Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 06 października 2022 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 27 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych oddala skargę w całości.

W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dni 27 maja 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. znak [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczo-mieszkalnego na chłodnię do przechowywania ciał, przewidzianej do realizacji na działkach o nr geod. [...] oraz [...] obręb W., gmina W..

Powyższe postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

K. S. wniósł do Burmistrza Miasta i Gminy W. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczo-mieszkalnego na chłodnię do przechowywania ciał.

W związku z tym Burmistrz Miasta i Gminy W. zwrócił się z wnioskiem z dnia 29 marca 2022r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2022 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. na podstawie art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 195) oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503) odmówił uzgodnienia warunków zabudowy pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dla tej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazywał, że do inspekcji sanitarnej należy uzgodnienie przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych zgodnie z art. 3 pkt 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Dalej organ opisywał, że w wyznaczonym przez urbanistę do analizy obszarze nieruchomości sąsiednich zgodnie z przepisami określonymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą zabudową gospodarczo-garażową i usługową, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z towarzyszącą zabudową usługową oraz zabudowa gospodarczo-garażowa. Dalej organ wskazywał, że charakter działalności jaką wnioskodawca zamierza prowadzić w części budynku gospodarczo-mieszkalnego po zmianie sposobu użytkowania to chłodnia do przechowywania zwłok ludzkich.

Organ wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi, od chwili zgonu, aż do pochowania zwłoki powinny one być przechowywane w taki sposób, aby nie mogły powodować szkodliwego wpływu na otoczenie, przy czym należy odróżnić prowadzenie zakładu przedpogrzebowego od prowadzenia samej chłodni. Organ podał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 1947) oraz wydane do niej rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi (t.j. Dz. U. 2021 r., poz. 1910), a także rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie sposobu przechowywania zwłok i szczątków (t.j. Dz. U. z 2011 r., poz. 405).

Inspektor Sanitarny zauważył, że w § 3 ust. 1 tego ostatniego rozporządzenia dom przedpogrzebowy lub kostnica na terenie cmentarza powinny znajdować się w wydzielonej jego części, z bezpośrednim dojazdem do bramy cmentarza. Organ jednak stwierdził, że co prawda żaden przepis powyższych aktów prawnych nie nakazuje lokalizowania obiektów typu domy pogrzebowe wyłącznie w pobliżu miejsca pochówku tj. na terenach cmentarzy jak również nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że lokalizacja domów pogrzebowych powinna podlegać takim samym obostrzeniom lokalizacyjnym, jak lokalizacja cmentarza to jednak skoro przepisy te wprost określają miejsca oraz regulują sposób przechowywania zwłok to znaczy, że okoliczności te muszą być brane pod uwagę przy ocenie spełnienia "dobrego sąsiedztwa".

Zdaniem organu I instancji planowana przez wnioskodawcę do zmiany sposobu użytkowania część budynku gospodarczo-mieszkalnego nie stanowi wydzielonej części nieruchomości (terenu). Pomieszczenia przeznaczone do zmiany sposobu użytkowania usytuowane są na parterze przedmiotowego budynku, a funkcja lokalu mieszkalnego na piętrze pozostanie bez zmian. Powyższe stanowi zdaniem organu, że nie został spełniony warunek rozporządzenia dotyczący urządzenia chłodni do przechowywania zwłok na wydzielonej części nieruchomości (terenu).

Końcowo organ wskazał, że biorąc pod uwagę aspekty zdrowotne inwestycja będzie oddziaływać i powodować dyskomfort psychiczny dla użytkowników części mieszkalnej na piętrze przedmiotowego budynku jak i dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości zarówno w zabudowie jednorodzinnej jak i wielorodzinnej.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł K. S. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika zarzucając naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. poprzez nie zbadania wszystkich okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim nie ustalenia sąsiedztwa nieruchomości, na które przewidziana jest inwestycja stanowiąca podstawę wniosku, a także w zakresie procedury umieszczania zwłok w tunelu chłodni, co miało wpływ na zaskarżone postanowienie poprzez nie wzięcie pod uwagę, że w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się inny zakład pogrzebowy oraz że w ramach przyjętej przez wnioskodawcę procedury transport zwłok do tunelu chłodni odbywać się będzie w zamkniętym i odizolowanym pomieszczeniu bez dostępu osób trzecich;

