Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Sędziowie WSA Olga Żurawska - Matusiak, Andrzej Kołodziej, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 r. sprawy ze skargi T.B. na uchwałę Zarządu Dzielnicy P. m.st. W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat K.P. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W dniu [...] grudnia 2011 r. T.B. wystąpił do Zarządu Dzielnicy P. W. z podaniem o ponowne rozpatrzenie jego wniosku o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego miasta. W uzasadnieniu wskazał na swoją trudną sytuację mieszkaniową, która zmusza go do przebywania i zamieszkiwania w różnych miejscach.

W dniu [...] lipca 2012 r. Zarząd Dzielnicy P. W. podjął uchwałę nr [...], którą rozstrzygnął o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu T.B. na liście osób oczekujących na najem lokalu.

W uzasadnieniu powyższej uchwały organ podniósł, że stosownie do § 4 ust. 1 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. U. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie za zgodą właściciela w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 metrów kwadratowych powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi, w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Tymczasem na podstawie zebranych w sprawie dokumentów i oświadczeń organ ustalił, że wnioskodawca nie jest osobą bezdomną, w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, w chwili rozstrzygania mieszka bowiem w lokalu nr [...] przy ul. B. w W. Jak wskazał organ, T.B. nie jest osobą uprawnioną do zamieszkiwania w ww. lokalu i przebywa w nim bez zgody właściciela, tj. W. Ponadto w uzasadnieniu uchwały wskazano, że zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego W. z dnia [...] stycznia 2010 r. o sygn. akt [...], wnioskodawca otrzymał nakaz opuszczenia i opróżnienia lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., bez prawa do otrzymania lokalu socjalnego, w związku z czym wówczas zamieszkał na terenie Dzielnicy W. W. przy ul. [...]. Skoro zatem, w ocenie organu, wnioskodawca nie spełnił przesłanek określonych w § 4 ust. 1 cyt. uchwały Rady m. st. Warszawy, to organ był zobligowany do negatywnego rozstrzygnięcia w sprawie złożonego wniosku.

W dniu [...] października 2012 r. T.B. skierował do organu pismo, będące wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, w którym nie zgodził się z argumentami organu. Wskazał w nim, że jest osobą bezdomną, nieposiadającą żadnej umowy najmu ani meldunku. Za nieprawdę uznał opisany przez organ fakt mieszkania w lokalu nr [...] przy ul. [...], bowiem mieszkający tam P.K. pozwolił mu tylko w nim spać. T.B. poinformował zarazem, że obecnie, jako bezdomny, przebywa w P. przy ul. [...] w W., co zaświadczył odpowiednim pismem.

W dniu [...] listopada 2012 r. T.B. sformułował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, której przedmiotem uczynił uchwałę Zarządu Dzielnicy P. W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]. W skardze powtórzył argumenty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W szczególności zaakcentował wadliwe ustalenie przez organ stanu faktycznego w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy P. W. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Ponadto podniósł zarzut naruszenia przez skarżącego terminu do wniesienia skargi, gdyż, w ocenie organu, zaskarżona uchwała jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), a co za tym idzie skargę do sądu administracyjnego – stosownie do art. 52 § 3 cyt. ustawy – można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W związku z faktem niedochowania wskazanego terminu przez T.B., zdaniem organu, Sąd powinien odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 cyt. ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Wobec wniosku organu o odrzucenie skargi, Sąd w pierwszej kolejności jest zobowiązany do odniesienia się do zarzutu jej niedopuszczalności. Zdaniem organu, skarga podlegała odrzuceniu, gdyż skarżący nie dochował terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a także terminu wniesienia skargi do Sądu, czym naruszył art. 52 § 3 oraz art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Powyższe stanowisko organu nie może być uznane za prawidłowe, co należy podkreślić, gdyż organ prezentuje je także w innych sprawach, a omylność co do oceny charakteru prawnego uchwały w sprawie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego niesie istotne implikacje dla obywateli, gdyż wprowadzając ich w błąd, może zniechęcać – wobec autorytetu organu – do korzystania z konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej Rzeczypospolitej Polskiej).

Błąd organu polega na wadliwej kwalifikacji charakteru prawnego uchwały wydawanej w sprawie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego. Nie jest to bowiem akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kwestię tę przesądził wyraźnie Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/08 (publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" 2008, nr 6, poz. 90), wskazując wprost w sentencji orzeczenia, że uchwała zarządu dzielnicy m. st. Warszawy, odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skoro zatem zaskarżona uchwała jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to zastosowanie znajduje art. 52 § 4 tej ustawy, stwierdzający, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania. Stosownie zaś do art. 53 § 2 wspomnianej ustawy, w przypadkach, o których mowa w jej art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W sprawie ma ponadto zastosowanie art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, zaś w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdza, że T.B. dochował terminów procesowych wynikających ze wskazanych przepisów, a nadto zaskarżona uchwała bezpośrednio dotyczy jego interesu prawnego.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawą rozstrzygania w niniejszej sprawie była uchwała Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 (Dz. U. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), wydana na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.).

