Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kleczkowski sędzia WSA Mariusz Pawełczak (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.

1. Pismem z dnia 31 stycznia 2025 r. M. K. (dalej: "skarżąca", "strona") wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy D. (dalej: "Burmistrz") z dnia 12 lipca 2023 r. znak: IR.6733.3.2023 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie oczyszczalni ścieków przy szkole podstawowej, na nieruchomościach oznaczonych nr ewid.[...] i [...], położonych w obrębie K. , gm. D. . Wniesiono o stwierdzenie nieistnienia ww. decyzji z uwagi na brak elementu, o którym mowa w art. 107 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a."). W przypadku braku stwierdzenia nieistnienia decyzji wniesiono o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że nie miała wiedzy o toczącym się postępowaniu, nie została wskazana jako strona w sentencji, uzasadnieniu oraz rozdzielniku. W konsekwencji zdaniem skarżącej decyzja winna być uznana za nieistniejącą i nie wywołującą skutków prawnych. Dokonanie doręczeń w trybie art. 49 K.p.a. nie zwalnia organu od dokładnego ustalenia stron postępowania. Uzasadniając natomiast wniosek o stwierdzenie, iż decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa wskazano, iż nie zawiera on katalogu stron odsyłając do rozdzielnika, którego brak jest w aktach sprawy.

2. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku (dalej: "Kolegium", "SKO") decyzją z dnia 15 maja 2025 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 12 lipca 2023 r.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium w pierwszej kolejności przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania oraz powołało stosowne przepisy. Dalej SKO wyjaśniło, że Burmistrz w odpowiedzi na wezwanie instancji waz z pismem z dnia 18 marca 2025 r. przekazał do akt wykaz stron postępowania zakończonego decyzją Burmistrza z dnia 12 lipca 2023 r. wraz z informacjami o działkach. Z przesłanych dokumentów wynika, iż za stronę postępowania uznana była skarżąca jako właścicielka działki o nr ew. [...].

Zdaniem Kolegium w świetle unormowań art. 53 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 49 k.p.a. bezspornym jest, iż stronom postępowania lokalizacyjnego - innym niż inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których mają być zlokalizowane inwestycje - nie doręcza się decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, lecz tylko komunikuje się fakt jej wydania i to w drodze publicznego ogłoszenia (poprzez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty sposób). Adresatem dokonywanych na podstawie art. 53 ust. 1 u.p.z.p. publicznych ogłoszeń jest każdy podmiot będący w znaczeniu materialnoprawnym (tj. z uwagi na posiadany interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.) stroną postępowania lokalizacyjnego, za wyjątkiem inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których przewidziano lokalizację planowanych inwestycji. Zdaniem Kolegium nie ma przy tym przesądzającego znaczenia, czy ów podmiot został wcześniej formalnie uznany za stronę przez organ prowadzący postępowanie (np. poprzez umieszczenie w znajdującym się w aktach sprawy wykazie stron, tzw. rozdzielniku. Dalej powołując się na wyrok NSA z dnia [...] stycznia 2009 r., II OSK 1635/07 SKO wyjaśniło, że stanowisko o braku konieczności ustalania, w analizowanej sytuacji, wyczerpującego, imiennie określonego kręgu stron postępowania należy uznać za zasadne, jeśli się zważy, że uregulowana w art. 49 k.p.a. w zw. z art. 53 § 1 u.p.z.p. instytucja zawiadomienia w drodze ogłoszenia publicznego ma w swej istocie na celu umożliwienie każdemu potencjalnemu zainteresowanemu, który powołuje się (może powołać się) na posiadanie interesu prawnego w sprawie, możliwości wzięcia udziału w danym postępowaniu administracyjnym.

W konsekwencji powyższych wywodów Kolegium uznało, że nie można uznać, iż z uwagi na to, że w treści decyzji - w sentencji czy w rozdzielniku - nie wymieniono wszystkich stron postępowania, decyzja jest decyzją nieistniejącą, czy też wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Końcowo SKO wskazało również, że w przedmiotowej sprawie brak było możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z uwagi na upływ 12 miesięcy, o którym mowa w art. 53 ust. 7 u.p.z.p. Zgodnie z treścią tego przepisu nic stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji.

