Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1878/21 w sprawie ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 listopada 2021 r., nr KO C 6778/Os/21 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 28 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1878/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka, skarżąca), uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 9 listopada 2021 r., nr KO C 6778/Os/21 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nadania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 22 września 2021 r. Nr 483/OŚ/2021 o

środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie hali

technologiczno-magazynowej i nawy magazynowej hali sortowni dla potrzeb instalacji

mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych i innych przy ul. [...], na dz. ew. nr [...] obręb [...] w [...], rygoru natychmiastowej wykonalności oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz spółki kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: organ, SKO, Kolegium) i w skardze kasacyjnej zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 108 § 1 i 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż fakt, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest niewykonalna, nie stanowi okoliczności uniemożliwiającej nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności, co doprowadziło do wadliwej konstatacji, iż nie ma przeszkód, by nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (mimo jej niewykonalnego charakteru) nadać rygor natychmiastowej wykonalności, w sytuacji gdy, nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności może dotyczyć wyłącznie decyzji, które nadają się do wykonania, tj. z którymi wiąże się dla stron(y) obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów, a decyzje dotyczące określania środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia nie wywołują skutków materialnych (nie nakładają obowiązku określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów) - nie mają zatem przymiotu wykonalności, bowiem organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z ich treścią.

Wskazując na powyższe okoliczności organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz SKO kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności organ zauważył, że przepis art. 108 § 1 k.p.a. określa przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, których wystąpienie nie oznacza jednak obowiązku nadania decyzji tego rygoru, przepis bowiem stanowi, że decyzji "może być nadany" ten rygor, a wobec tego organ na zasadzie uznania rozstrzyga o jego nadaniu. Podkreślono, że ustalenie zaistnienia przesłanek nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności należy do organu administracji publicznej, organ ten zobowiązany jest poczynić w tym zakresie niezbędne ustalenia w każdej sprawie. W ocenie SKO, tego typu wnikliwe ustalenia i rozważania na tle każdej indywidualnej sprawy są niezbędne ze względu na użyte w art. 108 § 1 k.p.a. zwroty niedookreślone, między innymi "inny interes społeczny" oraz "wyjątkowo ważny interes strony".

Organ wskazał, że omawiany rygor może być nadany decyzji tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne dla ochrony wartości wskazanych w art. 108 § 1 k.p.a. Wobec powyższego, a contrario należy przyjąć, że wówczas gdy w sprawie nie występuje realne zagrożenie dla wskazanych wartości, brak jest podstaw do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności albo zachodzą podstawy do uchylenia nadanego już rygoru.

Następnie wyjaśniono, że przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. SKO zauważyło, że nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów.

Odnosząc się do charakteru niniejszej sprawy SKO wskazało, że decyzje dotyczące określania środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia nie mają przymiotu wykonalności, są wydawane na wstępnym etapie postępowania dotyczącego zamierzenia inwestycyjnego i stanowią jedną z przesłanek niezbędnych do uzyskania przez inwestora kolejnych decyzji wymaganych przez prawo. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem, m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę, czy decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i dopiero te rozstrzygnięcia będą podlegać wykonaniu. Zauważono również, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie przesądza o tym, czy inwestor w ogóle uzyska pozwolenie na budowę, ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla określonego przedsięwzięcia nie oznacza więc automatycznie zgody na podjęcie jakichkolwiek robot budowlanych związanych z jego realizacją.

Kolejno SKO podkreśliło, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja ta nie wywołuje skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Zdaniem Kolegium, możliwość wydania w przyszłości aktów administracyjnych, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, nie stanowi okoliczności uzasadniającej nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, niemającej charakteru wykonalności – decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W konsekwencji, w ocenie organu, Sąd I instancji błędne przyjął, iż fakt, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest niewykonalna, nie stanowi okoliczności uniemożliwiającej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, co doprowadziło do wadliwej konstatacji, iż nie ma przeszkód, by nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (mimo jej niewykonalnego charakteru) nadać rygor natychmiastowej wykonalności, w sytuacji gdy, nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności może dotyczyć wyłącznie decyzji, które nadają się do wykonania, a decyzje dotyczące określania środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, nie wywołują skutków materialnych (nie nakładają obowiązku określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów), nie mają zatem przymiotu wykonalności, bowiem organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z ich treścią.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 t.j.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna organu zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 108 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.) wywodząc, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest niewykonalna, a co za tym idzie nie można jej nadać rygoru natychmiastowej wykonalności.

Stanowisko to należy uznać za całkowicie wadliwe. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że uzyskanie decyzji środowiskowej następuje na pierwszym etapie procedury inwestycyjnej i poprzedza uzyskanie szeregu innych decyzji i pozwoleń. Decyzja ta pełni rolę promesy w odniesieniu do innych decyzji związanych z realizacją przedsięwzięcia.

Zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Ocena, czy istnieją przesłanki nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, należy do organu, który wydał decyzję, a dokonywana jest ona w oparciu o art. 108 § 1 k.p.a.

Bezpodstawności nadania rygoru natychmiastowej wykonalności nie można natomiast upatrywać, tak jak to czyni skarżący kasacyjnie organ, w braku możliwości wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023, poz. 1094, t.j., dalej u.i.o.ś.) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający m.in. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o pozwoleniu na budowę oraz decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach umożliwia inwestorowi ubieganie się o uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i z tego względu należy je ocenić jako w pełni uzasadnione.

Podkreślić przy tym należy, że do u.i.o.ś. dodany został art. 86f ust. 1 przez art. 1 pkt 3 ustawy z 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 784) i wszedł w życie 13 maja 2021 r. Przepis ten określa przesłanki, po ziszczeniu których może dojść do wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co w konsekwencji skutkuje niemożnością dalszego prowadzenia procesu inwestycyjnego.

Stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że sam fakt niewywoływania skutków materialnoprawnych przez decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przemawia za brakiem możliwości nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest nieuprawnione.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.