Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Maria Tarnowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi B. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lipca 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia B. J. - utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla m. [...] z [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z [...] stycznia 2015 r. i wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla m. [...] Nr [...]z [...] lipca 2014 r., nakazującej B. J. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, tj. przywróceniu zagospodarowania tarasu w części należącej do lokalu nr [...], położonej na zewnątrz budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], na płycie stropu nad kondygnacją podziemną (garaż) zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania i projektem zagospodarowania terenu, według których budynek otrzymał pozwolenie na budowę, przywracając zgodne z normą obciążenia użytkowe.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że w związku z niewykonaniem przez B. J. obowiązku wskazanego w decyzji PINB z [...].07.2014 r. - organ powiatowy przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego.

[...].12.2014 r. B. J. doręczono upomnienie z [...].12.2014 r. wzywające do wykonania obowiązku.

[...].01.2015 r. organ powiatowy wystawił tytuł wykonawczy Nr [...], który doręczono zobowiązanej [...] .01.2015 r. czym wszczęto przedmiotowe postępowanie egzekucyjne.

W związku z uchylaniem się przez zobowiązaną od wykonania ciążącego na niej obowiązku postanowieniem Nr [...] z [...].05.2015r. PINB nałożył na B. J. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł.

Po rozpatrzeniu zażalenia i całości akt sprawy akt sprawy organ, powołując się na art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stwierdził, że organ egzekucyjny wydając objęte zażaleniem postanowienie Nr [...] zastosował się do dyspozycji cytowanego przepisu - uzasadnił w sposób niebudzący wątpliwości kwotę, w jakiej ustalił wysokość przedmiotowej grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 4 tej ustawy. PINB uznał, że kwota grzywny ustalona w wymiarze 10.000 zł ma na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Kwota ta nie przekracza dopuszczalnych ustawowych granic, w jakich organ egzekucyjny może w sposób uznaniowy ustalić wymiar grzywny w celu przymuszenia. Wskazał, że pomimo faktu, iż decyzja nakładająca obowiązki stała się ostateczna zobowiązana nie wykonała obowiązku z niej wynikającego w całości.

Wobec powyższego w ocenie organu II instancji PINB zasadnie zastosował w przedmiotowej sprawie środek egzekucyjny w postaci grzywny.

Zdaniem organu odwoławczego argumentacja zawarta w zażaleniu pozostaje bez wpływu na jego ocenę. Analiza dokumentacji wykazała, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany. PINB wydając postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny działał zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i uzasadnił przy tym swoje stanowisko w sposób niebudzący wątpliwości tut. organu.

W odpowiedzi na pozostałe argumenty zażalenia organ podkreślił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a zatem nie może na etapie postępowania egzekucyjnego odnieść się do zarzutów merytorycznych dotyczących ostatecznej decyzji organu powiatowego. Nie znaczy to jednak, iż organ nadrzędny jest zwolniony od badania dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji pod względem formalnym.

Odnosząc się do kwestii wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego Nr [...] stanowiącej podstawę prowadzenia niniejszego postępowania egzekucyjnego organ wskazał, że zostanie on rozpatrzony w odrębnym postępowaniu, o którego wszczęciu B. J. zostanie zawiadomiona.

Na koniec organ, powołując się na z art. 125 § 1 i art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazał, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nie uiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ponadto na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2015 r. złożyła B. J., dochodząc jego uchylenia, uchylenia postanowienia organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W skardze skarżąca opisała stan faktyczny sprawy i wskazała, że była zgoda architekta budynku na wykonanie zabudowy werandy a wszystko wykonane zostało zgodnie ze sztuką budowlaną z materiałów zaleconych przez architekta.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację prezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia -stosownie do dyspozycji powołanych przepisów- Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Sąd w pełni podziela argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie nakładające na skarżącą grzywnę w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym - przywrócenia do stanu poprzedniego zagospodarowania tarasu w części należącej do lokalu nr [...], położonej na zewnątrz budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] , na płycie stropu nad kondygnacją podziemną (garaż) zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania i projektem zagospodarowania terenu, według których budynek otrzymał pozwolenie na budowę, przywracając zgodne z normą obciążenia użytkowe.

Bezsporne w sprawie jest, że skarżąca pomimo upomnienia nie wykonała nałożonego obowiązku dlatego uzasadnione było wszczęcie postępowania egzekucyjnego poprzez doręczenie skarżącej tytułu wykonawczego.

W przypadku niewykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym możliwe jest zastosowanie środka egzekucyjnego - jednego spośród określonych w art. 1a pkt 12b ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.). Dokonując wyboru właściwego środka, organy zobowiązane są uwzględniać zasady postępowania egzekucyjnego wyrażone w art. 7 § 2 i 3 cytowanej ustawy, tj. zastosowanie takiego środka (dolegliwości), który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego oraz który umożliwia zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek zostanie spełniony.

Grzywna ma zastosowanie między innymi wówczas, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego obowiązku egzekucji o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 ustawy) i może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej (art. 120 § 1 cyt. ustawy). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego (art. 32) oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie to powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie wynikającym z przepisów prawa budowlanego, będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2).

Postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w oparciu o tytuł wykonawczy odpowiadający wszystkim wymogom z art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tytuł zawierał pouczenie z art. 33 ustawy, przez taksatywne wymienienie, co może stanowić podstawę zarzutu w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, w tym między innymi była wskazana niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 5).

Skarżąca skorzystała ze środka zaskarżenia, jakim jest zgłoszenie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego dla m. [...] postanowieniem Nr [...] z [...] stycznia 2015 r. uznał jednak zgłoszone zarzuty za bezzasadne.

Wskazać należy, że organ egzekucyjny wszczynając postępowanie egzekucyjne badał dopuszczalność egzekucji administracyjnej i prawidłowo ocenił, że tytuł wykonawczy Nr [...] z [...] stycznia 2015 r. wydany na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z [...], lipca 2014 r., uprawnia go do wszczęcia egzekucji (art. 29).

Organ wszczynając egzekucję nie jest natomiast jednocześnie uprawnionym do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1).

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla skarżącej, prowadzącego jednocześnie do wykonania przez nią nakazanego demontażu i doprowadzenia do stanu poprzedniego. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 125 § 1 cytowanej ustawy w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie z art. 126 tej ustawy - na wniosek zobowiązanego - uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części (75 %) lub całości. Unormowania te wskazują, że środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany zostaje bowiem obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego, (art. 127 i art. 133 § 1 ustawy).

W niniejszej sprawie ustalenia wysokości grzywny prawidłowo organ dokonał na podstawie art. 121 § 2 ustawy. Przepis ten stanowi, że z zastrzeżeniem § 5, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Przepis ten określa górną granicę grzywny. Organ wymierzając grzywnę na tej podstawie działa w granicach uznania administracyjnego. Uznanie to nie oznacza jednak dowolności, organ winien zatem wskazać przesłanki, jakimi kierował się określając wysokość nałożonej grzywny. Organ winien wziąć pod uwagę takie okoliczności sprawy, jak postępowanie zobowiązanego po orzeczeniu nakazu wykonania obowiązku, przyczyny niewykonania obowiązku, upływ czasu, w jakim zobowiązany zwleka z wykonaniem nałożonego na niego obowiązku.

Jeszcze raz przypomnieć zatem należy, że nakaz doprowadzenia tarasu do stanu poprzedniego wynika z decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. Po kontroli przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2014 r., z której wynikało niewykonanie obowiązku - w dniu [...] grudnia 2014 r. skierowano do skarżącej upomnienie wzywające do wykonania obowiązku. Następnie w dniu [...] stycznia 2015 r. organ wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Po przeprowadzeniu kolejnej kontroli w dniu [...] maja 2015 r. organ stwierdził w dalszym ciągu niewykonanie obowiązku, w następstwie czego wydał postanowienie z [...] maja 2015 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do jego wykonania. A zatem, z akt administracyjnych sprawy oraz dołączonych do nich protokołów z kontroli przeprowadzonych kolejno w dniach [...] grudnia 2014 r. oraz [...] maja 2015 r. wynika, że obowiązek nie został wykonany.

Sąd stwierdza, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia nie doszło do żadnych uchybień formalnych, w szczególności zobowiązanej prawidłowo doręczono upomnienie oraz tytuł wykonawczy wydany na podstawie ostatecznej decyzji zobowiązującej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że organy egzekucyjne zasadnie zdecydowały o zastosowaniu grzywny, prawidłowo określiły wysokość grzywny, kierując się przede wszystkim w okolicznościach przedmiotowej sprawy zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego oraz charakterem nałożonego obowiązku. Wysokość wymierzonej grzywny mieści się w granicach wskazanych przez art. 121 § 2 ustawy i została prawidłowo uzasadniona w zaskarżonym postanowieniu. Według Sądu dokonana przez organy ocena nie nosi cech dowolności.

Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nałożonego obowiązku. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego bardziej dolegliwego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 121 § 4 ustawy, w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, że środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, powinien być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi dotyczących zgody na wykonanie zmian w zabudowie tarasu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Okoliczności związane z zasadnością orzeczenia nakazu (doprowadzenia do stanu poprzedniego) nie podlegają badaniu w postępowaniu egzekucyjnym i nie mogą stanowić argumentów przemawiających przeciwko nałożeniu na skarżącą grzywny. Przeciwnie, fakt kwestionowania nakazu, świadczy o braku woli jego wykonania i konieczności zastosowania grzywny w odpowiednio dolegliwej wysokości.

Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. A zatem, organ egzekucyjny nie może badać zasadności lub wadliwości decyzji bądź postanowienia będących podstawą egzekucji, gdyż nie może ingerować w kwestie merytoryczne, które rozstrzygnął inny organ. Z tego względu podnoszona przez skarżącą Spółkę okoliczność kwestionująca zasadność nałożonego obowiązku nie podlega badaniu przez organ egzekucyjny.

Podsumowując, nie można uznać, że organy naruszyły art. 33 pkt 1 i art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto, Sąd stwierdza, że organy przeprowadziły postępowanie prawidłowo, z zachowaniem reguł wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na ocenę bezzasadności przedmiotowej skargi wpłynął niewątpliwy fakt, iż zaskarżone i poprzedzające je postanowienie zawierają rzetelne i wyczerpujące uzasadnienia, spełniające wymogi przewidziane w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w wyroku.