3. W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżąca reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

I. naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 KPA w zw. z art. 28 KPA poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na arbitralnym przyjęciu, że Burmistrz uznał Właścicielkę za stronę postępowania oraz prawidłowo ustalił katalog stron postępowania w postępowaniu zakończonym wydaniem Decyzji Lokalizacyjnej, podczas gdy:

a) w materiale dowodowym sprawy brak jest dowodów na to, że Burmistrz w postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej przeprowadził wyczerpujące postępowanie w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania, w tym uznał właścicielkę za stronę postępowania przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej;

b) wręcz przeciwnie - z akt postępowania wynika, że nie było przeprowadzane odrębne postępowanie w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania zakończonego wydaniem decyzji lokalizacyjnej (Burmistrz polegał na ustaleniach z odrębnego postępowania) oraz że akta sprawy nie zawierały wykazu stron (zob. np. postanowienie SKO z dnia 19 września 2024 r., znak KO.411.1067.2024);

c) dodatkowo dokumenty, które miały stanowić potwierdzenie ustalenia stron postępowania przez Burmistrza przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej zostały dołożone do akt dopiero na etapie postępowania nadzwyczajnego (nie znajdowały się wcześniej w aktach postępowania), co wskazuje na brak przeprowadzania postępowania w tym zakresie przed wydaniem Decyzji Lokalizacyjnej;

II. naruszenie art. 53 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ administracji publicznej zwolniony jest z rzetelnego ustalenia kręgu stron postępowania, gdy zawiadomienia w danym postępowaniu odbywają się w formie obwieszczeń, podczas gdy:

a) żaden przepis nie przewiduje zwolnienia organu administracji publicznej z obowiązku ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego w sytuacji, w której doręczanie korespondencji odbywa się w trybie obwieszczeń (wykładnia językowa);

b) art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. jednoznacznie wskazuje na oznaczenie stron jako na obligatoryjny element decyzji administracyjnej; przepis ten nie uzależnia obowiązku oznaczenia (a więc i ustalenia) stron postępowania od ich liczby lub sposobu dokonywania doręczeń w danym postępowaniu; również w sytuacji zmiany trybu zawiadomień na dokonywany za pośrednictwem obwieszczeń w trybie art. 49a k.p.a. ustawodawca nie przewidział zwolnienia organu z precyzyjnego ustalenia stron postępowania (wykładnia systemowa);

c) brak precyzyjnego ustalenia kręgu stron postępowania narusza gwarancje procesowe podmiotów administrowanych (czynny udział, trwałość decyzji) -uszczuplanie ww. gwarancji jest nieuzasadnione w postępowaniach, gdy liczba stron nie jest przytłaczająca i umożliwia przeprowadzenie postępowania z poszanowaniem podstawowych gwarancji procesowych (wykładnia celowościowa);

d) powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, zgodnie z którym dokonywanie doręczeń w trybie obwieszczeń nie zwalnia organów administracji publicznej z obowiązku ustalenia kręgu stron postępowania (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z 29.01.2020 r., II SA/Gd 495/19, LEX nr 2773918);

III. naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z 28 k.p.a. oraz art. 53 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie polegające na usankcjonowaniu działań Burmistrza polegających na: modyfikacji zakresu Inwestycji skutkującej wykluczeniem Właścicielki z katalogu stron postępowania, w odniesieniu do których obowiązują "bezpośrednie" zawiadomienia w postępowaniu, a następnie dokonywaniu zawiadomień w trybie obwieszczeń bez uprzedniego ustaleniu kręgu stron postępowania (tj. adresatów tychże obwieszczeń), podczas gdy:

a) zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

b) działania Burmistrza polegające na nieznacznej modyfikacji zakresu Inwestycji oraz zmianie trybu uzyskania zgód administracyjnoprawnych w celu realizacji Inwestycji, której skutecznie przeciwstawiała się Strona - skutkujących wykluczeniem Właścicielki z katalogu stron postępowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej, w odniesieniu do których stosuje się bezpośrednie zawiadomienia - noszą znamiona zinstrumentalizowania prawa mającego na celu uzyskanie zgód administracyjnoprawnych na realizację inwestycji, wbrew stanowisku I Interesom Właścicielki, tj. działania w sposób rażący naruszający zasadę zaufania do władzy publicznej;

IV. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej, podczas gdy do wydania decyzji lokalizacyjnej doszło bez uprzedniego ustalenia kręgu stron postępowania (a tym samym adresatów ww. decyzji) oraz w sposób rażąco naruszający zaufanie do działania władzy publicznej (zinstrumentalizowanie trybów postępowań w celu wyegzekwowania koniecznych dla realizacji inwestycji zgód administracyjnoprawnych).