2. art. 10 k.p.a. poprzez nie zwrócenie się do wnioskodawcy w zakresie opisania procedury umieszczania zwłok w tunelu chłodni, co miało wpływ na podjęcie zaskarżonego postanowienia, bowiem nie wysłuchano wnioskodawcy w zakresie przyjętej przez niego procedury transportu zwłok do tunelu chłodni uniemożliwiającej przyglądanie się temu przez osoby trzecie;

3. art. 7a k.p.a. poprzez nie rozstrzygnięcie wątpliwości związanych z brakiem zakazu lokalizowania obiektów typu domy pogrzebowa wyłącznie w pobliżu miejsc pochówku na korzyść wnioskodawcy, mimo iż w wyniku postanowienia odebrane zostało mu jego uprawnienie.

Postanowieniem z dnia 27 maja 2022 r. W. Państwowy Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu zażalenia utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] kwietnia 2022r.

W motywach rozstrzygnięcia wskazał na przebieg postępowania w niniejszej sprawie i na przepisy stanowiące podstawę wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Dalej organ odwoławczy odniósł się do zarzutów zażalenia i wskazał, że przepisy wprost określają miejsca oraz regulują sposób przechowywania ludzkich zwłok. Z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o cmentarzach, wprost wynika, że na każdym cmentarzu powinien być dom przedpogrzebowy lub kostnica, które służą do składania ciał osób zmarłych do czasu ich pochowania. Natomiast w miejscowościach, w których znajdują się domy przedpogrzebowe lub kostnice, składanie zwłok w budynkach kościołów i innych związków wyznaniowych, położonych poza cmentarzem, jest dozwolone tylko na okres poprzedzający pogrzeb (§ 3 ust. 2 przywołanego rozporządzenia). Nadto organ podał, że z treści Załącznika 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2019 r. wynika, że w szpitalach powinien znajdować się zakład patomorfologii, a w przypadku, w którym w danym szpitalu go nie ma, powinna znajdować się chłodnia do przechowywania zwłok.

Organ odwoławczy stwierdził, że skoro zatem w wymienionych regulacjach przewidziany został sposób i miejsce przechowywania zwłok oznacza to, że w innych miejscach prowadzenie tego typu działalności jest niedopuszczalne

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. organ wskazał, że każda procedura, w tym przypadku dotycząca umieszczenia zwłok w chłodni musi być oparta o obowiązujące przepisy prawa. W niniejszej sprawie organ stwierdził, że nie istnieje możliwość prowadzenia chłodni do przechowywania zwłok ludzkich poza miejscami wskazanymi w obowiązujących przepisach, co więcej, istnieje zakaz prowadzenia takiej chłodni poza cmentarzem i szpitalem. Tym samym zdaniem organu II instancji opisanie przez wnioskodawcę procedury sposobu w jaki dochodziłoby do umieszczenia zwłok w chłodni nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7a k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że w przepisach prawa brak jest pojęcia "obiektów typu domy pogrzebowe". Co więcej z zażalenia wynika, iż chłodnia do przechowywania zwłok, którą chciałby prowadzić K. S. to nic innego jak dom pogrzebowy, co w sposób oczywisty jest nieprawdą. Zdaniem organu, skoro wnioskodawca chce prowadzić chłodnię do przechowywania zwłok, a przepisy w sposób enumeratywny wskazują miejsca, w których takie chłodnie się prowadzi, to nie istnieją rzekome wątpliwości, których organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął na korzyść skarżącego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na postanowienie W. Państwowego Inspektora Sanitarnego złożył K. S. za pośrednictwem zawodowego pełnomocnika. Postanowieniu zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj art. art. 5 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez błędną jego wykładnie polegającą na przyjęciu, że miejscem do przechowywania ciał zmarłych do czasu ich pochówku jest dom pogrzebowy, który musi być zlokalizowany na cmentarzu, podczas gdy dopuszczalne jest przechowywanie zwłok ludzkich w zakładach pogrzebowych znajdujących się poza terenem cmentarza.

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 pkt 1 a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną jego wykładnie polegająca na przyjęciu, że do zakresu działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy badanie przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy kompetencja Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zakresie uzgadniania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ogranicza się jedynie do oceny wymagań higienicznych i zdrowotnych;

III. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1, 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie niedokonaniu należytej analizy urbanistyczno-architektonicznej w celu ustalenia zachowania zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie;

IV. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 kpa obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności ustalenia procedury korzystania i używania chłodni przez inwestora i braku możliwości oddziaływania i powodowania dyskomforty psychicznego u mieszkańców przedmiotowej i sąsiednich nieruchomości oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnego z art. 107 § 3 kpa.