Zgodnie z brzmieniem § 4 pkt 1 ww. uchwały Rady m. st. Warszawy, lokale z mieszkaniowego zasobu miasta mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie za zgodą właściciela w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 metrów kwadratowych powierzchni mieszkalnej.

Zgodnie z art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), przez osobę bezdomną rozumie się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym, w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.

Według definicji słownikowej, osoba zamieszkująca to osoba "zajmująca jakieś pomieszczenie i traktująca je jako główne miejsce swojego pobytu" (por. Uniwersalny słownik języka polskiego, red. S. Dubisz, Warszawa 2003). Jak wynika z akt sprawy, T.B. w analizowanym okresie przy wydawaniu zaskarżonej uchwały zajmował pomieszczenia, udostępnione przez P.K. Nie sposób jednak uznać, że T.B. zajmował te pomieszczenia w sposób inny, niż tymczasowy, nie uczynił ich bowiem trwalszym miejscem swojego pobytu, co wynika z akt sprawy. Oznacza to, że powinien był być uznany za osobę bezdomną, w rozumieniu § 4 pkt 1 uchwały Rady m. st. Warszawy. Ponadto spełnił kryterium dochodowe, określone w § 4 pkt 2 ww. uchwały.

Jednakże, dostrzec w tym miejscu należy, że spełnienie kryteriów określonych w § 4 uchwały Rady m. st. Warszawy nie tworzy samo przez się bezwzględnego obowiązku zakwalifikowania przez organ danej osoby na listę osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego miasta. Świadczy o tym zabieg językowy prawodawcy lokalnego, który posłużył się we wskazanym przepisie zwrotem "mogą być wynajmowane", nie zaś – "są wynajmowane", pozostawiając tym samym organom pewien luz decyzyjny, umożliwiający im wzięcie pod uwagę okoliczności sprawy i wymagań systemu prawa, w tym zasad wynajmowania przedmiotowych lokali. Należy zatem uwzględnić także § 2 wskazanej uchwały Rady m. st. Warszawy, zgodnie z którym organy m. st. Warszawy oraz organy dzielnic, realizując postanowienia tej uchwały, winny dążyć do racjonalnego wykorzystania mieszkaniowego zasobu w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej miasta, w szczególności poprzez wynajmowanie lokali, w tym lokali socjalnych i lokali zamiennych. Racjonalne wykorzystanie oznacza wykorzystanie dobrze zaplanowane i dające dobre wyniki (zob. Uniwersalny..., jw.). Przepis ten nie jest pozbawiony treści normatywnej. W związku z tym, nie będzie mogło być uznane za racjonalne wynajęcie mieszkania z zasobu mieszkaniowego miasta osobie, która nie daje rękojmi utrzymania lokalu w odpowiednim stanie, lecz obiektywnie stwarza ryzyko jego dewastacji, nieponoszenia koniecznych kosztów, a co za tym idzie – obniżenia jego wartości. Wartość zaś mieszkania stanowi element wartości zasobu komunalnego, jakim dysponuje miasto, który powinien służyć dobru publicznemu. Z tego względu, na gruncie wykładni systemowej, nie może być uznane za racjonalne, tj. wypełniające dyspozycję § 2 cyt. uchwały Rady m. st. Warszawy, umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu miasta osoby, której dotychczasowe postępowanie rodzi uzasadnioną, poważną obawę o degradację stanu mieszkania, w przypadku jego wynajęcia przez miasto.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że powyższa obawa, iż rozstrzygnięcie o umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu nie byłoby racjonalne z punktu widzenia prawidłowej gospodarki mieszkaniowej gminy, może być odniesiona do skarżącego. Zgodnie bowiem z uzasadnieniem wyroku Sądu Okręgowego W. z dnia [...] stycznia 2010 r. o sygn. akt [...], T.B. został uznany za osobę awanturującą się, cierpiącą na chorobę alkoholową (nadużywającą alkoholu), popadającą w ciągi alkoholowe co pół roku (trwające od tygodnia do dwóch tygodni). Jak wskazano dalej, w oparciu o wyrok Sądu Okręgowego W. w W. z dnia [...] października 2009 r. o sygn. akt [...], T.B. wielokrotnie uniemożliwiał codzienne funkcjonowanie innym domownikom w swoim ówczesnym mieszkaniu "poprzez zanieczyszczanie go moczem i fekaliami. Opuszczając mieszkanie w późnych porach nocnych pozostawiał otwarte drzwi [...], zakłócał ciszę nocną. Do mieszkania [...] przyprowadzał w celach towarzyskich nieznanych mężczyzn i spożywał z nimi alkohol. Pomimo interwencji Policji i pobytów T.B. w izbie wytrzeźwień, jego zachowanie nie uległo poprawie". Sąd Okręgowy uznał, że z prawnego punktu widzenia zachowanie T.B. było "rażąco naganne".