W uzasadnieniu skargi przedstawiono stosowną argumentacje wspierającą sformułowane zarzuty.

4. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, oceniając podniesione w niej zarzuty jako niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot skargi stanowi decyzja Kolegium z dnia 15 maja 2025 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 12 lipca 2023 r. znak: IR.6733.3.2023 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie oczyszczalni ścieków przy szkole podstawowej, na nieruchomościach oznaczonych nr ewid.[...] i [...] położonych w obrębie K., gm. D. .

Tytułem przypomnienia wyjaśnić trzeba, że będąca przedmiotem kontroli tutejszego Sądu decyzja Kolegium została podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, które - obok postępowania wznowieniowego - jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) organ administracji publicznej nie przeprowadza ponownie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, lecz bada wyłącznie, czy objęty tym postępowaniem akt administracyjny dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

W niniejszej sprawie skarżąca, formułując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia 12 lipca 2023 r. podniosła zarzut rażącego naruszenia prawa - art. 53 ust. 1 u.p.z.p. z uwagi na brak precyzyjnego ustalenia kręgu stron postępowania.

W ocenie Sądu powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem trafne jest stanowisko Kolegium o braku jakichkolwiek przesłanek do uznania, że decyzja Burmistrza objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2525/10 - Lex nr 1145613). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2565/10 - Lex nr 1219119).

6. Nie budzi wątpliwości Sądu, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie oczyszczalni ścieków przy szkole mieści się w pojęciu inwestycji celu publicznego, stosownie do unormowań zawartych w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 3 u.g.n.

Jak zasadnie wyjaśniło Kolegium w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego krąg ustalany jest na podstawie art. 28 k.p.a. Zgodnie z wymienionym przepisem kluczową kwestią dla uzyskania statusu strony jest posiadanie interesu prawnego. Kierując się właściwym rozumieniem art. 28 k.p.a. stwierdzić należy, że w sprawach prowadzonych w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, krąg stron tworzą zasadniczo podmioty wymienione w art. 53 ust. 1 u.p.z.p., a więc inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja. Ponadto status stron może być przyznany właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiadujących z działkami gruntowymi objętymi inwestycją, o ile znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Dopełnieniem powyższej regulacji jest art. 49 k.p.a., w myśl którego, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej (ust. 1). Dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej (ust. 2).

Jak trafnie wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 185/22 w świetle unormowań art. 53 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 49 k.p.a. bezspornym jest, iż stronom postępowania lokalizacyjnego – innym niż inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których mają być zlokalizowane inwestycje – nie doręcza się decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej (jak tego zasadniczo wymaga art. 109 § 1 k.p.a.), lecz tylko komunikuje się fakt jej wydania i to w drodze publicznego ogłoszenia (poprzez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty sposób). Jednocześnie art. 49 k.p.a. kreuje fikcję prawną, że dopuszczone szczególnym przepisem publiczne ogłoszenie decyzji, z upływem czternastu dni od dnia jego dokonania wywiera skutki równoważne z doręczeniem decyzji lub powiadomieniem o niej. Innymi słowy, w przypadkach, gdy na mocy przepisów szczególnych znajduje zastosowanie przewidziany w art. 49 k.p.a. sposób komunikowania o wydaniu określonej decyzji, czyli publiczne ogłoszenie, adresat takiego ogłoszenia nie może następnie podnosić zarzutu, iż nie został powiadomiony (nie wiedział) o tej decyzji lub że decyzja ta nie została jemu doręczona. Adresatem dokonywanych na podstawie art. 53 ust. 1 u.p.z.p. publicznych ogłoszeń (verba legis: zawiadomień w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości) – o wszczęciu postępowania lokalizacyjnego oraz o postanowieniach i decyzji kończącej to postępowanie – jest każdy podmiot będący w znaczeniu materialnoprawnym (tj. z uwagi na posiadany interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.) stroną postępowania lokalizacyjnego, za wyjątkiem inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których przewidziano lokalizację planowanych inwestycji.