W związku z powyższym Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżalnego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że organy I i II instancji przedstawiają odmienne stanowisko, a mianowicie w postanowieniu Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2022 roku w sprawie [...] organ ten stwierdził, że żaden przepis aktów prawnych wskazanych w postanowieniu (w tym art. 5 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych) nie nakazuje lokalizowania obiektów typu domy pogrzebowe wyłącznie w miejscu pochówku, tj. na terenie cmentarza, a organ II instancji stwierdził odmiennie. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że brak jest racjonalnych argumentów przemawiających za różnicowaniem wymagań sanitarnych w zależności od tego, czy dom przedpogrzebowy zlokalizowany jest na terenie cmentarza, czy też poza nim. Ponadto z treści przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika jedynie to, że każdy cmentarz winien być wyposażony obiekt stanowiący dom przedpogrzebowy lub kostnicę, który służy celom określonym w tym przepisie. Zdaniem Skarżącego, prowadzenie domu przedpogrzebowego wiąże się ze świadczeniem specyficznych usług, które są często świadczone w obiektach usytuowanych na terenie cmentarzy, czy też w kaplicach znajdujących się w obiektach sakralnych, co jednak nie oznacza bynajmniej, że mogą być wykonywane wyłącznie w takich obiektach.

Następnie Skarżący wskazał, że zarzuca zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 pkt 1 a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną jego wykładnie polegająca na przyjęciu, że do zakresu działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy badanie przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy, pod czas gdy kompetencja Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zakresie uzgadniania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ogranicza się jedynie do oceny wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Skarżący wskazał, że w sąsiedztwie działek o nr geod. [...] oraz [...] obręb W., gmina W. zlokalizowany jest Zakład Pogrzebowy R. (na działce [...]), który dysponuje własną chłodnia do przechowywania zwłok oraz miejscem do ubrania i przygotowywania zmarłego do ostatniego pożegnania. Planowana inwestycja, tj. chłodnia do przechowywania ciał stanowi jedynie element funkcji usługowej zakładu pogrzebowego, przy czym takie funkcje występują w sąsiedztwie, tj w Zakładzie Pogrzebowym R. . Zdaniem Skarżącego wymóg kontynuacji nie jest spełniony jedynie wówczas, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. W przedmiotowej sprawie powyższa okoliczność nie zachodzi, bowiem inwestycja skarżącego zarówno jest podobna z dotychczasową funkcją sąsiedniego obszaru, jak również da się z nią pogodzić.

Dalej Skarżący argumentował, że zarówno organ II instancji, jak i organ I instancji nie zwrócił się do wnioskodawcy w zakresie opisania procedury umieszczania zwłok w tunelu chłodni, a w przedmiotowej sprawie jakakolwiek uciążliwość świadczonych przez dom pogrzebowy usług nie występuje. Zmiana sposobu użytkowania części budynku gospodarczego - mieszkalnego służyć będzie wyłącznie do przechowywaniu zwłok przez krótki okres czasu, w zamkniętej trumnie, umieszczonej w tunelu chłodniczym. Zdaniem Skarżącego planowana przez niego inwestycja "zamknie się" w granicach jego działki, nie będzie oddziaływać na działki sąsiednie.

Skarżący wskazał także, że uzasadnienie postanowienia organu II instancji nie czyni zadość wymaganiom wskazanym w art. 107 § 3 k.p.a. W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie wskazał dowodów, na których się oparł i które stanowiły podstawę do wywiedzenia z nich faktów. Nie zostały też wymienione dowody, które oceniono jako niewiarygodne wraz z przyczynami odmowy wiarygodności i mocy dowodowej. W treści uzasadnienia zostały przytoczone przepisy prawa, ale nie wyjaśniono dostatecznie podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu wydanego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.).

W ramach sprawowanej kontroli Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Z mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3).

Kontrola sądowa sprowadza się zatem do badania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, ze zm., dalej także jako "k.p.a.") dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu zaskarżonego aktu (postanowienia w niniejszej sprawie).

