Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nogal po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. Sp. j. w S. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 maja 2026 r. nr 392/OPO/2026 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę postanawia: oddalić sprzeciw.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw z dnia 26 maja 2026 r. K. Sp. j. w S. (dalej: "stroną" lub "skarżącą spółką") od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 maja 2026 r. (dalej: "Wojewodą" lub "organem") nr 392/OPO/2026 uchylającej decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku magazynowo-biurowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid. [...] w miejscowości S. , gm. R. .

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 30 lipca 2024 r. E. Sp. z o.o. złożyła do Starosty P. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku magazynowo-biurowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid. [...] w miejscowości S. , gm. R. . Decyzją z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] Starosta P. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na wcześniej wspomnianą inwestycję. Od powyższej decyzji odwołanie do Starosty P. wniosła K. T. , która nie była stroną danego postępowania. Postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2025 r. nr 168/OPO/2025 Wojewoda Mazowieckiego stwierdził niedopuszczalność ww. odwołania.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2025 r. nr [...] Starosta P. przeniósł decyzję z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] na nowego inwestora – skarżącą spółkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 1178/25 uchylił postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 kwietnia 2025 r. nr 168/OPO/2025.

Decyzją z dnia 6 maja 2026 r. nr 392/OPO/2026 Wojewoda na zasadzie art. 138 § 2 kpa uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że przed organem pierwszej instancji zostały błędnie określone strony postępowania, z których to wszyscy zrzekli się prawa do odwołania. W ocenie Wojewody pominięcie, w wyniku wadliwego ustalenia zakresu podmiotowego postępowania, jednostek mających w sprawie interes (obowiązek) prawny samo w sobie nie pozbawia ich jeszcze prawa do wniesienia odwołania. Wojewoda podniósł, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, odwołanie może wnieść podmiot formalnie nie biorący udziału w postępowaniu przed organ pierwszej instancji, jeżeli wykaże, że ma interes prawny w tej sprawie. Wówczas termin do wniesienia odwołania biegnie od momentu doręczenia decyzji ostatniej ze stron postępowania, które w tym postępowaniu brały udział. W tej sytuacji złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 127a kpa, przez stronę wadliwie uznaną za jedyną stronę postępowania prowadziłoby do pozbawienia prawa uczestnictwa w postępowaniu stron, które nie z własnej winy, formalnie nie brały udziału w postępowaniu. Wówczas takie strony miałyby prawo dochodzić swych praw jedynie w trybie nadzwyczajnym: wznowienia postępowania. Pozbawiono by je prawa do rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji, co oznaczałoby złamanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wojewoda także wskazał, że w trakcie prowadzonego przez niego postępowania, stwierdził, że K. T. przysługuje przymiot strony w sprawie zakończonej decyzją Starosty P. z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] , jako, że jest ona właścicielką działki sąsiadującą z działką inwestycyjną i jej działka znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda również zwrócił uwagę na braki, które wymagały wyjaśnienia bądź uzupełnienia przez skarżącą spółkę przed wydaniem rozstrzygnięcia, do których organ pierwszej instancji nie odniósł się w toku prowadzonego postępowania. Wojewoda stwierdził, że uzasadnione interesy osób trzecich powinny być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, czyli w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Według Wojewody dla oceny czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich konieczne jest ustalenie, czy projektowany obiekt budowlany odpowiada przepisom techniczno-budowlanym oraz czy projektowana inwestycja nie powoduje pogorszenia warunków i uciążliwości dla otoczenia. Inwestor powinien wykazać projektu budowlanego poprzez poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich z uwzględnieniem istniejącej, jak i potencjalnej zabudowy na sąsiednich działkach.

Wojewoda uznał, że Starosta P. , przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, powinien prawidłowo określić obszar oddziaływania inwestycji. Stwierdził bowiem, że z części opisowe projektu zagospodarowania terenu wynika, że obszar oddziaływania mieści się na działce inwestycyjnej, a według Wojewody obszar ten obejmuje również działki sąsiednie, w tym działkę K. T. .