Powtarzając dalej za WSA w Poznaniu zaakcentować należy, że nie ma przy tym istotnego znaczenia, czy ów podmiot został wcześniej formalnie uznany za stronę przez organ prowadzący postępowanie (np. poprzez umieszczenie w zalegającym w aktach sprawy wykazie stron, tzw. rozdzielniku), gdyż w sytuacji objętej hipotezą art. 49 k.p.a. (tu odpowiednio: art. 53 ust. 1 u.p.z.p.) organ zasadniczo nie ma obowiązku precyzyjnego ustalania kręgu stron postępowania. W sytuacji bowiem, gdy ustawodawca zwolnił organy administracji od obowiązku doręczania orzeczenia, mając na względzie potrzebę uproszczenia procedury w określonego rodzaju sprawach, nieracjonalnym byłoby uznanie, że równocześnie konieczne jest ustalenie precyzyjnego kręgu stron postępowania, w szczególności w celu zamieszczenia wykazu stron w orzeczeniu. Z punktu widzenia prawidłowości wydania takiego orzeczenia, które ma być "doręczane" w trybie art. 49 k.p.a., zasadniczo bez znaczenia pozostaje bowiem ustalenie, kto był faktycznie traktowany jako strona postępowania – a to już choćby z uwagi na ów szczególny sposób komunikowania rozstrzygnięcia oraz związany z tym sposób określania terminu do wnoszenia środków odwoławczych.

Jak trafnie również skonstatował WSA w Poznaniu w powołanym wyroku zaprezentowane wyżej stanowisko nie pozostaje w sprzeczności ze spotykanym niekiedy w orzecznictwie poglądem, zgodnie z którym fakt, że część zawiadomień w toku postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter obwieszczeń, nie zwalnia organów od poczynienia ustaleń co do stron, gdyż ustalenie ich rzeczywistego kręgu będzie miało niewątpliwy wpływ na wybór miejsca i sposobu obwieszczenia, które winno zapewnić realną możliwość zapoznania się z działaniami organów administracji. Odnosząc się do tego argumentu, należy zauważyć, że dla tych potrzeb (właściwego określenia miejsca i sposobu obwieszczenia) niezbędne jest jedynie wyznaczenie obszaru objętego zakresem oddziaływania planowanej inwestycji, natomiast nie ma już potrzeby precyzyjnego, imiennego ustalania podmiotów dysponujących prawami do poszczególnych nieruchomości położonych na tym obszarze.

Reasumując tę część rozważań w pierwszej kolejności zaakcentowania wymaga, że organ nie kwestionował statusu skarżącej jako strony postępowania dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie oczyszczalni ścieków przy szkole podstawowej, na nieruchomościach oznaczonych nr ewid.[...] i [...] położonych w obrębie K. , gm. D. . Jak wynika z akt postępowania sposób zawiadomienia przez organ I instancji zarówno o wszczęciu postępowania, o zakończeniu postanowienia, jak i decyzji kończącej postępowanie, każdorazowo był taki sam i obejmował zawiadomienie w drodze obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy w D. , o czym świadczą zamieszczone w aktach obwieszczenia wraz ze wskazaniem miejsca i okresu ich wywieszenia, w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Urzędu Miasta i Gminy w D. , a także treść obwieszczenia umieszczano na tablicy ogłoszeń we wsi K..

W kontekście stawianych zarzutów po pierwsze należy podnieść, że to komu decyzja została doręczona na piśmie przez organ I instancji jest nieistotne z punktu widzenia ustalenia kręgu stron postępowania innych niż inwestor i właściciel. Sam fakt dokonywania zawiadomień przez obwieszczenia nie oznacza, że nie ma i nie było w postępowaniu innych stron niż inwestor i właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, na której zlokalizowana będzie inwestycja (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 stycznia 2023 r., sygn. II SA/Kr 1190/22). Po drugie nie ma znaczenia czy podmiot, o którym mowa w art. 53 ust. 1 u.p.z.p. został wcześniej formalnie uznany za stronę przez organ prowadzący postępowanie, gdyż w sytuacji objętej art. 53 ust. 1 u.p.z.p. organ zasadniczo nie ma obowiązku precyzyjnego ustalania kręgu stron postępowania. W sytuacji bowiem, gdy ustawodawca zwolnił organy administracji od obowiązku doręczania orzeczenia, mając na względzie potrzebę uproszczenia procedury w określonego rodzaju sprawach, nieracjonalnym byłoby uznanie, że równocześnie konieczne jest ustalenie precyzyjnego kręgu stron postępowania, w szczególności w celu zamieszczenia wykazu stron w aktach sprawy oraz orzeczeniu kończącym postępowanie.