W tym miejscu Sąd wskazuje, że organy administracji publicznej I i II instancji prawidłowo i w stopniu wystarczającym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ustaliły stan faktyczny sprawy, który Sąd przyjmuje i uznaje za podstawę do swoich dalszych rozważań.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2021r., poz. 195, dalej "u.P.I.S.") oraz ustawy z 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowu zmarłych. Przy czym podkreślić należy, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest konkretny projekt decyzji o warunkach zabudowy, a organ współdziałający ma obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem i wyrażenia w wiążącej formie swojego stanowiska. Podejmuje on czynności w ramach swojej właściwości, uczestnicząc w czynnościach już prowadzonego postępowania w sprawie zawisłej przed innym organem. Przy tym działając w zakresie własnych kompetencji i powierzonych przez ustawę zadań, nie może wkraczać w kompetencje organu właściwego do wydania decyzji. Uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy jest jedynym etapem, w którym uczestniczy wyspecjalizowany organ powołany do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, którego zadaniem jest dokonanie weryfikacji zgodności tego projektu z przepisami z zakresu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 u.P.I.S).

W pierwszej kolejności odnieść należy się do kwestii, czy zasadnie Burmistrz W. zwrócił się o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla przedmiotowej inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczo-mieszkalnego na chłodnię do przechowywania ciał na działce nr ewid.[...] oraz [...] we W.. Zgodnie z brzmieniem art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 3 pkt 1a) u.P.I.S. do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (dodany z dniem 21 października 2010 r., mocą art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871).

Ustawodawca dodając pkt 1a) do art. 3 u.P.I.S. wprowadził sformułowanie "uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu", odpowiadające zakresowi semantycznemu norm prawnych zawartych tak w art. 60 ust. 1 u.p.z.p., jak i w art. 106 § 1 k.p.a. "Ustalenie" warunków zabudowy, w świetle jednoznacznej treści art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 u.p.z.p., należy wszakże do właściwości wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, którzy działają w tym zakresie w prawnej formie decyzji administracyjnej. Wyrażenie stanowiska w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ wyspecjalizowany w zakresie przestrzegania warunków higienicznych i zdrowotnych następuje natomiast poprzez "uzgodnienie" w prawnej formie postanowienia (art. 106 § 5 k.p.a.) – tak wyr. NSA z 04 października 2017r., sygn. akt II OSK 2339/16, orzeczenia.nas.gov.pl, dalej "CBOSA"). W wyroku tym NSA wyraził nawet stanowisko, że przepis art. 3 pkt 1a) u.P.I.S. nie jest jedynie przepisem o charakterze ustrojowym i może stanowić podstawę dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli, bowiem analizowany przepis ma charakter wyłącznie ustrojowy, to stanowiłby on tzw. normę pustą. O ile w systemie prawnym występują tego typu normy, to ich eliminacja z systemu prawnego jest bez wątpienia pożądana z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji, niemniej jednak jest ona powinnością ustawodawcy (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 30 października 2006 r. sygn. P 10/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 128; z dnia 19 września 2008 r. sygn. K 5/07, OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 124). Sąd natomiast, dokonując wykładni prawa, musi zakładać racjonalność ustawodawcy, a w konsekwencji przyjmować, że nie tworzy on norm pustych, na przyszłość, "na wszelki wypadek". Innymi słowy, o ile dostępne metody wykładni prawa na to pozwalają, to Sąd jest zobowiązany tak odczytywać określony przepis, aby "odnaleźć" w nim treść normatywną. Z tych właśnie względów normie prawnej zawartej w art. 3 pkt 1a) u.P.I.S. NSA w powyższym wyroku przypisał charakter samodzielnej podstawy prawnej dla organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej do dokonywania uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy pod względem warunków higienicznych i zdrowotnych.

Natomiast, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę dla ustalenia, iż zachodzi obowiązek uzgodnienia treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej niezbędnym jest odnalezienie przepisu prawa materialnego nakładającego tego rodzaju obowiązek na organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy bądź inwestora i będącego swego rodzaju pozytywnym normatywnym odzwierciedleniem przepisu o charakterze ustrojowym, jakim jest art. 3 pkt 1 lit a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej byłyby uprawnione do dokonywania uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy, gdyby art. 3 pkt 1 lit a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej posiadał normatywne odzwierciedlenie w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., albo w przepisie wprost ustanawiającym wymóg uzgodnienia przez organy Inspekcji warunków zabudowy dla określonego rodzaju inwestycji, względnie inwestycji planowanej na określonym obszarze. Oceny zgodności z przepisami odrębnymi, wobec braku przepisów szczególnych ustanawiających w tym zakresie wymóg uzyskania opinii organu współdziałającego, winien dokonać organ właściwy dla rozpoznania sprawy ustalenia warunków zabudowy, a wyniki tej oceny przedstawić w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie w sprawie (tak wyr. WSA w Poznaniu z 09 czerwca 2016r., II SA/Po 295/16, CBOSA).