Wojewoda także wskazał, że jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania, to organ II instancji nie ma innej możliwości, jak zastosować się do treści art. 138 § 2 kpa, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadzi do uznania, że decyzja jest wadliwa jako wydana z naruszeniem prawa procesowego, co uzasadnia skorzystanie przez organ odwoławczy z uprawnień. W ocenie Wojewody dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie.

Wojewoda również stwierdził, że usunięcie powyższych naruszeń wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Dokonanie analizy na etapie postępowania odwoławczego prowadziłoby bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności, a ponadto wykraczałoby poza zakres kompetencji organu odwoławczego.

Powyższa decyzja Wojewody Mazowieckiego została zaskarżona sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez skarżącą spółkę, reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika.

W sprzeciwie zarzucono decyzji:

- naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej: "kpa") przez jego zastosowanie, mimo że nie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji Starosty P. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponieważ materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwalał Wojewodzie na merytoryczne rozpoznanie odwołania K. T. i wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 kpa zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2025 r., VII SA/Wa 1178/25 (dalej: "Wyrok"), ewentualnie – po uzupełnieniu materiału dowodowego w trybie art. 136 kpa, co jednak nie byłoby potrzebne, gdyby Wojewoda w sposób prawidłowy dokonał oceny zebranego materiału dowodowego (projektu budowlanego);

- naruszenie art. 136 § 1 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa przez zaniechanie przeprowadzenia przez Wojewodę uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, mimo że ewentualne wątpliwości dotyczące nasłonecznienia, przesłaniania, miejsc postojowych i parkingu mogły powinny zostać wyjaśnione przez wezwanie skarżącej spółki (a de facto jego projektanta) do złożenia wyjaśnień albo uzupełnień w tym zakresie, przy czym wątpliwości te nie powinny zaistnieć przy prawidłowej ocenie zebranego materiału dowodowego (projektu budowlanego);

- naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: "Prawo budowlane") w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, że działki o nr ew. [...] należące do K. T. znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją Starosty P. , albowiem inwestycja nie wprowadza rzeczywistego lub potencjalnie prawnie relewantnego ograniczenia możliwości zabudowy tych działek;

- naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez utożsamianie oddziaływania na warunki użytkowania istniejącego lub potencjalnego budynku na nieruchomości K. T. w zakresie nasłonecznienia lub przesłaniania z ograniczeniem w zabudowie nieruchomości sąsiedniej, podczas gdy samo naruszenie albo skrócenie czasu nasłonecznienia pod względem normatywnym nie przesądza automatycznie o ograniczeniu w zabudowie nieruchomości sąsiedniej, a tym samym o przyznaniu statusu strony w postępowaniu budowlanym;

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa przez niewyjaśnienie, na czym konkretnie ma polegać ograniczenie możliwości zabudowy działki o nr ew. [...] należących do K. T. na skutek realizacji inwestycji objętej decyzją Starosty P. oraz przez – brak należytego odniesienia się przez Wojewodę do argumentacji skarżącej spółki przedstawionej w Stanowisku nowego Inwestora z dnia 19 marca 2026 r.;

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinien odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: "Rozporządzenie"), poprzez błędne ustalenie, że wysokość przesłaniania jest większa niż odległości między budynkami, w wyniku błędnego porównania wartości 7,77 m (wysokości przesłaniania) z wartością 7,39 m (odległości między elewacjami zewnętrznymi budynków) zamiast porównania wartości 7,77 m (wysokości przesłaniania) z wartością 7,77 m (odległość wewnętrznego lica ściany) (co oznacza, że odległość nie jest mniejsza niż wysokość przesłaniania, a tym samym warunek § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia jest spełniony);

