii dróg w myśl art. 8 u.d.g., to nie mogło dojść w uchwale do nadania ul. [...] nowej kategorii. Wymieniona ulica została pozbawiona kategorii drogi gminnej, ponieważ nie spełniała parametrów drogi publicznej określonych m.in. w art. 4 pkt 9 ustawy o drogach publicznych. Nie posiadała jezdni, chodnika i jest włączona do ulicy [...] na "dziko" poprzez krawężnik, chodnik i trawnik ul. [...]. Zgodnie z orzecznictwem (wyrok NSA z 20 października 2000r. III SA 1432/99) o tym, czy dana droga jest drogą publiczną stanowią względy techniczne i prawne, przy czym brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych.

Wobec powyższego uchwała pozbawiająca ul. [...] charakteru drogi gminnej była prawnie uzasadniona.

Rada wskazała, że uchwała nie została zakwestionowana przez organ nadzoru, tj. Wojewodę [...].

W uzupełnieniu skargi pismem procesowym z dnia [...] sierpnia 2011r. K. K. Sp. z o.o. rozszerzyła argumentację podnoszonych w tej skardze naruszeń jej interesu prawnego wskazując ponownie, że do daty uchwały miała nieograniczony dostęp do drogi publicznej – ul. [...] w myśl art. 1 i 7 u.d.p. Prawo powszechnego dostępu oznacza możliwość korzystania z drogi bez zgody jej właściciela. Udzielenie zgody in genere nie przewiduje ustawa o drogach publicznych. Twierdzenie organu, iż drogi wewnętrzne na gruntach [...] są ogólnodostępne nie znajduje podstawy w przepisach prawa, w tym prawa miejscowego.

Charakter drogi publicznej gwarantował powszechny dostęp do niej. Utrata tego statusu drogi doprowadziła skarżącą do sytuacji utraty prawa do powszechnego korzystania z drogi bez konieczności pozwolenia od organu zarządzającego mieniem [...] [...], jak również konieczności zapłaty wynagrodzenia z tego tytułu.

Utrata statusu drogi publicznej skutkuje koniecznością uzyskania tytułu prawnego do dysponowania drogą wewnętrzną. Pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy traktować, jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu przesłanek. W tym znaczeniu uchwała pozbawia skarżącą na dzień składania skargi prawa do uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego terenu w rozumieniu w/w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Skarżąca wskazała, iż wystąpiła o ustanowienie służebności drogowej w drodze umowy, ale uzyskała pismem z dnia [...]sierpnia 2011r. odpowiedź odmowną. Bowiem uchwała Rady [...] z [...] kwietnia 2004r. nr [...] w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości [...] oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata nie dopuszcza ustanowienia służebności w przypadku istnienia roszczeń wynikających z prawa cywilnego i innych przepisów prawa. Również wniesienia wniosku do Sądu Rejonowego dla [...] w dniu [...] sierpnia 2011r. o ustanowienie drogi koniecznej spotkało się z odpowiedzią [...], że nie oponuje wnioskowi pod warunkiem zasądzenia od spółki jednorazowego wynagrodzenia z tytułu ustanowienia wymienionej służebności. Skarżąca w załączeniu przedstawiła omówione dokumenty.

W odpowiedzi na pismo procesowe skarżącej organ w piśmie z dnia 26 września 2011r. podniósł, że art. 61 u.p.z.p. nie wymaga tytułu prawnego uprawniającego do korzystania z drogi wewnętrznej. Wynika to z faktu, iż art. 2 pkt. 14 wymienionej ustawy przewiduje dostęp alternatywnie poprzez drogę wewnętrzną lub służebność drogową.

Na tę okoliczność organ przywołał wyroki NSA z dnia 8 października 2008r. sygn. II OSK 1163/207 i z 3 listopada 2010r. II OSK 1625/09.

Organ wskazał również, że art. 8 u.d.p. nie przewiduje szczególnego trybu ustanawiania dróg wewnętrznych. Zgodnie z tym przepisem drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg, są drogami wewnętrznymi. Zatem uchwała nr [...] z dnia [...]stycznia 2011r. nie pozbawiła skarżącej spółki dostępu do drogi publicznej. Uchwała została podjęta na podstawie i w granicach prawa.