W ocenie Sądu zasadnie przyjął Burmistrz, że w związku w projektowaną inwestycją polegającą na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalno-gospodarczego na chłodnię do przechowywania ciał, jej warunki wymagają uzgodnienia pod względem higienicznym i zdrowotnym. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 5 ustawy z 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2021r., poz. 1910) od chwili zgonu aż do pochowania zwłoki powinny być przechowywane w taki sposób, aby nie mogły powodować szkodliwego wpływu na otoczenie. Nadto zgodnie z art. 21 ustawy o cmentarzach nadzór nad przestrzeganiem przepisów tej ustawy oraz przepisów wykonawczych do ustawy sprawują starostowie, wójtowie, burmistrzowie (prezydenci miast) oraz właściwi miejscowo inspektorzy sanitarni.

Słusznie wskazują także organy Inspekcji Sanitarnej, że odrębnym rodzajem działalności jest lokalizacja i prowadzenie chłodni do przechowywania ludzkich zwłok, którą to działalność reguluje ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz wydane na jej podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi oraz z 23 marca 2011r. w sprawie sposobu przechowywania zwłok i szczątków (Dz.U. z 2011 Nr 75, poz. 405, dalej "rozporządzenie").

W kontekście powyższych przepisów należy zwrócić uwagę na specyfikę obiektu jakim jest chłodnia do przechowywania ludzkich zwłok. Analiza przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz treści powyższych rozporządzeń prowadzi do wniosku, że pomieszczenie przeznaczone do przechowywania zwłok położone poza terenem cmentarza, traktowane powinno być tak samo jak takie pomieszczenie znajdujące się w obrębie cmentarza, a to z kolei, zgodnie z § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu przechowywania zwłok i szczątków powinno spełniać między innymi następujące wymogi:

1. Dom przedpogrzebowy lub kostnica na terenie cmentarza powinny znajdować się w wydzielonej jego części, z bezpośrednim dojazdem do bramy cmentarza.

3. Dom przedpogrzebowy powinien ponadto posiadać pomieszczenia:

1) przeznaczone do przechowywania zwłok i szczątków;

7. Pomieszczenie przeznaczone do przechowywania zwłok i szczątków powinno być wyposażone w urządzenie do stałego pomiaru temperatury.

9. (...) Pomieszczenie to powinno posiadać chłodnię lub urządzenie chłodnicze, zapewniające stałą temperaturę przechowywanai zwłok i szczątków, nie wyższą niż 4şC.

W tym miejscu wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r., IV SA/Gl 343/14, dotyczącego innej sprawy (chodziło o konieczność spełniania przez dom przedpogrzebowy położony poza terenem cmentarza wymogów odnoszonych do domów zlokalizowanych na cmentarzach, poczynił uwagi, które odnieść należy do rozpatrywanej sprawy: "Otóż użycie w art. 9 ust. 6 pkt 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych słów "na terenie cmentarza" można wiązać z przyjętym w art. 5 ust. 2 tej ustawy założeniem, iż domy przedpogrzebowe lub kostnice będą urządzone na każdym cmentarzu, co zostało przejęte z poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 17 marca 1932 r. o chowaniu zmarłych i stwierdzaniu przyczyny zgonu (Dz. U. Nr 35, poz. 359 z późn. zm.) - art. 5. Ten niezrealizowany postulał został niejako przeniesiony do aktów wykonawczych obu ustaw, z tym, że wcześniejsze przepisy (delegacja ustawowa i przepisy wykonawcze) nie użyły obecnie funkcjonującego wyrażenia "na terenie cmentarza". Nie można również pominąć i tego, że omawiana regulacja w obowiązującej ustawie pochodzi z odległego okresu (zwłaszcza w obliczu przemian społeczno-ekonomicznych) i jeszcze do niedawna organy administracyjne nie dopuszczały lokalizacji domów przedpogrzebowych poza cmentarzami (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 160/08, dostępne LEX nr 530048). Tak więc zmienione warunki ustrojowe skutkujące poszerzeniem wolności działalności gospodarczej m.in. w formie zakładów pogrzebowych, musi oddziaływać także na sposób wykładni dawno uchwalonych lecz obowiązujących przepisów. Brak jest racjonalnych argumentów przemawiających za różnicowaniem wymagań sanitarnych w zależności od tego, czy dom przedpogrzebowy zlokalizowany jest na terenie cmentarza, czy też poza nim." Przyjąć zatem należy, w okolicznościach niniejszej sprawy, że o ile dopuszczalne jest lokalizowanie domów pogrzebowych poza cmentarzem, to także i pomieszczeń do przechowywania zwłok. Z samej konstrukcji delegacji z art. 9 ust. 6 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, że zarówno w początkowym, jak i w końcowym fragmencie tego przepisu użyta jest szeroka formuła, według której minister miał określić sposób przechowywania zwłok i szczątków mając na uwadze zapewnienie poszanowania zwłok i szczątków oraz bezpieczeństwo sanitarne. Formuła ta nie przewiduje wyjątków, w związku z czym należy ją odnieść do wszystkich etapów i warunków przechowywania zwłok i szczątków, a zatem i do przechowywania w chłodniach poza cmentarzami. Dopiero w ramach tej formuły wymieniony przepis nakazuje uwzględnienie niektórych wymagań i warunków, co jednak winno być konfrontowane z tą ogólną zasadą, która zresztą została zachowana w tytule rozporządzenia o uniwersalnej wymowie.