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w zw. z § 3 pkt 25) Rozporządzenia poprzez dokonanie arbitralnej, "sztucznej" (wbrew dokumentacji projektu budowlanego) kwalifikacji zaprojektowanych 27 miejsc postojowych jako "jednej grupy miejsc postojowych" wymagającej zachowania odległości 6 m od granic działek sąsiednich, a nie kilku odrębnych grup;

- naruszenie art. 8 § 1 i § 2 kpa oraz art. 107 § 3 kpa przez przyjęcie przez Wojewodę w decyzji odmiennego stanowiska co do przymiotu strony K. T. od stanowiska przyjętego w postanowieniu Wojewody Mazowieckiego nr 168/OPO/2025 z dnia 2 kwietnia 2025 r., mimo że po wydaniu tego postanowienia i po wydaniu Wyroku K. T. nie przedstawiła nowych faktów ani nowych dowodów mających wykazywać ograniczenia w zabudowie działki o nr ew. [...] od tych które znajdują się w odwołaniu analizowanym przez Wojewodę przy wydawaniu postanowienia nr 168/OPO/2025 z dnia 2 kwietnia 2025 r.;

- naruszenie art. 10 § 1 kpa, art. 73 § 1 kpa, art. 81 kpa, art. 9 kpa, art. 12 kpa przez niezapewnienie skarżącej spółce realnej możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem Decyzji, w szczególności przez brak zawiadomienia o zakończeniu gromadzenia materiału, brak umożliwienia przeglądu akt przed wydaniem Decyzji oraz niewezwanie skarżącej spółki lub projektanta do złożenia wyjaśnień w zakresie nasłonecznienia, przesłaniania, miejsc postojowych i parkingu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie skarżonej decyzji w całości, zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania według przepisanych oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego oraz przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów – dodatkowych rysunków sporządzonych przez projektanta wraz z ich opisem, które nie zmieniają istoty sprawy ani treści projektu budowlanego, lecz stanowią czytelne objaśnienie dokumentacji projektowej znajdującej się w aktach administracyjnych, którą Wojewoda błędnie odczytał.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 maja 2026 r. odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, o którym mowa w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 429, dalej: "p.p.s.a."), stanowi szczególny środek zaskarżenia. Zakres kontroli sądu rozpoznającego sprzeciw został w sposób rygorystyczny i jednoznaczny ograniczony przez ustawodawcę w art. 64e p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a.").

Powyższe oznacza, że kontrola sądu administracyjnego w niniejszym postępowaniu ma charakter czysto formalny i ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował konstrukcję decyzji kasatoryjnej. Sąd nie jest uprawniony do merytorycznego rozstrzygania o zasadności wniosku o pozwolenie na budowę, ani do finalnej oceny prawidłowości zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego pod kątem technicznym. Istotą kontroli jest jedynie ustalenie, czy weryfikowana sprawa administracyjna rzeczywiście wymagała ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, czy też Wojewoda Mazowiecki mógł wydać decyzję reformatoryjną (merytoryczną) na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., ewentualnie po uzupełnieniu dowodów w trybie art. 136 § 1 k.p.a.

Należy podkreślić, że w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd zbadał w pierwszej kolejności, czy zaistniała podnoszona przez organ konieczność ponownego zdefiniowania kręgu stron postępowania w kontekście przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 1121 ze zm.) oraz czy dostrzeżone wady projektu budowlanego obligowały organ do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w celu zagwarantowania konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., Sąd uznał, że Wojewoda Mazowiecki zasadnie przyjął, iż w realiach niniejszej sprawy zaistniała konieczność uchylenia decyzji Starosty P. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kluczową przesłanką determinującą takie rozstrzygnięcie było wadliwe ustalenie przez organ pierwszej instancji kręgu stron postępowania i całkowite pominięcie K. T. .