W odpowiedzi na powyższe pismem procesowym z dnia 19 stycznia 2012r. skarżąca podniosła, że wskazywana wyżej dostępność do drogi wewnętrznej jest kwestionowana przez podmiot wydający zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, w tym przypadku przez Burmistrza [...], który od wykonawcy inwestycji [...] S.A. na dz. ew. [...] bezpośrednio przylegających do dz. nr [...] (ul. [...]) zażądał z tytułu prawnego do drogi wewnętrznej z jednoczesną propozycją zawarcia umowy 3 letniej dzierżawy za wynagrodzeniem. Na tę okoliczność przedstawiła odpis wniosku z [...] maja 2011r. i odpowiedź organu z [...] października 2011r. nr [...].

Skarżąca przedstawiła również decyzję nr [...] wydaną w dniu [...] listopada 2011r. przez Prezydenta [...] na wniosek K. K. Sp. z o.o. o warunkach zabudowy działek będących jej własnością dla inwestycji realizowanej w etapach, na potwierdzenie społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości oraz na wskazanie, iż nadal warunki obsługi w zakresie komunikacji przewidziane są przez ul. [...], tym razem określoną, jako droga wewnętrzna.

Spółka przedstawiła również wstępny projekt porozumienia drogowego – mail z dnia 11 stycznia 2012r., w którym Miasto [...] zobowiązuje się traktować teren wybudowanej przez inwestorów drogi, jako drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.d.p. oraz nie czynić jakichkolwiek przeszkód w swobodnym, nieodpłatnym i nieograniczonym korzystaniu z terenu drogi jakimkolwiek podmiotom, tak jakby była to droga publiczna (§3 pkt 3 projektu umowy). Zapis ten potwierdza utracone przez skarżącą prawa na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały.

Ponadto skarżąca przedstawiła na rozprawie sądowej w dniu 30 stycznia 2012r. odpis opinii biegłego sądowego T. S. powołanego w postępowaniu sądowym przed sądem powszechnym o ustanowienie służebności drogi koniecznej z dnia [...] stycznia 2012r. na okoliczność wyceny tej służebności dla działek ew. [...], [...], [...] po 14069 zł dla każdej z nich, łącznie na kwotę 42207 zł.

Organ w ramach przedstawienia dokumentów administracyjnych poza wezwaniem skarżącej do usunięcia naruszenia prawa i jego uzupełnień wraz z załącznikami przedstawił wniosek Burmistrza [...] z [...] października 2010r. o pozbawienia kategorii dróg publicznych gminnych w tej dzielnicy z załącznikiem graficznym, odpis uchwały nr [...] z uzasadnieniem oraz odpis wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...]lutego 2011 złożonego przez K. [...] Sp. z o.o. w [...] – wieczystego użytkownika dz. ew. [...] wraz z odpisem księgi wieczystej [...], odpisem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z [...] grudnia 2006r. nr [...] i przeniesienia praw z niej decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010r. (obie decyzje powołane i przedstawione przez skarżącą) oraz odpis dziennika budowy nr [...], z którego wynika, że wymieniona spółka rozpoczęła budowę budynku biurowego w dniu [...] grudnia 2010r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim podnieść należy, że przedmiotowa skarga wniesiona została w oparciu o przepis szczególny – art. 101 u.s.g.

Wymieniony przepis przyznaje legitymację skargową podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone wskazanym aktem. Zatem chodzi o taki oddziaływania aktu, który powoduje naruszenie uprawnienia, interesu prawnego. Przy czym uprawnienie, interes, musi być osobisty, indywidualny, istniejący w dacie wejścia w życie uchwały. Wykazywanie naruszenia interesu prawnego stanowi warunek przeprowadzenia przez Sąd oceny w zakresie legalności uchwały.

Skarżąca K. K. Sp. z o.o. w [...] wykazała, zdaniem Sądu, naruszenie uprawnień przysługujących jej na datę wejścia w życie uchwały [...]

Zaskarżona uchwała odejmując ulicy [...] status drogi publicznej i uznając ją za drogę wewnętrzną zmieniła sytuację prawną tej drogi, co wprost wpłynęło na realizację praw już rozpoczętych przez skarżącą w zakresie inwestycji na nieruchomościach przylegających do tej ulicy.