Jakkolwiek, mając na uwadze powyższe przepisy i stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Sąd nie podziela poglądu Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, że pomieszczenia do przechowywania ciał mogą znajdować się tylko na terenie cmentarza, na którym to powinien być dom pogrzebowy lub kostnica oraz w szpitalach w związku z treścią Załącznika 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2019r.

W tym stanie przyjąć należy, że dla przedmiotowej chłodni do przechowywania zwłok zachowane winny być warunki sanitarne odnoszące się do domu pogrzebowego lub kostnicy.

Z przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika zatem, że budynek z pomieszczeniem do przechowywania zwłok powinno znajdować się w wydzielonej części działki z bezpośrednim dojazdem do bramy. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy pomieszczenie przeznaczone na chłodnię ma znajdować się w budynku mieszkalno-gospodarczym, na działce na której usytuowany jest inny jeszcze budek mieszkalny. Część gospodarcza (obecnie chłodnia spożywcza), której dotyczy wniosek o zmianę sposobu użytkowania, usytuowana jest w parterze budynku gospodarczo-mieszkalnego. Planowana zatem zmiana sposobu użytkowania nie stanowi wydzielonej części działki, czy też terenu inwestycji, bowiem funkcja mieszkalna znajdująca się na piętrze budynku gospodarczo-mieszkalnego pozostaje bez zmiany. W okolicznościach tej sprawy, skoro niespełniony jest wymóg § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu przechowywania zwłok i szczątków, to zasadnie organy Inspekcji Sanitarnej odmówiły uzgodnienia projektu warunków zabudowy polegającego na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczo-mieszkalnego na chłodnię do przechowywania ciał pod względem wymagań higienicznych i sanitarnych.

Mając powyższe na uwadze, niezasadny okazał się zarzut odnoszący się do błędnego przyjęcia, że do zakresu Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy badanie przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W świetle powołanych powyżej przepisów organy Inspekcji Sanitarnej obu instancji w niniejszej spawie dokonały oceny planowanej inwestycji jedynie w zakresie wymagań higieniczno-sanitarno-zdrowotnych.

Zupełnie niezasadny okazał się zatem zarzut III skargi odnoszący się do niedokonania należytej analizy urbanistyczno-architektonicznej w celu ustalenia zachowania zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie. Ustaleń powyższych w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji dokonuje organ właściwy dla wydania warunków zabudowy, którym w niniejszej sprawie jest Burmistrz, a nie organy inspekcji sanitarnej, które w niniejszym postępowaniu upoważnione były jedynie do uzgodnienia projektu takiej decyzji z przepisami higieniczno-sanitarno-zdrowotnymi.

W tym kontekście bez znaczenia okazał się zarzut skargi odnoszący się do braku uwzględnienia przez organy procedury korzystania i używania chłodni, w szczególności poprzez przechowywanie zwłok przez krótki czas, w zamkniętej trumnie, umieszczonej w tunelu chłodniczym.

W tym stanie sprawy, zarzuty skargi okazały się niezasadne. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów postępowania skutkujących uchyleniem postanowienia I i II instancji. Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.

Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. przez trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).