Natomiast powołany w uzasadnieniu skargi art. 49a k.p.a. w ogóle nie znajdował w tej sprawie zastosowania, ponieważ jak już wyżej wskazano tryb doręczenia był stosowany w tej sprawie z mocy przepisu szczególnego - art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Zastosowanie miał zatem art. 49 § 1 k.p.a., a nie art. 49a k.p.a., który może zostać zastosowany, jeżeli tryb obwieszczenia nie wynika z przepisu szczególnego. Stosując tryb z art. 49 § 1 k.p.a. organ nie jest zobowiązany do zawiadamiania stron o zamiarze stosowania tego trybu. Okoliczność braku powiadomienia skarżącej o zastosowaniu trybu obwieszczenia nie mogła zatem w tej sprawie oznaczać, że zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 12 lipca 2023 r.

7. Wskazania również w tym miejscu wymaga, że ze względu na obowiązujące przepisy prawa materialnego nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji objętej wnioskiem. Ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarł bowiem regulację ważną dla trwałości procesów inwestycyjnych, tj. przepis art. 53 ust 7 u.p.z.p., który nie pozwala - jeśli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 12 miesięcy - na wyeliminowanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z obrotu prawnego. W przypadku zaistnienia przesłanek nieważności decyzji nie stwierdza się jej nieważności, lecz jedynie stwierdza - z zastosowaniem przepisu art. 158 § 2 k.p.k. - wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził nieważności decyzji.

Zgodnie z art. 53 ust. 7 u.p.z.p. nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r. II OSK 899/2010). NSA wskazuje, że w takich sytuacjach znajduje natomiast odpowiednie zastosowanie art. 158 § 2 k.p.a. (przewidujący stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa). Ratio legis unormowania zawartego w powołanych przepisach zmierza do zwiększenia stabilności takich decyzji. Czas na wyeliminowanie wadliwych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego został ograniczony do 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Decyzja ostateczna podlega szczególnej ochronie zgodnie żart. 16 k.p.a., który stanowi ogólną zasadę postępowania administracyjnego, tym bardziej że ochrona ta została jeszcze silniej ugruntowana w prawie materialnym tj. dyspozycją przepisu art. 53 ust. 7 u.p.z.p. Z zasady praworządności wynika ciążący na organach administracji obowiązek poszanowania ostatecznych i prawomocnych decyzji tworzących prawo, nawet w sytuacji ich sprzeczności z prawem. Upływ 12-miesięcznego terminu do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego sanuje rozstrzygnięcie w sprawie, uniemożliwiając jego wzruszenie.

W judykaturze zaś nie budzi wątpliwości, że nawet w przypadku, gdy w świetle przepisu art. 6 u.g.n. inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego, ale zastosowano wobec wniosku inwestora tryb lokalizacji inwestycji celu publicznego, to w przypadku badania zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej, zastosowanie będzie miał przepis art. 53 ust. 6 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt 11 OSK 899/10, z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt ll OSK 1086/11, z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt 11 OSK 2669/13).

Skoro zaś kwestionowana decyzja Burmistrza o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 12 lipca 2023 r. została wydana i funkcjonuje w obrocie prawnym jako decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to niezależnie od jej ewentualnych potencjalnych wad i tego, czy w określonym stanie faktycznym i prawnym powinna być wydana czy też nie, to niewątpliwie mają zastosowanie wszystkie inne przepisy dotyczące takich decyzji. Przepisy art. 53 ust. 7 i 8 u.p.z.p. stanowią w tym przypadku lex specialis w stosunku do regulacji kodeksowych, w związku z tym, mają pierwszeństwo w odpowiednim stosowaniu (por. wyrok NSA z 18 maja 2011 r., II OSK 899/10).

W konsekwencji stwierdzić należy, że skoro od dnia podjęcia kwestionowanej decyzji Burmistrza o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 12 lipca 2023 r., do momentu złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności (7 luty 2025 r. – data stempla pocztowego) oraz podjęcia rozstrzygnięcia przez Kolegium (15 maja 2025 r.) w trybie stwierdzenia nieważności upłynął ponad rok, to upływ powyższego terminu spowodował brak możliwości stwierdzenia nieważności tej decyzji.

8. Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Brak było postaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza w wyniku uznania, że posiada jakieś wady, bądź doszło do naruszenia szczególnie istotnych przepisów procesowych przez organ, które miałoby charakter rażący i pozostawało w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Ponadto upływ terminu, o którym mowa w art. art. 53 ust. 7 u.p.z.p. spowodował brak możliwości stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.)

J. Bortkiewicz L. Kleczkowski M. Pawełczak