Wbrew twierdzeniom organu status drogi wewnętrznej na nieruchomościach będących własnością [...] nie jest zrównany z regulacjami prawnymi przypadającymi dla dróg publicznych. Regulacje prawne w zakresie dróg publicznych objęte są prawem administracyjnym tu też mieszczą się przepisy odnoszące się do administracji drogowej - zarządcy drogi, które narzucają obowiązki dla właściciela drogi. Z zarządcą drogi związane są uprawnienia podmiotu zamierzającego w sposób szczególny korzystać z drogi np. dopuszczenie na sprecyzowanych, określonych warunkach zajęcia pasa drogowego za ustaloną (w formie uchwały jednostki samorządu terytorialnego) opłatą. Taki element powszechnego, znanego uprawnienia nie występuje w przypadku drogi wewnętrznej. Ma rację skarżąca, iż regulacja dotycząca drogi wewnętrznej i możliwości z niej korzystania oparta jest o regulacje cywilnoprawne. Okoliczność, że [...][...] ogólnie udostępnia drogi wewnętrzne uzależniona jest od woli miasta, ale nie znajduje potwierdzenia w prawie miejscowym.

Dowodem tego jest uchwała nr [...] stanowisko [...] w postępowaniu przed sądem powszechnym o ustanowienie służebności drogi koniecznej (jednorazowa odpłatność), czy żądanie zawarcia umowy dzierżawy, na wniosek o zajęcie pasa drogowego, w odniesieniu do innego inwestora z grupy [...].

Czynności powyższe świadczą o działaniach [...] w oparciu o przepisy prawa cywilnego w odniesieniu do poszczególnych żądań dotyczących drogi wewnętrznej.

Odjęcie ulicy [...] kategorii drogi gminnej spowodowało utratę przez nią statusu drogi publicznej. Drogami tymi są drogi określone art. 2 u.d.p. Nie należy do nich droga wewnętrzna. Zarządzanie nią i decydowanie o niej przynależne jest nie zarządcy drogi (art. 19 u.d.p.) a zarządcy terenu lub właścicielowi nieruchomości (art. 8 u.d.p.).

Zatem to czy zarządca terenu, właściciel nieruchomości będzie w pełni stosował przepisy ustawy o drogach publicznych czy realizował uprawnienia właścicielskie w oparciu o przepisy prawa cywilnego zależy od jego woli.

Wobec braku prawa miejscowego jednoznacznie stanowiącego o stosowaniu przepisów prawa o drogach publicznych do dróg wewnętrznych położonych na nieruchomościach będących własnością [...] nie można mówić o tożsamości uprawnień wynikających z korzystania z drogi publicznej z uprawnieniami do korzystania z w/w drogi wewnętrznej.

Bezspornym jest, iż do daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały skarżąca spółka korzystała z ulicy [...] na warunkach określonych art. 1 u.d.p. czyli w sposób ogólnodostępny, regulowany prawem administracyjnym. Ulica mimo nawierzchni gruntowej miała charakter drogi gminnej, o czym świadczy sama treść zaskarżonej uchwały, treść wydawanych, przedstawionych decyzji o warunkach zabudowy.

W tej dacie zaistniały już czynności wszczynające działania inwestycyjne skarżącej w odniesieniu do nieruchomości przylegających do tej ulicy i korzystających z tej ulicy, jako drogi dojazdowej. Zamierzenia inwestycyjne są wieloetapowe, ale dotyczą jednej dużej inwestycji związanej z budową zespołu obiektów mieszkalno-usługowo-biurowych. Wieloetapowość zadania wynika zarówno z rozmiarów inwestycji jak i konieczności uzyskiwania stosownych zgód i decyzji np. decyzji o pozwoleniu na budowę i związanego z nią projektu budowlanego, a w nim projektu zagospodarowania terenu z układem komunikacyjnym (art. 28 ust. 1, art. 33, art. 34 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane – Dz.U. 243 z 2010r. poz. 1623 ze zm., dalej p.b.). Wskazany decyzją z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] o warunkach zabudowy układ komunikacyjny przewidywał w swej treści ulicę gminną – ul. [...]. Obowiązujący na datę wejścia w życie uchwały art. 16 u.d.p. przewidywał przebudowę drogi publicznej spowodowaną inwestycją niedrogową przez inwestora przedsięwzięcia. Zatem na tę datę spółka posiadała uprawnienia do uzgodnienia tej części inwestycji z zarządcą drogi. Po wejściu w życie uchwały nie ma prawnego obowiązku stosowanie wymienionego przepisu. Zatem chcąc realizować planowaną inwestycję spółka zobowiązana jest do porozumienia się z zarządcą terenu lub właścicielem nieruchomości, który nie ma obowiązku stosowania wymienionego przepisu i może wykonywać uprawnienia właściciela wg założeń cywilnoprawnych.