Nie bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały jest tu okoliczność, że Sąd Okręgowy pozbawił skarżącego prawa do otrzymania lokalu socjalnego. Skoro bowiem strona mocą orzeczenia tego Sądu została pozbawiona prawa do otrzymania lokalu socjalnego w związku z jej "rażąco nagannym" postępowaniem, to tym bardziej w przypadku podejmowania uchwały w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia skarżącego na liście osób oczekujących na najem lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, organ jest uprawniony – w myśl § 2 ww. uchwały Rady m. st. Warszawy – do podjęcia rozstrzygnięcia odmownego. W takiej sytuacji nie chodzi bowiem jedynie o interes strony, postrzegany w aspekcie treści art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, ale przede wszystkim o interes publiczny (który należy wiązać z samym art. 1 Konstytucji RP), w tym wspólnoty lokalnej (por. art. 16 Konstytucji RP), jako że dysponowanie zasobem mieszkaniowym miasta, w tym nie tylko lokalami socjalnymi, ma być racjonalne i wykazujące dbałość o dobro wspólne, do którego należy wszak ten zasób, a wynajęcie lokalu osobie zainteresowanej – dawać rękojmię utrzymania lokalu w stanie niepogorszonym. Tymczasem – w świetle orzeczenia Sądu Okręgowego – skarżący takiej rękojmi nie daje. Nie można zatem przyjąć, że w sprawie organ wykroczył poza przysługujący mu luz decyzyjny, bowiem w granicach przyznanego mu uznania właściwie ocenił stan faktyczny, przyjmując, że interes publiczny, postrzegany tu nie tylko w kategoriach mienia publicznego, ale także w kategoriach – wynikającego również z art. 75 ust. 1 ustawy zasadniczej RP – interesu innych osób zainteresowanych najmem lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu W., góruje nad indywidualnym interesem skarżącego. Należy tu także zwrócić uwagę na argument natury funkcjonalnej – zdewastowany lokal z zasobu mieszkaniowego miasta nie pozwoli na realizację przez władzę publiczną dyspozycji art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż będzie musiał zostać wyłączony z dalszego najmu, służącego zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, aż do czasu wydatkowania ograniczonych środków publicznych na jego remont.

T.B. nie wykazał w postępowaniu zainicjowanym swoim wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego miasta, że ww. przedmiotowe zachowania, niewątpliwie skutkujące dewastacją mieszkania, nie miałyby miejsca w przypadku jego wynajęcia z zasobu mieszkaniowego miasta wnioskodawcy. Z tego względu umieszczenie go na liście osób oczekujących na najem lokalu z zasobu mieszkaniowego miasta nie byłoby racjonalne, a co za tym idzie – odpowiadające prawu, czyli powołanemu § 2 cyt. uchwały Rady m. st. Warszawy.

Przedstawiony wywód nie oznacza, że skarżący nie mógł w międzyczasie dokonać pozytywnej zmiany swojej postawy i nawyków (np. w wyniku wykonywanej pracy, udziale w grupach wsparcia itd.), jednakże nie wykazał tego w postępowaniu będącym przedmiotem analizy Sądu w niniejszej sprawie. Nie wyklucza to zatem złożenia przez skarżącego kolejnego wniosku o najem lokalu mieszkalnego, przy okazji którego wykaże, że zakwalifikowanie go na listę osób oczekujących na najem lokalu z zasobu mieszkaniowego miasta – wobec aktualnie przejawianej postawy życiowej – nie byłoby obecnie działaniem nieracjonalnym, pozbawionym podstawy prawnej, w rozumieniu § 2 cyt. uchwały Rady m. st. Warszawy, albowiem rodzącym uzasadnioną obawę o niewłaściwe wykorzystanie mienia miasta, stwarzające ryzyko jego dewastacji.

Przedstawionej oceny Sądu nie może zmieniać to, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2012 r. o sygn. akt II SA/Wa 1521/12, stwierdzono nieważność § 4 pkt 1 uchwały Rady m. st. Warszawy, we fragmencie "za zgodą właściciela", a który to wyrok został utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 128/13 (dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Derogacja bowiem wskazanego fragmentu z systemu prawnego w żaden sposób nie rzutuje na to, że w niniejszej sprawie nie został spełniony – wynikający z § 2 cyt. uchwały Rady m. st. Warszawy – wymóg, aby zakwalifikowanie T.B. na listę osób oczekujących na najem lokalu z zasobu mieszkaniowego miasta było rozstrzygnięciem racjonalnym. Odmienne zatem rozstrzygnięcie sprawy przez organ, niż wyrażone w osnowie kontrolowanej uchwały, stanowiłoby – na gruncie przedstawionego stanu faktycznego – naruszenie przywołanego przepisu.

W tym stanie rzeczy, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Stosując art. 250 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 2 ust. 2 i 3 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 240 zł, powiększone o należny podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.