Wbrew zarzutom sprzeciwu dotyczącym naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, organ odwoławczy prawidłowo zrekonstruował obszar oddziaływania planowanego obiektu magazynowo-biurowego. Status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie jest uzależniony od tego, czy inwestycja bezwzględnie narusza przepisy prawa materialnego, lecz od samego faktu, że wprowadza ona potencjalne lub rzeczywiste ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich. Z analizy akt sprawy wynika, że działki nr ew. [...] , stanowiące własność K. T. , bezsprzecznie znajdują się w strefie wpływu projektowanego budynku. Wynika to wprost z podniesionych przez Wojewodę wątpliwości technicznych w zakresie przesłaniania i nasłonecznienia (§ 13 ust. 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia) oraz sposobu usytuowania miejsc postojowych (§ 3 pkt 25 Rozporządzenia).

Sąd nie podzielił argumentacji skarżącej, jakoby wyliczenia projektanta dotyczące odległości (7,39 m vs 7,77 m) czy też podział 27 miejsc parkingowych na mniejsze, hipotetyczne "podgrupy" pozwalały na automatyczne wyłączenie sąsiadki z kręgu stron. Kwestie te stanowią istotę sporu techniczno-budowlanego. Skoro parametry te bezpośrednio rzutują na dopuszczalność zabudowy działki K. T. , przysługuje jej przymiot strony na mocy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W tym kontekście za całkowicie chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przez organ drugiej instancji. Pominięcie strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji stanowi kwalifikowaną wadę procesową. Naprawienie tego błędu na etapie postępowania odwoławczego – poprzez wezwanie pominiętej strony do udziału bezpośrednio przed Wojewodą – prowadziłoby do rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). K. T. zostałaby bowiem pozbawiona prawa do tego, aby jej sprawa (w tym zgłaszane zarzuty techniczne wobec projektu) została zbadana przez dwa organy różnych stopni. Instytucja z art. 136 § 1 k.p.a. służy do uzupełnienia drobnych braków dowodowych, a nie do sanowania braku udziału strony w całej pierwszej instancji i przeprowadzania od podstaw analizy technicznej obszaru oddziaływania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 127a k.p.a., Sąd w pełni podzielił stanowisko Wojewody, że oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, złożone przez podmioty wadliwie uznane przez Starostę za jedyne strony, nie mogły wywołać skutku w postaci ostateczności decyzji wobec pominiętej K. T. . Przyjęcie odmiennego poglądu, lansowanego przez skarżącą spółkę, sankcjonowałoby bezprawne pozbawienie jednostki prawa do zaskarżenia aktu w toku instancji i zmuszało ją do korzystania wyłącznie ze skomplikowanych trybów nadzwyczajnych (wznowienia postępowania).

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. Fakt, że Wojewoda w uprzednio wydanym postanowieniu nr 168/OPO/2025 prezentował odmienne stanowisko, nie stanowił przeszkody do wydania zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy działał bowiem w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2025 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1178/25), który wyeliminował to postanowienie z obrotu prawnego i nakazał ponowne, rzetelne zbadanie legitymacji procesowej skarżącej.

Wreszcie, za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz prawa do czynnego udziału skarżącej spółki w postępowaniu odwoławczym. W przypadku wydawania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdzie sprawa wraca do pierwszej instancji w celu przeprowadzenia postępowania w znacznym zakresie, uchybienie polegające na braku zawiadomienia o zakończeniu zbierania dowodów nie ma i nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarżąca spółka oraz jej projektant będą mieli pełną możliwość składania wszelkich wyjaśnień, rysunków uzupełniających oraz dokumentów w toku ponownego postępowania przed Starostą P. , który został przez Wojewodę zobligowany do przeprowadzenia rzetelnej oceny technicznej.

W tym stanie rzeczy Wojewoda Mazowiecki był w pełni uprawniony, a wręcz zobligowany, do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa procesowego ani materialnego w stopniu, który uzasadniałby jego eliminację z obrotu prawnego, a podniesione w sprzeciwie zarzuty okazały się nieuzasadnione.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku i sprzeciw oddalił.