Oznacza to, że kwestionowaną uchwałą nastąpiło odjęcie posiadanych, prawem przewidzianych uprawnień dla inwestora. Negocjacje, które spółka prowadzi z [...] obejmują szerszy zakres regulacji niż wynikałyby ze stosowania wprost art. 16 u.d.p. Świadczą o tym wskazywane przez spółkę zapisy odnoszące się do zobowiązania się przez [...] w trybie umownym do nieczynienia komukolwiek jakichkolwiek przeszkód w swobodnym, nieodpłatnym i nieograniczonym korzystaniu z wybudowanej drogi. Zapis konieczny do negocjacji skoro inwestycja dotyczy działań deweloperskich a jej efekt końcowy będzie podlegał obrotowi cywilnoprawnemu. Takich zapisów skarżąca nie musiałaby negocjować w przypadku posiadania przez ulicę [...] statusu drogi gminnej, czyli drogi publicznej udostępnianej zgodnie z art. 1 i art. 7 u.d.p.

Zatem słusznie skarżąca wskazuje na te przepisy i wiąże z nimi ograniczenia swoich uprawnień istniejących na datę wejścia w życie zaskarżonej uchwały.

Podkreślić należy, że ocenę uprawnień skarżącej należy dokonywać całościowo w ramach założonej inwestycji. Skoro ta inwestycja została rozpoczęta, a świadczy o tym pierwszy etap pozyskania decyzji o warunkach zabudowy, to uprawnienia skarżącej należy oceniać wg całej inwestycji, jako jednego procesu ciągłego, rozłożonego w czasie. Nie można mówić, że następne etapy inwestycyjne wiążą się z czasem przyszłym i dotyczą przyszłych uprawnień. Proces inwestycyjny w ramach prowadzonej działalności gospodarczej jest całością. Związane są z nim od początku określone zamierzenia oparte na stabilnym prawie.

Zamierzenia dotyczące zarówno opracowania projektu budowlanego czy etapów realizacyjnych, podczas których np. dojdzie do tzw. zajęcia pasa drogowego, co również przy drodze publicznej jest realizowane w sposób jasny i powszechnie znany (art. 40 u.d.p.) podjęte są na etapie planowania inwestycji w oparciu o uprawnienia wskazywane w/w przepisami.

Odjęcie tych uprawnień uchwałą stanowiącą w swej istocie prawo miejscowe jest naruszeniem interesu prawnego skarżącej.

Słusznie skarżąca wskazuje na ograniczenie jej uprawnień z tego tytułu. Powołując się na dowód w postaci pisma Burmistrza [...] z dnia [...] października 2011r. kierowanego do wykonawcy inwestycji na działce nr ew. [...], inwestycji prowadzonej przez inną spółkę z grupy K. – K. [...] Sp. z o.o. – skarżąca wykazuje realizację uprawnień cywilnoprawnych właścicielskich przez [...] w odniesieniu do ul. [...], jako drogi wewnętrznej.

W tym miejscu podkreślić należy, że Sąd nie ma wątpliwości, co do faktu, iż skarżąca jest inwestorką działań wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...]listopada 2010r. nr [...] w odniesieniu do działek będących w jej własności.

Decyzja wydana jest na wniosek innej spółki z grupy kapitałowej, tj. K. K. Sp. z o.o. w [...]. Wniosek był złożony [...] października 2008r., czyli po nabyciu przez skarżącą działek w dniu [...] kwietnia 2008r. Nabycie nastąpiło poprzez wniesienie działek aportem przez K. K. za obejmowane udziały w podwyższonym kapitale zakładowym K. K. Sp. z o.o. w [...]. Dalsze czynności skarżącej jak wystąpienie z wnioskiem do sądu powszechnego o ustanowienie służebności drogi koniecznej dla swoich działek nr [...] i [...] oraz dla działki nr [...] będącej w wieczystym użytkowaniu K. [...] Sp. z o.o. w [...] oraz negocjowanie porozumienia drogowego z [...] wraz z K. [...] Sp. z o.o. w [...] świadczą o tym, że twierdzenia skarżącej, co do inwestycji wspólnie planowanej z grupą K. ewentualnie rozdzielenia jej w przyszłości są prawdziwe.

