II OSK 2684/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-10-30	
Data wpływu	2016-11-15	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Czerwiński
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz	
Symbol z opisem	6168 Weterynaria i ochrona zwierząt	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	VIII SA/Wa 90/16	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1840; art. 7 ust. 3; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 2096; art. 134; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.	
Tezy
Na podstawie art. 7 ust. 3 u.o.z. organizacja społeczna, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, realizuje własne uprawnienia materialnoprawne, występując w postępowaniu w przedmiocie odebrania zwierzęcia, jako strona legitymująca się interesem prawnym.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 30 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 90/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 90/16, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Gminy i Miasta[...], działając na podstawie art. 104 K.p.a. i art. 7 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 10, 12 i 19, art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm., zwana dalej: "u.o.z."), po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] orzekł o odmowie wydania decyzji o czasowym odebraniu zwierząt, będących własnością A. O. zamieszkałej[...], tj. 3 koni i psa - przebywających w[...].

Stowarzyszenie wniosło odwołanie od powyższej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy wskazał, że status stowarzyszenia nie uprawnił go do wniesienia odwołania. W aktach sprawy brak jest postanowienia, przewidzianego w art. 31 § 2 K.p.a., o dopuszczeniu stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Za bezsporny Kolegium uznało fakt, że decyzja została wydana przez organ I instancji na wniosek Stowarzyszenia powołującego się na wystąpienie przesłanki uzasadniającej czasowe odebranie A. O. zwierząt, na podstawie art. 7 ust. 3 u.o.z. Okoliczność wystąpienia przez Stowarzyszenie do Burmistrza z zawiadomieniem o odebraniu już zwierząt, w celu wydania decyzji potwierdzającej zasadność takowego działania, nie jest równoznaczna z dopuszczeniem Stowarzyszenia do postępowania na prawach strony w rozumieniu art. 31 § 2 K.p.a. Wskazując treść art. 31 K.p.a. Kolegium wywiodło, że ze zgromadzonych w aktach sprawy materiałów nie wynika, aby decyzja dotyczyła interesu prawnego lub obowiązku organizacji społecznej, co pozwalałoby na uznanie stowarzyszenia za stronę postępowania administracyjnego. W takim wypadku o jej udziale w postępowaniu, jako organizacji społecznej na prawach strony, można byłoby mówić wówczas, gdyby stowarzyszenie zwróciło się do organu o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu na prawach strony w trybie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., a organ, po przeanalizowaniu przesłanek zawartych w tym przepisie, wydał stosowne postanowienie. Z akt administracyjnych nie wynika jednak, aby stowarzyszenie złożyło w postępowaniu wniosek o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu. We wniosku z 2 lipca 2015 r. stowarzyszenie nie sformułowało takiego żądania - nie można uznać za nie treści zawartej w ostatnim zdaniu wniosku, że jako strona postępowania Stowarzyszenie: "wnosi o dołączenie do akt sprawy reportażu programu" (...). Stan taki świadczy, że Stowarzyszenie samo uznało się za stroną postępowania. Nie wyczerpuje to jednak, zdaniem organu odwoławczego, procedury uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony. W konsekwencji Kolegium uznało, że Stowarzyszenie nie miało legitymacji procesowej do skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego, co skutkować winno stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a.

Stowarzyszenie [...] wniosło skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 28, art. 29 K.p.a. oraz art. 7 ust. 3 u.o.z.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało dotychczasową argumentację i wniosło o oddalenie skargi.

W wyroku oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że legitymację do wniesienia odwołania ma wyłącznie strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki, o których mowa w art. 28, art. 29 i art. 30 K.p.a. Uznał za prawidłowe ustalenia organu odwoławczego, z których wynika, że skarżący nie był uprawniony do złożenia odwołania od wydanej w sprawie przez Burmistrza decyzji. Nie został bowiem dopuszczony do udziału w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu w przedmiocie czasowego odebrania zwierząt. Okoliczność wystąpienia przez stowarzyszenie do organu I instancji z zawiadomieniem o czasowym odebraniu zwierząt (1 psa i 3 koni) z gospodarstwa przy[...] , który wedle regulacji art. 7 ust. 1 i 2 u.o.z. stanowi jednocześnie podstawę do wszczęcia postępowania i orzeczenia o czasowym odebraniu zwierząt, nie jest równoznaczne z dopuszczeniem tegoż stowarzyszenia do postępowania na prawach strony w rozumieniu art. 31 § 2 K.p.a. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, wydanych orzeczeń oraz prezentowanego stanowiska stron nie wynika, aby decyzja organu I instancji dotyczyła interesu prawnego lub obowiązku organizacji społecznej, co pozwalałoby na uznanie Stowarzyszenia [...] za stronę postępowania administracyjnego. W takim wypadku o jej udziale w postępowaniu, jako organizacji społecznej na prawach strony, można byłoby mówić wówczas, gdyby stowarzyszenie zwróciło się do organu o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu na prawach strony w trybie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., a organ po przeanalizowaniu przesłanek zawartych w tym przepisie, wydał stosowne postanowienie. Z akt administracyjnych nie wynika, aby Stowarzyszenie złożyło wniosek o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu. Nie mogą mu zatem przysługiwać w tym postępowaniu prawa strony i w konsekwencji prawo wniesienia odwołania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie[...] , domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i poprzedzającego go postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w[...], a także zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującym przepisami.

Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie obowiązku organizacji o statutowym celu działania jakim jest ochrona zwierząt wynikającego z art. 7 ust 3 u.o.z. oraz naruszenie praw Stowarzyszenia poprzez brak możliwości odwołania się od decyzji, gdy narusza ona interesy materialne stowarzyszenia poprzez złamanie art. 7 ust 4 u.o.z., co skutkuje brakiem możliwości odzyskania środków leczenia odebranych zwierząt ich transportu i utrzymania.

W uzasadnieniu podstawy kasacyjnej wskazano, że stowarzyszenie wykonało swój ustawowy obowiązek dotyczący odbioru zwierząt zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, zatem jest stroną postępowania administracyjnego w świetle art. 28 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest okoliczność, czy zawiadomienie burmistrza, przez organizację społeczną, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, w trybie art. 7 ust. 3 u.o.z., stanowi podstawę do przyznania organizacji przymiotu strony postępowania w sprawie odebrania zwierzęcia w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego Stowarzyszenie nie było uprawnione do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji o odmowie wydania decyzji o czasowym odebraniu zwierząt. Nie zostało bowiem dopuszczone do udziału w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu w przedmiocie czasowego odebrania zwierząt. Sąd uznał, że okoliczność wystąpienia do organu I instancji z zawiadomieniem o czasowym odebraniu zwierząt nie jest równoznaczne z dopuszczeniem Stowarzyszenia do postępowania na prawach strony w rozumieniu art. 31 § 2 K.p.a.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.z. zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazane:

1) schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę domowe lub laboratoryjne, lub

2) gospodarstwu rolnemu wskazanemu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jeżeli jest to zwierzę gospodarskie, lub

3) ogrodowi zoologicznemu lub schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę wykorzystywane do celów rozrywkowych, widowiskowych, filmowych, sportowych lub utrzymywane w ogrodach zoologicznych.

Decyzja, o której mowa w ust. 1, podejmowana jest z urzędu po uzyskaniu informacji od Policji, straży gminnej, lekarza weterynarii lub upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt (art. 7 ust. 1a u.o.z.). Przekazanie zwierzęcia, o którym mowa w ust. 1, następuje za zgodą podmiotu, któremu zwierzę ma być przekazane (art. 7 ust. 1b u.o.z.). W przypadku braku zgody, o której mowa w ust. 1b, lub wystąpienia innych okoliczności uniemożliwiających przekazanie zwierzęcia podmiotom, o których mowa w ust. 1, zwierzę może zostać nieodpłatnie przekazane innej osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej albo osobie fizycznej, która zapewni mu właściwą opiekę (art. 7 ust. 1c u.o.z.). Decyzja, o której mowa w ust. 1, podlega natychmiastowemu wykonaniu (art. 7 ust. 2 u.o.z.). Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 3 u.o.z., w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, policjant, strażnik gminny lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbiera mu zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia. Zaznaczyć trzeba, że decyzja wydana w trybie art. 7 ust. 3 u.o.z. jest decyzją następczą; stanowi ona bowiem szczególny rodzaj decyzji, która zostaje wydana, gdy zwierzę zostało już faktycznie odebrane. Organ zobligowany jest wówczas do oceny, czy w momencie odebrania zwierzęcia właścicielowi, ziściły się ustawowe przesłanki.

Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Strona występuje w sprawie z określonym roszczeniem prawnym. Roszczenie to musi się opierać na przepisie prawa materialnego; musi bowiem istnieć przepis stanowiący podstawą roszczenia jednostki do określonego zachowania się organu władzy. Treścią pojęcia interesu prawnego będzie publiczne prawo podmiotowe, rozumiane, jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny oraz bezpośredni. Interes prawny powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany środek zaskarżenia. Obowiązek, tak samo jak interes prawny, wynika z prawa materialnego. Również powinien on być indywidualny, konkretny, aktualny, wsparty okolicznościami faktycznymi będącymi przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 230).

W przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie było podmiotem zawiadamiającym o fizycznym odbiorze zwierząt (3 koni i psa). Rację ma strona skarżąca kasacyjnie, że już z samego faktu zawiadomienia organu wykonawczego gminy o odbiorze zwierząt i ponoszeniu kosztów ich utrzymania i leczenia, wynika fakt uzyskania statusu strony w postępowaniu o wydanie następczej decyzji w trybie art. 7 ust. 3 u.o.z. in fine. Trzeba też mieć na uwadze, że zawiadamiając o odebranych zwierzętach Burmistrza Gminy[...], Stowarzyszenie [...] uczyniło to ze względu na swój obowiązek określony w art. 7 ust 3 u.o.z. W ten sposób: "organizacja społeczna, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt", wykonała swój ustawowy obowiązek dotyczący odbioru zwierząt. Obowiązek, wynikający z tego przepisu, dotyczy niezwłocznego zawiadomienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia. Decyzja o odebraniu zwierzęcia podjęta na podstawie art. 7 ust. 3 u.o.z. dotyka zatem bezpośrednio własnego konkretnego, aktualnego obiektywnie sprawdzalnego interesu prawnego i obowiązku organizacji społecznej, ponieważ jej treść przesądza o obciążeniu kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia, albo jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna (w razie podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia – art. 7 ust. 4 u.o.z.), albo organizacji społecznej, w razie prawomocnego odmówienia wydania decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że [...] odbierając zwierzęta z gospodarstwa przy ul.[...] , zapłaciło za koszty ich transportu, jak również poniosło koszty ich leczenia i utrzymania. Pokrywając koszty związane z odebraniem zwierząt Stowarzyszenie jest stroną postępowania. Decyzja odmawiająca wydania decyzji o czasowym odebraniu zwierząt, godzi w interes prawny Stowarzyszenia. Burmistrz [...] rozstrzygając w decyzji negatywnie o losach zwierząt, nie obciążył bowiem, zgodnie z art. 7 ust 4 u.o.z., ich właściciela kosztami transportu, koniecznego utrzymania i leczenia. Stowarzyszenie nie może więc tych pieniędzy odzyskać, gdyż rozstrzygnięcie o niedopuszczalności wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, zamyka Stowarzyszeniu drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro Stowarzyszenie [...] zainicjowało postępowanie administracyjne, ponieważ odebrało zwierzęta, poniosło koszty ich transportu, utrzymania i leczenia, to nie musiało wnioskować o dopuszczenie do postępowania o wydanie decyzji w sprawie czasowego odebrania zwierząt, jako strona, ponieważ z mocy prawa jest stroną tego postępowania. Ponadto trzeba zwrócić uwagę, że organ I instancji uznał Stowarzyszenie za stronę, gdyż doręczył skutecznie Stowarzyszeniu decyzję i pouczył o prawie wniesienia odwołania.

Zgodnie z art. 7 ust. 5 u.o.z., do należności z tytułu kosztów określonych w ust. 4 stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Trudno sobie wyobrazić, aby organizacja społeczna, której działanie lub zaniechanie w sprawie czasowego odebrania cudzego zwierzęcia w sytuacji, gdy dalsze jego pozostawanie u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagrażało jego życiu lub zdrowiu, może dla tej organizacji wywoływać bezpośrednie, poważne konsekwencje finansowe, nie mogła bronić swego własnego interesu prawnego w postępowaniu, które sama zainicjowała. W takiej sprawie organizacja społeczna występuje również we własnej sprawie, a nie tylko w sprawie dotyczącej innej osoby (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 39/18, LEX nr 2473431). Nie potrzebuje więc i nie może sięgać do określonych w art. 31 § 1 K.p.a. uprawnień, aby uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony, gdyż sama, z mocy prawa, jest stroną tego postępowania. Na podstawie art. 7 ust. 3 u.o.z. organizacja społeczna, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, realizuje własne uprawnienia materialnoprawne, występując w postępowaniu w przedmiocie odebrania zwierzęcia, jako strona legitymująca się interesem prawnym.

Wobec uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, w wyniku czego uznał za zasadne – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. – uchylenie zaskarżonego postanowienia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższą ocenę prawną i wskazania.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.