W tych warunkach Sąd uznał istnienie legitymacji skarżącej do wniesienia przedmiotowej skargi w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g.

Podobne stanowisko wyrażał NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2009r. sygn. II OSK 251/09 (niepubl.).

Sąd podzielił zarzut skarżącej co do istotnego naruszenia prawa materialnego art. 10 ust. 3 u.d.p. przy przyjęciu uchwały [...].

Wymieniony przepis stanowi wprost, że pozbawienie drogi jej kategorii jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania.

Taka sytuacja nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie. W sprawie nie ma wątpliwości, że ulica [...] miała charakter drogi gminnej, czyli drogi publicznej w myśl art. 7 u.d.p. Kategorie dróg publicznych określa art. 2 u.d.p. Są nimi drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i drogi gminne. Droga wewnętrzna wskazana przepisem art. 8 u.d.p. nie jest drogą publiczną, nie jest objęta kategorią dróg, o której mowa w art. 10 ust. 3 u.d.p. Zatem wskazanie w zaskarżonej uchwale, iż pozbawia się ulicę [...] kategorii drogi gminnej i wskazuje się jej status, jako drogi wewnętrznej nie wyczerpuje znamion w/w przepisy. Użycie przez ustawodawcę określenia, iż pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe "jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii" nie jest ani przypadkowe, ani pozostawione do uznania przez organ podejmujący uchwałę w tej kwestii. Ustawodawca wyraźnie, wprost to określił wprowadzając jeden wyjątek, tj. przypadek wyłączenia drogi z użytkowania. Zatem ustawodawca nie przewiduje dowolnego przekształcenia drogi o charakterze publicznym, do której obowiązkowo mają zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych na drogę wewnętrzną ukierunkowaną na stosowanie przepisów cywilnoprawnych ze stosunków własnościowych. Odjęcie charakteru drogi publicznej zostało określone tylko w przypadku wyłączenia drogi z użytkowania.

Przepis nie budzi wątpliwości a mimo tego nie został zastosowany przez Radę [...] w treści uchwały [...]. Jest to naruszenie wprost bezwzględnie obowiązującego przepisu prawnego. Naruszenie objęte jest działaniem – uchwałą mającą charakter prawa miejscowego (ma charakter generalny, powszechnie obowiązujący na terenie [...], jest adresowana do nieokreślonych i zewnętrznych wobec organów Miasta podmiotów), co stanowi o istotności naruszenia prawa.

Naruszenie wymienionego przepisu polegało również na odmienności regulacji dotyczącej daty wejścia w życie uchwały.

Słusznie skarżąca podniosła, że art. 10 ust. 3 u.d.p. określa termin podjęcia takiej uchwały (nie później niż do końca trzeciego kwartału danego roku) i datę jej wejścia w życie (z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego).

Zaskarżona uchwała uregulowała tę kwestię, jako wejście jej w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Stanowi to o naruszeniu kolejnej przesłanki tego samego przepisu. Naruszenia są na tyle istotne, że dają podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w części zaskarżonej przez K. K. Sp. z o.o. w [...].

Podstawą rozstrzygnięcia sądu jest art. 94 ustawy o samorządzie gminy odpowiednio stosowany w myśl art. 101 ust. 4 tej ustawy.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska skarżącej aby uchwała w zaskarżonej części naruszała w sposób istotny przepisy konstytucyjne art. 7, 21 ust. 1 i art. 22 oraz art. 7 u.s.g. i art. 6 u.s.d.g. Są to przepisy, z którymi skarżąca wiąże swoje uprawnienia. Te uprawnienia zostały zastane przez wprowadzoną w życie uchwałę na etapie realizacyjnym zadania gospodarczego skarżącej, co Sąd rozważał w ramach uprawnień legitymacyjnych spółki. Nie można natomiast wywieść z treści tej uchwały wniosku, iż narusza wymienione przepisy z istoty rzeczy i to w sposób rażący.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).